公辦幼兒園教師編制管理和使用研究
——以L區(qū)為例

● 王澤雨 張惠 王艷芝

近年來，我國公辦幼兒園幼兒教師的編制問題受到廣泛關(guān)注。2017年7月發(fā)布的《教育部辦公廳關(guān)于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)情況的通報》指出，各地要高度重視，主動作為、攻堅克難，積極研究出臺公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，切實加強幼兒園教師隊伍建設(shè)。2018年11月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見》明確指出，編制部門要結(jié)合實際合理核定公辦幼兒園教職工編制。可見妥善解決好公辦幼兒園教師編制的配置、管理和使用問題，對于提高教師的積極性、幼兒園的教育保育質(zhì)量、促進公辦幼兒園教師隊伍建設(shè)具有重要意義。

本研究采用文獻研究和調(diào)查研究的方法，從完善公辦幼兒園教師編制資源的管理和使用出發(fā)，在搜集、整理L區(qū)公辦幼兒園教師編制的現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)，L區(qū)幼兒教師編制資源匱乏，配置標(biāo)準(zhǔn)不清晰；幼兒教師人員結(jié)構(gòu)性矛盾突出，不平衡；幼兒教師編制使用受限，難以實現(xiàn)有效動態(tài)管理。針對上述問題，建議優(yōu)化編制配置，調(diào)整教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)；促進教師編制結(jié)構(gòu)平衡，推動城鄉(xiāng)一體化進程；完善教師編制靈活使用機制，加強多元動態(tài)管理。

一、調(diào)查對象基本情況及說明

L區(qū)為石家莊市轄區(qū)，位于河北省中南部，太行山東麓，總面積603.09平方公里，L區(qū)戶籍人口44萬人，其中城市人口16萬人，2018年人均GDP71473元。全區(qū)轄9鎮(zhèn)、3個鄉(xiāng)，208個行政村。

（一）L區(qū)幼兒園基本情況

本研究分別調(diào)查了L區(qū)公辦幼兒園和民辦幼兒園的基本情況。目前，L區(qū)共有公辦幼兒園5所，民辦幼兒園70所，共75所。詳細情況見表1、表2。

（二）L區(qū)公辦幼兒園基本情況

在公辦幼兒園中，有2所市區(qū)幼兒園，3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園，2所市區(qū)幼兒園為普惠性幼兒園。全區(qū)公辦幼兒園在園幼兒數(shù)共2576人，在職教職工349人，總體師幼比為1:7.4。

二、L區(qū)公辦幼兒園幼兒教師編制的現(xiàn)狀

（一）幼兒教師編制資源匱乏，配置標(biāo)準(zhǔn)不明晰

1.幼兒教師編制資源總體緊缺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為嚴(yán)重

調(diào)查顯示，當(dāng)前在職教師數(shù)和在編教師數(shù)差距很大，如圖1所示。一是在編教師占比較低。總體來看，在287名教師中，有43名教師有編制，244名教師沒有編制，在編教師僅占15%。二是城鄉(xiāng)編制資源不平衡。2所市幼兒園都有一定數(shù)量的在編教師，分別占編制教師總數(shù)的53%和47%，而3所鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園的在編教師數(shù)為0，差距很大。三是總體來看，編制資源匱乏。從2所市區(qū)幼兒園看，2017年3月分別有21名、25名在編教師由幼兒園轉(zhuǎn)入L區(qū)育才小學(xué)，在編教師數(shù)量由原來的89名下降至43名，導(dǎo)致幼兒園編制匱乏問題更加嚴(yán)重。所以，從L區(qū)整體來看，幼兒教師編制資源嚴(yán)重匱乏。

圖 1 L區(qū)公辦幼兒園教師編制情況

表1 L區(qū)幼兒園數(shù)量

表2 L區(qū)公辦幼兒園基本情況

2.幼兒教師編制資源的配置標(biāo)準(zhǔn)模糊不明

通過與L區(qū)相關(guān)人員訪談了解到，L區(qū)公辦幼兒園幼兒教師的編制配置流程比較明確，有相關(guān)的規(guī)章制度，但尚未出臺幼兒園教師編制配備標(biāo)準(zhǔn)，所以在實際工作中，L區(qū)是參考了《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》進行配置?！队變簣@教職工配備標(biāo)準(zhǔn)（試行）》中對于教職工的配備標(biāo)準(zhǔn)做了相關(guān)規(guī)定，見表3。

該標(biāo)準(zhǔn)為幼兒園的教職工配置提供了參考，但并不是幼兒教師編制的配置標(biāo)準(zhǔn)。這就使得公辦幼兒園在編教師的數(shù)量、質(zhì)量配置缺乏科學(xué)性、合理性，難以滿足學(xué)前教育發(fā)展的實際需要。而通過訪談發(fā)現(xiàn)，在實際工作中，由于多年來縣區(qū)級事業(yè)編制只減不增，導(dǎo)致市區(qū)幼兒園編制來源匱乏。L區(qū)的幼兒教師編制近些年并沒有隨實際需求增加，現(xiàn)有的編制是歷史延續(xù)下來的結(jié)果。另外，新設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園使用差額撥款事業(yè)編制，現(xiàn)有的在編教師不愿流動又導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園有編難補。

（二）幼兒教師人員結(jié)構(gòu)性矛盾突出，結(jié)構(gòu)不平衡

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，L區(qū)幼兒園在編制和人員上均呈現(xiàn)出明顯的結(jié)構(gòu)不平衡問題。包括城鄉(xiāng)不平衡、性別不平衡、年齡不平衡、專任教師和保育員不平衡等幾個方面。一是城鄉(xiāng)幼兒教師編制資源配置不平衡。城市的43位在編教師和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全員合同制教師形成了鮮明的對比，出現(xiàn)了明顯的城鄉(xiāng)倒掛，注重城區(qū)優(yōu)先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)落后于城區(qū)。二是在編教師的性別配置不平衡。L區(qū)的43位在編教師中，幾乎全部是女教師，只有1位男教師，男教師極為缺乏。三是在編教師的年齡配置不平衡。在與區(qū)幼高老師（保教主任）的訪談中我們發(fā)現(xiàn)，高老師（38歲）在整個幼兒教師編制體系中是最年輕的，其余老師年齡都偏大。整體上，L區(qū)公辦幼兒園在編教師呈現(xiàn)老齡化趨勢。四是在編教師的崗位配置不平衡。訪談發(fā)現(xiàn)，43位在編教師中大部分不是一線教師。尤其是2017年人事調(diào)動后，市區(qū)第一幼兒園僅有6名在編教師還在一線工作，其他在編教師都退居后勤崗位或躋身管理崗位，見圖2。

表3 不同服務(wù)類型幼兒園教職工與幼兒的配備比例

圖2 L區(qū)公辦幼兒園在編教師性別、年齡、職位結(jié)構(gòu)

（三）幼兒教師編制使用難以實現(xiàn)動態(tài)管理

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》明確指出，要建立機制靈活的事業(yè)單位人事管理制度。新增全額撥款事業(yè)單位編制受上級政策限制，難以實現(xiàn)隨實際需要增加或多元動態(tài)管理。缺乏編制來源，L區(qū)公辦幼兒園教師編制系統(tǒng)運轉(zhuǎn)受限，進編難。同時，編制的總量控制也導(dǎo)致基層管理中很難考慮一些必要的增編因素，難以設(shè)置必要的流動編制。

三、L區(qū)公辦幼兒園幼兒教師編制優(yōu)化方案

（一）優(yōu)化編制配置，調(diào)整教師編制配置標(biāo)準(zhǔn)

中央編辦、教育部、財政部《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》中指出，做好編制工作，應(yīng)遵循“保證基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本需要”的原則。2017年教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于各地出臺公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)情況的通報》，梳理歸納了北京、天津、黑龍江等15個省份出臺的公辦幼兒園教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)驗做法，鼓勵各省出臺公辦幼兒園教職工標(biāo)準(zhǔn)。

L區(qū)的幼兒教師編制顯然無法滿足學(xué)前教育發(fā)展的實際需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園教師的編制問題亟待解決。建議優(yōu)化編制配置體系和結(jié)構(gòu)，調(diào)整幼兒教師編制的布局結(jié)構(gòu)，使幼兒教師編制體系充滿活力?？山梃b各地好的做法，本著“因地制宜，區(qū)別對待”的原則，明確教師核定比例，探索制定調(diào)整適合L區(qū)的幼兒教師配置標(biāo)準(zhǔn)。同時嘗試幼兒教師和中小學(xué)教師編制的靈活調(diào)動，促進中小學(xué)教師與幼兒教師之間的合理流動交流，建立良好的動態(tài)交流機制。

（二）促進教師編制結(jié)構(gòu)平衡，推動城鄉(xiāng)一體化進程

政府要切實推進幼兒教師編制的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，吸納更多優(yōu)秀人才，優(yōu)化在編教師的學(xué)歷結(jié)構(gòu)；關(guān)注學(xué)歷高、能力佳、專業(yè)素質(zhì)強、工作態(tài)度積極的年輕教師，結(jié)合實際情況給予年輕教師適當(dāng)機會轉(zhuǎn)入編制內(nèi)，從而平衡在編教師的年齡結(jié)構(gòu)；從待遇、培訓(xùn)、就業(yè)前景上吸引更多男性教師的加入，促進在編教師的性別平衡；在專任教師和保育員的招聘上，要明確結(jié)構(gòu)比例，明確專任教師和保育員占全員編制的比例，要相互平衡制約，有所傾向，適當(dāng)配置保育員編制。深入調(diào)查鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦幼兒園發(fā)展的實際情況，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，在政策上適度向農(nóng)村傾斜，鼓勵和支持農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展，推動城鄉(xiāng)一體化進程。上級教育、人社、財政等部門可以嘗試探索相應(yīng)政策，對已經(jīng)擁有全額事業(yè)單位編制身份的幼兒教師實行“老人老辦法”，在與新成立的差額撥款事業(yè)編制幼兒園交流時可保留原身份、待遇，逐步過渡、消化，實現(xiàn)幼兒園由全額撥款事業(yè)單位向差額撥款事業(yè)單位的轉(zhuǎn)化，拓寬幼兒教師尤其是農(nóng)村幼兒教師的人才來源。

（三）完善教師編制靈活使用機制，加強多元動態(tài)管理

1.設(shè)置靈活的編制使用機制

L區(qū)幼兒教師編制在管理方式上比較僵化，核定工作受多種因素限制，且出編入編不靈活。建議完善教師編制靈活使用機制，加強編制的多元動態(tài)管理。設(shè)置流動教師編制，打破教師編制就是“鐵飯碗”的固有思想，根據(jù)教師的專業(yè)素養(yǎng)、教育保育能力、專業(yè)發(fā)展水平配置教師流動編制，重視教師隊伍的考核、考評，對于教育教學(xué)積極性不高、專業(yè)素養(yǎng)差、專業(yè)發(fā)展落后的教師，由教育部門解除聘用合同。

建議機構(gòu)編制部門和財政部門、教育行政部門根據(jù)L區(qū)的實際情況，按照增編因素適當(dāng)設(shè)置附加編制。有研究指出，中小學(xué)教師編制的7個增編因素，包括病產(chǎn)假、教師脫產(chǎn)進修學(xué)習(xí)、輪崗交流、學(xué)校教育設(shè)備管理、村教學(xué)點、鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心校、留守兒童關(guān)愛服務(wù)、特殊教育學(xué)校、寄宿制學(xué)校等。幼兒教師編制的管理也可以考慮這些增編因素，適當(dāng)配置。

2.試行全員聘任與同工同酬

2017年山東省濟南市高新區(qū)的教師編制改革探索為教師編制改革邁出了重要的一步。雖然改革成效有待于時間的驗證，但是仍不失為各地方編制優(yōu)化的重要借鑒。推動幼兒園教師的全員聘任與同工同酬，幼兒園可考慮不再核定編制，實行控制數(shù)管理，促進教師工作積極性的提高與專業(yè)能力的發(fā)展，能夠保護每一位幼兒教師的切身利益，使幼兒教師隊伍永葆活力。當(dāng)然，這需要機構(gòu)編制部門、人事部門、財政部門、教育部門的聯(lián)合行動和頂層統(tǒng)籌。

3.尋求體制外活力，提高政府的服務(wù)購買力

中央編辦、教育部、財政部頒布的《關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見》指出，后勤服務(wù)工作應(yīng)逐步實現(xiàn)社會化。隨著社會的不斷發(fā)展，教育或?qū)W前教育這項公益事業(yè)所涉及的問題越來越多，建議積極推動公辦幼兒園的后勤服務(wù)社會化改革，逐步實現(xiàn)后勤服務(wù)人員不占用事業(yè)編制。政府要與民辦幼兒園、企業(yè)等合作，通過委托第三方機構(gòu)承包公辦幼兒園的后勤服務(wù)工作來從眾多事務(wù)中抽身，集中解決幼兒教師編制存在的問題。