全面二孩背景下農(nóng)村計(jì)劃生育工作的難點(diǎn)及對(duì)策

呂世辰，楊華磊，楊吉婷

（山西師范大學(xué)社會(huì)學(xué)與法學(xué)學(xué)院，山西 臨汾 041004）

農(nóng)村人口和計(jì)劃生育工作曾是我國(guó)嚴(yán)格執(zhí)行計(jì)劃生育一胎化時(shí)期的重點(diǎn)和難點(diǎn)。全面放開(kāi)二孩生育政策后，農(nóng)村仍是我國(guó)計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。對(duì)于這些難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行深入細(xì)致的分析，并在此基礎(chǔ)上提出解決問(wèn)題的相應(yīng)對(duì)策，是人口學(xué)者應(yīng)該關(guān)注的重要方面。

一、全面二孩背景下計(jì)劃生育政策的全新解讀

計(jì)劃生育作為我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，在抑制人口過(guò)快增長(zhǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人口協(xié)調(diào)發(fā)展方面作出了重要的貢獻(xiàn)。然而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和30 多年來(lái)計(jì)劃生育政策特別是嚴(yán)格的一胎化政策的實(shí)施，我國(guó)人口發(fā)展隨之產(chǎn)生了人口發(fā)展緩慢、老齡化突出等問(wèn)題，對(duì)此，中央在作了大量細(xì)致的調(diào)查和多方論證后，于2016年1月，頒布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），以應(yīng)對(duì)老齡化、人口紅利減少等問(wèn)題。這一《決定》，無(wú)疑是促進(jìn)我國(guó)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的重大舉措，對(duì)于優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，增加勞動(dòng)力供給，減緩人口老齡化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，都是非常有利的。

認(rèn)真領(lǐng)會(huì)《決定》精神，對(duì)我國(guó)計(jì)劃生育政策在新的歷史條件下的重大轉(zhuǎn)變所具有的全新意義應(yīng)該有如下三方面的新認(rèn)識(shí)：一是必須認(rèn)識(shí)到計(jì)劃生育政策已經(jīng)從過(guò)去嚴(yán)格的一對(duì)夫妻只生一個(gè)孩子的政策轉(zhuǎn)變?yōu)槿鎯珊⒄撸膭?lì)每一個(gè)家庭生育二胎，優(yōu)生優(yōu)育。二是必須認(rèn)識(shí)到計(jì)劃生育依然是我國(guó)的基本國(guó)策，政策的轉(zhuǎn)變并不表明自此可以放開(kāi)生育，不再控制人口增長(zhǎng)，我們應(yīng)清醒地看到，到本世紀(jì)中葉，人口眾多的基本國(guó)情不會(huì)根本改變，人口對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的壓力不會(huì)根本改變，計(jì)劃生育作為基本國(guó)策也不會(huì)改變。正如《決定》指出的那樣，“實(shí)行計(jì)劃生育是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，事關(guān)億萬(wàn)家庭的幸福安康，事關(guān)全面建成小康社會(huì)和‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”〔1〕18。三是必須認(rèn)識(shí)到改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理制度的重要性，從重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變?？傊娑⒈尘跋滦碌纳?，要“加強(qiáng)前瞻性研究，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，編制中長(zhǎng)期規(guī)劃?？茖W(xué)評(píng)估經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展對(duì)生育行為的影響，準(zhǔn)確研判生育水平變動(dòng)態(tài)勢(shì)，做好政策儲(chǔ)備”〔1〕31，“及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決改革中的苗頭性、傾向性問(wèn)題”〔1〕30。就是說(shuō)既不能使我國(guó)人口生育大幅下滑，又不能出現(xiàn)人口生育大批超計(jì)劃生育，要使人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境始終協(xié)調(diào)發(fā)展。

考察我國(guó)計(jì)劃生育工作的歷史發(fā)展軌跡，可以明確看出，多年來(lái)我國(guó)計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)主要在農(nóng)村。那么，在全面二孩生育背景下農(nóng)村的狀況是否有所改變呢，從目前實(shí)際情況看，這種狀況改變甚微，農(nóng)村仍然是全國(guó)計(jì)劃生育工作的薄弱環(huán)節(jié)和難點(diǎn)所在，只有做好農(nóng)村人口和計(jì)劃生育工作，才能夠做好全國(guó)的人口和計(jì)劃生育工作。

二、全面二孩生育背景下農(nóng)村計(jì)劃生育工作的難點(diǎn)所在

（一）農(nóng)村計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)不健全，管理難度增大

由于我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，農(nóng)村計(jì)劃生育工作難免會(huì)有不到位的地方。一是在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，只有幾戶或者十幾戶人家，計(jì)劃生育管理機(jī)構(gòu)難設(shè)置，計(jì)劃生育工作難開(kāi)展。二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人員流動(dòng)頻繁，對(duì)于那些處于流動(dòng)狀態(tài)的農(nóng)民，很難進(jìn)行有效監(jiān)管。三是一些超生農(nóng)戶，本身就是貧困戶，基層部門不僅征收不到社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，而且還得對(duì)他們進(jìn)行幫扶。四是農(nóng)村計(jì)劃生育工作人員酬勞低，社會(huì)保障難落實(shí)，工作積極性受到影響。

（二）農(nóng)村計(jì)劃生育管理人員水平參差不齊，不少人缺乏服務(wù)意識(shí)

主要表現(xiàn)為：計(jì)劃生育管理人員文化水平不高，管理方法落后，管理理念陳舊，一些管理者仍習(xí)慣于過(guò)去那種硬性攤派、懲罰為主的管理方法，缺乏服務(wù)和幫扶意識(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出，計(jì)劃生育工作應(yīng)“切實(shí)做好宣傳教育、生殖健康咨詢服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)、計(jì)劃生育家庭幫扶、權(quán)益維護(hù)和流動(dòng)人口服務(wù)等項(xiàng)工作。”〔1〕171從這樣的意義上看，農(nóng)村計(jì)劃生育管理工作人員急需盡快提高自身素質(zhì)和管理水平。

（三）傳統(tǒng)的生育觀念依然束縛著部分農(nóng)民的思想

相較于城市居民生育觀念從多生多育到少生優(yōu)生的巨大變化，農(nóng)村部分地區(qū)特別是邊遠(yuǎn)山區(qū)的村民，仍然存在著養(yǎng)兒防老、多子多福、重男輕女的思想。思想是行動(dòng)的指南，在這種舊的思想觀念影響下，人們的生育行為也必然會(huì)產(chǎn)生一些不符合我國(guó)現(xiàn)行計(jì)劃生育政策的行為，主要表現(xiàn)為：一是早婚早育。一些農(nóng)村普遍存在女性不到法定結(jié)婚年齡就結(jié)婚生子的現(xiàn)象。二是超計(jì)劃生育。實(shí)行二孩生育政策后，農(nóng)村的一些雙女戶，甚至是多女戶仍要生育，直至生下男孩或喪失生育能力為止。三是性別比失衡。傳統(tǒng)的重男輕女思想造成了農(nóng)村新生兒性別比失衡。如果不改變傳統(tǒng)生育觀念，農(nóng)村新生兒性別比失衡問(wèn)題還會(huì)加劇。

上述問(wèn)題如果不能得到很好解決，有可能會(huì)引發(fā)諸如城鄉(xiāng)人口素質(zhì)二元化、新的二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)等深層次社會(huì)問(wèn)題，因而，重視農(nóng)村計(jì)劃生育工作，解決存在的難點(diǎn)問(wèn)題，就顯得極為重要。

三、全面二孩背景下做好農(nóng)村計(jì)劃生育工作的建議

首先，要提高對(duì)做好全面二孩背景下農(nóng)村計(jì)劃生育工作意義的認(rèn)識(shí)。各級(jí)黨委和政府要發(fā)揮好計(jì)劃生育協(xié)會(huì)組織作用，推動(dòng)計(jì)劃生育基本國(guó)策貫徹落實(shí)，促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展與家庭和諧幸福，為實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)作出新的更大貢獻(xiàn)〔1〕171。當(dāng)前，我國(guó)正處于由人口大國(guó)向人力資源強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時(shí)期，發(fā)揮人力資源的潛力與優(yōu)勢(shì)是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期保持中高速增長(zhǎng)、邁向中高端水平的最大支撐〔1〕174。我們必須充分認(rèn)識(shí)到，在全面建成小康社會(huì)和建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)過(guò)程中，農(nóng)村的人口和計(jì)劃生育工作仍是全國(guó)人口和計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。

其次，深入開(kāi)展新時(shí)代計(jì)劃生育宣傳工作，特別是要對(duì)農(nóng)民進(jìn)行計(jì)劃生育政策和知識(shí)宣傳，做到人人皆知。要宣傳實(shí)行計(jì)劃生育的意義，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到提高人口素質(zhì)、控制人口數(shù)量對(duì)于強(qiáng)國(guó)強(qiáng)村和強(qiáng)家的作用和意義；宣傳黨和政府有關(guān)計(jì)劃生育的政策、法律和法規(guī)，讓農(nóng)民養(yǎng)成照章辦事的習(xí)慣；宣傳生殖健康知識(shí)，讓農(nóng)民認(rèn)識(shí)到生殖健康、減少殘疾人口出生是件利國(guó)利民和利家的大事；宣傳優(yōu)生優(yōu)育知識(shí)，使農(nóng)民認(rèn)識(shí)到未來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)，主要是人口素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)，只有生育健康聰明的孩子才能贏得未來(lái)；宣傳先進(jìn)的生育文化，通過(guò)轉(zhuǎn)變生育觀念推動(dòng)生育行為的轉(zhuǎn)變，使農(nóng)民將貫徹計(jì)劃生育的政策作為自己自覺(jué)的行動(dòng)；宣傳性別平等的觀念，關(guān)愛(ài)女孩，使農(nóng)民形成生男生女都一樣的觀念，摒棄對(duì)女孩的歧視。計(jì)劃生育宣傳要利用農(nóng)民喜聞樂(lè)見(jiàn)的形式，如廣播、電視、板報(bào)、宣傳畫(huà)、文藝節(jié)目等，以求取得實(shí)效。

第三，要強(qiáng)化農(nóng)村基層計(jì)劃生育組織。農(nóng)村計(jì)劃生育工作重在落實(shí)，需要依托強(qiáng)有力的組織體系，因此必須構(gòu)建堅(jiān)強(qiáng)的農(nóng)村計(jì)劃生育組織?！芭鋸?qiáng)配齊村計(jì)生專干，妥善解決好村級(jí)計(jì)生專干的報(bào)酬待遇，養(yǎng)老保障等問(wèn)題”〔1〕45。村一級(jí)要配備專職計(jì)劃生育干部，村民小組要配備兼職的計(jì)生員，并根據(jù)國(guó)家衛(wèi)健委的統(tǒng)一安排，給予酬勞和基本社會(huì)保障，地方政府還要根據(jù)本縣、鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況酌情給予配套補(bǔ)助。要配置計(jì)劃生育工作場(chǎng)所，計(jì)劃生育工作和醫(yī)保工作可以合署辦公，醫(yī)保工作人員也可以兼職計(jì)生員的工作。計(jì)生員應(yīng)選配那些政治上可靠，在村民中有一定的威信，文化程度高，熱心計(jì)劃生育工作的中青年人員。縣、鄉(xiāng)兩級(jí)要開(kāi)展對(duì)農(nóng)村計(jì)生干部的培訓(xùn)，組織他們學(xué)習(xí)計(jì)劃生育的相關(guān)政策法律，培訓(xùn)他們起草村計(jì)劃生育工作制度和填寫相關(guān)文書(shū)，學(xué)會(huì)登記和傳輸計(jì)劃生育工作的相關(guān)信息。

第四，增加農(nóng)村計(jì)劃生育工作的投入。新時(shí)代計(jì)劃生育工作的重要任務(wù)是落實(shí)基本國(guó)策和實(shí)現(xiàn)人口強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略。農(nóng)村是新時(shí)代計(jì)劃生育工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在，應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育工作的投入。重點(diǎn)解決農(nóng)村計(jì)劃生育投入基礎(chǔ)差、欠賬多等問(wèn)題，今后計(jì)劃生育的投入要向農(nóng)村傾斜。中央政府、地方政府、農(nóng)村集體和社會(huì)力量等投入主體要發(fā)揮各自擁有的資源優(yōu)勢(shì)，圍繞以下方面加大投入力度：計(jì)劃生育辦公場(chǎng)所建設(shè)和辦公用品的購(gòu)置；計(jì)劃生育干部和工作人員的酬勞和社會(huì)保障；孕婦生殖檢查、生產(chǎn)場(chǎng)所、嬰幼兒疫苗注射等所需的醫(yī)務(wù)人員配置和醫(yī)用設(shè)備購(gòu)置；計(jì)劃生育獨(dú)生子女傷殘或失獨(dú)家庭的醫(yī)療、養(yǎng)老和生活保障等。

第五，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育工作的監(jiān)管。當(dāng)前，農(nóng)村計(jì)劃生育工作主要包括以下內(nèi)容：人口信息登記，特別是超計(jì)劃生育的摸底排查；生殖健康咨詢服務(wù)；計(jì)劃生育貧困戶、獨(dú)生子女傷殘和失獨(dú)家庭的幫扶；協(xié)助縣、鄉(xiāng)衛(wèi)健委對(duì)農(nóng)民中計(jì)劃生育違法犯罪行為的處罰；勸阻部分農(nóng)民超計(jì)劃生育和對(duì)胎兒進(jìn)行性別選擇；宣傳計(jì)劃生育政策、法規(guī)和推薦計(jì)劃生育模范農(nóng)戶。新時(shí)代農(nóng)村計(jì)劃生育監(jiān)管工作要做到：一是合力。農(nóng)村黨支部、村委會(huì)、群團(tuán)組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)干部、農(nóng)民中的精英和鄉(xiāng)賢合力做好計(jì)劃生育工作，實(shí)行多元共治。二是精準(zhǔn)。如對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育可能的超生戶和可能的性別選擇戶掌控要精準(zhǔn)，有的放矢地開(kāi)展工作。三是穩(wěn)妥。要以理服人，依法辦事，促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定和諧，使計(jì)劃生育成為農(nóng)民的自覺(jué)行為。四是具體。即針對(duì)農(nóng)村可能出現(xiàn)的計(jì)劃生育工作中的復(fù)雜問(wèn)題，具體問(wèn)題具體分析，做到有針對(duì)性地開(kāi)展工作。

第六，充分發(fā)揮社會(huì)力量對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育工作的推動(dòng)作用?！皬V泛動(dòng)員工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群眾組織，和其他社會(huì)組織共同做好計(jì)劃生育工作……鼓勵(lì)社會(huì)組織依法開(kāi)展人口和計(jì)劃生育公益慈善幫扶救助活動(dòng)”〔1〕27。充分發(fā)揮農(nóng)村堅(jiān)持計(jì)劃生育農(nóng)民少生快富榜樣的示范作用，提高農(nóng)民執(zhí)行計(jì)劃生育政策的自覺(jué)性，“促進(jìn)人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)提供堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)和持久動(dòng)力”〔1〕23。

最后，盡早謀劃解決人口生育方面深層次的問(wèn)題，從根源上消除我國(guó)二元社會(huì)的基礎(chǔ)。一是促進(jìn)農(nóng)村育齡婦女的生殖健康，進(jìn)行優(yōu)生優(yōu)育的指導(dǎo)和幫助，在起跑線上提升農(nóng)村孩子的素質(zhì)。二是提倡農(nóng)村家庭生育數(shù)量要根據(jù)家庭經(jīng)濟(jì)支撐能力確定，避免形成越窮越生、越生越窮的惡性循環(huán)。三是均衡城鄉(xiāng)教育條件，在農(nóng)村行政村建立托兒所、幼兒園，提升農(nóng)村中小學(xué)教育水平，提高農(nóng)村孩子的素質(zhì)。四是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化，改善農(nóng)村孩子的發(fā)展條件，促進(jìn)農(nóng)村孩子健康成長(zhǎng)。