新區(qū)域主義視域下大氣治理的制度設(shè)計(jì)與模式創(chuàng)新

劉娟 于虹

摘 要：大氣治理是衡量都市圈可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)尺。面對(duì)當(dāng)前區(qū)域大氣治理結(jié)構(gòu)失衡，大氣治理功能紊亂及城市群生態(tài)失序等問(wèn)題，文章將新制度主義理論作為研究框架，提出創(chuàng)新區(qū)域大氣治理的制度供給與制度激勵(lì)機(jī)制，重構(gòu)地方政府資源控制力與社會(huì)整合力，調(diào)整社會(huì)-空間尺度建構(gòu)區(qū)域“復(fù)合行政”體系，開創(chuàng)公眾協(xié)商的治理新格局等舉措，構(gòu)建合理的區(qū)域大氣治理模式，力求實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣治理的制度化、復(fù)合化和有序化。

關(guān)鍵詞：大氣治理;新區(qū)域主義;網(wǎng)絡(luò)化治理

一、引? 言

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，大都市區(qū)已超越單個(gè)城市而日漸發(fā)展為區(qū)域空間管制的主要尺度單元。區(qū)域性都市圈囊括了相關(guān)城市之間的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和生態(tài)關(guān)系，空間結(jié)構(gòu)已由工業(yè)化時(shí)代的單一中心結(jié)構(gòu)向后工業(yè)化時(shí)代的多中心結(jié)構(gòu)逐漸演變。而大氣質(zhì)量是衡量一個(gè)都市圈居住、旅游與投資、可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)尺。據(jù)生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的信息顯示，2017年全國(guó)338個(gè)地級(jí)及以上城市中，有99個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，僅占全部城市數(shù)量的29.3%，239個(gè)城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，占70.7%。338個(gè)城市平均優(yōu)良天數(shù)比例為78.0%，比2016年下降0.8個(gè)百分點(diǎn)。2017年，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域城市的平均優(yōu)良天數(shù)比例為72.4%，比2016年下降1.5個(gè)百分點(diǎn)[1]。由此可見，我國(guó)區(qū)域都市圈的大氣污染問(wèn)題仍然十分嚴(yán)峻，治理大氣污染迫在眉睫。

政府部門作為大氣治理的合法權(quán)威主體，目前主要采用政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與的治理模式，依據(jù)法律政策等規(guī)制性手段的同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，通過(guò)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策進(jìn)行治理。常采取的方法是征收排污費(fèi)、實(shí)行排污權(quán)交易制度等，未能充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各利益主體共同參與。政府的環(huán)境管制政策仍不足以補(bǔ)救市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈?；诖?，文章將以新區(qū)域主義作為研究視角，考察政府、企業(yè)、社會(huì)、市民等不同主體在大氣治理和權(quán)利分配上的利益訴求，構(gòu)建功能高效和生態(tài)優(yōu)化的“大氣空間利益共同體”，創(chuàng)新區(qū)域大氣治理的空間結(jié)構(gòu)、動(dòng)力機(jī)制及其政治生態(tài)，力求實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣治理的制度化、復(fù)合化和有序化。

二、理論基礎(chǔ)與分析框架

（一）大氣治理模式與演進(jìn)歷程

大氣治理的演進(jìn)歷程包括政府直接控制型，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)參與機(jī)制型和政府主導(dǎo)、公眾參與的社會(huì)機(jī)制型三種。區(qū)域大氣治理政策失調(diào)的成因包括治理“壓力型體制”和行政區(qū)剛性切割共存[2]（P19），發(fā)展型地方主義和干部晉升錦標(biāo)賽體制導(dǎo)致的府際合作制度供給困境[3]（P48），橫向信息碎片化、地方保護(hù)主義、利益補(bǔ)償機(jī)制缺失、縱向科層機(jī)制僵化的機(jī)制供給困境等[4]（P105）。相關(guān)治理的研究對(duì)策包括：政策執(zhí)行階段論視角，涉及環(huán)保領(lǐng)域、政治錦標(biāo)賽、壓力體制、環(huán)境政策的“可度量性”等因素;組織理論視角，包括組織內(nèi)部的特征、成員意向和外部環(huán)境;網(wǎng)絡(luò)分析視角，加入了社會(huì)參與、媒體監(jiān)督、政府間治理網(wǎng)絡(luò)等[5]（P36）。大氣環(huán)境治理工具則包括“命令-控制型工具（CAC）”“市場(chǎng)化工具（MBI）”“信息發(fā)布及其他”[6]（P329-339）等三類;國(guó)內(nèi)學(xué)者則將其劃分為“管制型政策工具”“市場(chǎng)型政策工具”“自愿型政策工具”三種[7]（P112）。就現(xiàn)有研究而言，大多將大氣治理機(jī)制視為靜態(tài)工具，未能足夠重視組織作為開放系統(tǒng)與外部環(huán)境的互動(dòng)，案例研究多呈碎片化、事例化特征，需要引入多元的研究范式，將政策制度與外部環(huán)境、參與主體、運(yùn)行機(jī)制等多重因素都納入研究框架中進(jìn)行系統(tǒng)思考。

（二）新區(qū)域主義理論

新區(qū)域主義是相對(duì)于區(qū)域主義而提出的，強(qiáng)調(diào)區(qū)域全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。這一概念最早由Palmer[8]（P6）提出，奧斯特羅姆[9]（P67）和恩斯特·哈斯[10]（P223）認(rèn)為政府-市場(chǎng)-公民社會(huì)的“整合”是解決臨近民族國(guó)家問(wèn)題的重要途徑，強(qiáng)調(diào)多中心、參與式、合作型的公共管理模式，強(qiáng)調(diào)非正式橫向網(wǎng)絡(luò)的區(qū)域治理模式[11]（P163）。斯托克、漢密爾頓以及薩維奇則認(rèn)為區(qū)域治理應(yīng)以過(guò)程為導(dǎo)向，其主體是多元的，政府、企業(yè)和社會(huì)之間應(yīng)秉持資源共享理念相互賦權(quán)，抵消彼此間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。治理應(yīng)關(guān)注政策調(diào)整、協(xié)商談判等非制度性變革。諾曼·帕爾默[12]（P60）、戴維·魯斯克[13]（P158）、比約恩·赫廷[14]（P170）等學(xué)者認(rèn)為“新區(qū)域主義”應(yīng)表現(xiàn)為熔爐型、自上而下和多層次網(wǎng)絡(luò)協(xié)作，在此基礎(chǔ)上，麥基的Desakota模型[15]（P224）、道格拉斯的區(qū)域網(wǎng)絡(luò)模型[16]（P20）則深化了區(qū)域重劃理論，以適應(yīng)多元制度地域下的區(qū)域治理與實(shí)踐。到20世紀(jì)末，以“新國(guó)家空間理論”為代表的研究者借助“包括空間、地方和環(huán)境的復(fù)雜混合體中的”尺度分析范式[17]（P236）來(lái)解釋區(qū)域合作治理的形成機(jī)理，羅納德·庫(kù)克提出了多利益協(xié)調(diào)、依賴公眾社區(qū)、融合模糊化的治理路徑。中國(guó)對(duì)于區(qū)域的研究則經(jīng)歷了區(qū)域行政到區(qū)域公共管理，再到區(qū)域治理的“增量”嬗變[18]（P54）。

（三）區(qū)域大氣治理的理論框架

區(qū)域空氣質(zhì)量的公共品屬性決定了應(yīng)將其置于一個(gè)更加宏觀的制度框架中來(lái)考察，文森特、奧斯特羅姆等學(xué)者開創(chuàng)的新制度主義分析和發(fā)展框架區(qū)分了立憲選擇、集體選擇及實(shí)踐操作三個(gè)層次與領(lǐng)域，其中立憲層次具有根本性和全局性意義，集體選擇主要涉及公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式，實(shí)踐操作則關(guān)注如何將資源投入轉(zhuǎn)化為優(yōu)質(zhì)空氣產(chǎn)出的技術(shù)過(guò)程，目的是更好地回應(yīng)公民對(duì)大氣產(chǎn)品的偏好并引入多元化主體間的合作與競(jìng)爭(zhēng)?；诖?，研究基于政策網(wǎng)絡(luò)理論、新制度主義理論和協(xié)作理論三大理論基礎(chǔ)，把治理主體多元化、公共服務(wù)信息化、績(jī)效評(píng)估網(wǎng)絡(luò)化、合作共治常態(tài)化作為區(qū)域大氣網(wǎng)絡(luò)型治理體系的具體路徑，構(gòu)建區(qū)域大氣治理的多元彈性協(xié)商機(jī)制（圖1）。

三、區(qū)域大氣治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

區(qū)域政府面對(duì)大氣治理結(jié)構(gòu)失衡、大氣治理功能紊亂以及城市生態(tài)失序等矛盾問(wèn)題，以民主決策、網(wǎng)絡(luò)管理、“兩新組織”作為治理理念，一直在嘗試修復(fù)發(fā)展過(guò)程中的不平衡，但不能忽視的是，區(qū)域大氣治理的矛盾仍舊比較突出，包括：資源產(chǎn)權(quán)不明確;污染邊界與行政區(qū)劃不一致;治理過(guò)程的長(zhǎng)期性、跨邊界性與利益主體多層次性等。這與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、工業(yè)布局、發(fā)展方式、財(cái)稅結(jié)構(gòu)都直接相關(guān)。具體來(lái)說(shuō)包括以下方面：

（一）頂層設(shè)計(jì)與高位推動(dòng)難以維持府際協(xié)商的長(zhǎng)效性

區(qū)域整體大氣治理要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度安排，頂層設(shè)計(jì)與府際協(xié)調(diào)同為重要依托，但這兩種力量的權(quán)力來(lái)源并不相同。架構(gòu)于京津冀三地管理權(quán)限之上的中央政府權(quán)力來(lái)自科層體系的強(qiáng)制權(quán)威，而府際協(xié)調(diào)則來(lái)自于府際政府的協(xié)商與契約過(guò)程。在區(qū)域大氣協(xié)同治理實(shí)踐中，頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)的是縱向的秩序整合，而府際協(xié)商所借助的橫向秩序協(xié)調(diào)則暗含各地實(shí)際的利益訴求。而從國(guó)外實(shí)踐看，大氣治理經(jīng)歷了集權(quán)的大都市政府模式、多中心的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)模式和網(wǎng)絡(luò)化的區(qū)域合作模式三種大氣治理模式。

中國(guó)區(qū)域大氣治理機(jī)構(gòu)，則是由各省級(jí)政府及其相關(guān)職能部門領(lǐng)導(dǎo)兼職，組成一個(gè)臨時(shí)性治理機(jī)構(gòu)，并不屬于獨(dú)立的政府層級(jí);協(xié)調(diào)機(jī)制則是通過(guò)召開城市群省際會(huì)議、行政首長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)等借助行政力量推動(dòng)大氣治理的一體化行動(dòng)，會(huì)議成果則是通過(guò)政府間合作框架協(xié)議這一形式呈現(xiàn)。由于行政協(xié)議的法律效力模糊不清，締約機(jī)構(gòu)不履行約定的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，不同層級(jí)政府蘊(yùn)含了諸多的發(fā)展意圖和戰(zhàn)略，在擁有相對(duì)獨(dú)立的財(cái)政權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下，地方政府可以在相當(dāng)程度上依據(jù)自身偏好去實(shí)現(xiàn)行政意圖，任何一方試圖將其他城市有機(jī)協(xié)調(diào)起來(lái)都會(huì)面臨很大挑戰(zhàn)。民間團(tuán)體、公民社會(huì)等治理主體在大氣治理中的作用還比較弱?；诖?，新區(qū)域主義倡導(dǎo)的多層次網(wǎng)絡(luò)協(xié)作模型實(shí)際上就是要從深層次上推動(dòng)多個(gè)地方政府自我調(diào)節(jié)系統(tǒng)與中央政府的頂層設(shè)計(jì)相互銜接與融合。挖掘超越于頂層政府特殊政治地位的行政機(jī)制和社會(huì)治理機(jī)制之上的新型區(qū)域大氣治理制度框架，使區(qū)域大氣治理機(jī)制內(nèi)嵌于一種新的政府合作框架內(nèi)。

（二）府際邊界重構(gòu)推動(dòng)大氣治理權(quán)力的調(diào)整與劃分

在資本流通、市場(chǎng)穿透的作用下，橫向的行政邊界正在被逐漸打破，中國(guó)的區(qū)域性大都市已經(jīng)開始了諸多合作。盡管成熟的合作框架仍需探索，但正在走出行政兼并、行政命令式的最直接、最簡(jiǎn)單、最快速的區(qū)域治理模式。在縱向邊界上，中央政府借助對(duì)區(qū)域大氣治理項(xiàng)目的審批權(quán)，控制地方政府，維護(hù)自身的權(quán)威性與合法性;地方政府則借助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向中央邀權(quán)，借大氣治理提高自身競(jìng)爭(zhēng)力與話語(yǔ)權(quán)。而城市參與大氣治理的意愿也因時(shí)而定，倘若沒有博弈，權(quán)力將無(wú)處流通。這取決于它們對(duì)于城市利益的理解和對(duì)權(quán)力得失的判斷。由于區(qū)域性大氣治理項(xiàng)目的復(fù)雜程度非常高，不同層級(jí)政府可能會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)布局和城市功能的重大調(diào)整，將會(huì)面臨區(qū)域治理新一輪的集權(quán)與分權(quán)調(diào)整。

由于我國(guó)不同城市區(qū)域存在不同的發(fā)展路徑，大氣治理的政策措施也應(yīng)因地制宜，有所區(qū)別。在京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)和珠三角地區(qū)，就分別存在著政府驅(qū)動(dòng)模式和城市網(wǎng)絡(luò)驅(qū)動(dòng)模式。在京津冀地區(qū)，中央政府對(duì)于大氣治理的規(guī)劃和協(xié)調(diào)作用就非常突出，各地方政府也通過(guò)在區(qū)域的空間重構(gòu)進(jìn)行利益博弈，區(qū)域整體大氣治理規(guī)劃不僅僅是排污許可權(quán)使用和府際協(xié)調(diào)，而是意味著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，需要恰當(dāng)?shù)闹贫刃越Y(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)來(lái)配套。

（三）契約式、網(wǎng)絡(luò)式、多中心大氣治理模式空洞乏力

在目前的大氣治理模式中，私人部門、非政府組織、公民社會(huì)等治理主體在治理活動(dòng)中發(fā)揮的作用還很微弱。事實(shí)上，社會(huì)組織在促進(jìn)政府與企業(yè)協(xié)調(diào)、打破區(qū)域行政壁壘、制定行業(yè)污染許可、競(jìng)價(jià)排污權(quán)方面有著政府無(wú)法比擬的作用。對(duì)于城市群而言，由于各城市的企業(yè)和社會(huì)組織發(fā)展程度不一，導(dǎo)致政府在進(jìn)行政務(wù)外包、購(gòu)買社會(huì)服務(wù)時(shí)難于與社會(huì)組織形成深層對(duì)接，企業(yè)之間也難于形成有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公民社會(huì)充分釋放活力所需的制度條件仍顯不足。亟待區(qū)域內(nèi)各地方政府在強(qiáng)化既有府際合作平臺(tái)、創(chuàng)新合作機(jī)制的基礎(chǔ)上延展治理網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)合理地引導(dǎo)公共組織、企業(yè)、社團(tuán)等相關(guān)主體有序參與到區(qū)域大氣治理的進(jìn)程中來(lái)，共建區(qū)域大氣治理的制度框架和合作體系，以彌補(bǔ)單一政府、府際協(xié)商治理乏力的現(xiàn)狀。

（四）科層制滲入治理網(wǎng)絡(luò)影響市場(chǎng)主體的行為選擇

大氣治理深受傳統(tǒng)區(qū)域主義，即“大都會(huì)主義”的影響，該理論認(rèn)為治理大氣的最好模式是建立一個(gè)統(tǒng)一集權(quán)、由上至下、科層制結(jié)構(gòu)的大都市政府，以此來(lái)打破區(qū)域行政壁壘，推進(jìn)要素自由流動(dòng)。與之相適應(yīng)的是中心城市政府權(quán)力的擴(kuò)張，或者建立中心城市與外圍城市科層管理體制的一體化。隨著高鐵都市圈一小時(shí)計(jì)劃，大都市區(qū)看似融合度日漸提升，但由于科層力量滲入網(wǎng)絡(luò)與契約，會(huì)把治理共享網(wǎng)絡(luò)關(guān)系行政化，改變市場(chǎng)主體的行為選擇，由于利益受損市場(chǎng)主體將拒絕合作，增加執(zhí)行規(guī)則的交易成本。伴隨府際科層制延伸的繁雜、行政效率的低下和府際利益博弈，區(qū)域大氣治理政策將出現(xiàn)市場(chǎng)失靈與社會(huì)失靈。同時(shí)，區(qū)域大氣治理的組織和管理模式不可避免地受到宏觀制度環(huán)境與政治體制、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行方式、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局等因素的影響，突出地表現(xiàn)為治理行為和制度結(jié)構(gòu)之間的矛盾與沖突。

四、新區(qū)域主義視域下區(qū)域大氣治理的路徑探析

縱覽西方國(guó)家大都市的跨域合作治理，走的是一條“巨型政府理論-多中心治理理論-新區(qū)域主義理論”道路。由于區(qū)域大氣治理過(guò)程具有無(wú)邊界性、滯后性、不明顯性等多元特征，傳統(tǒng)行政主導(dǎo)的環(huán)境治理模式無(wú)法解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題。通過(guò)借鑒新區(qū)域主義理論，研究主張從創(chuàng)新制度環(huán)境，完善大氣治理機(jī)制，規(guī)范府際關(guān)系，建立多層次、多主體的合作網(wǎng)絡(luò)來(lái)促進(jìn)大氣治理的區(qū)域合作。從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、文化、政治四個(gè)維度出發(fā)，建立公平效率、民主法治、活力與秩序的區(qū)域大氣治理體系。

（一）創(chuàng)新區(qū)域大氣治理的制度供給與制度激勵(lì)機(jī)制

制度是社會(huì)生活的保障，也是社會(huì)秩序的來(lái)源。京津冀區(qū)域社會(huì)治理的成效如何，不僅與初始的頂層設(shè)計(jì)和制度結(jié)構(gòu)安排有關(guān)，也與之后的制度彈性（制度包容性、可調(diào)適性、創(chuàng)新性）高度相關(guān)[19]（P72）。區(qū)域大氣治理問(wèn)題是在行政區(qū)劃的剛性約束和府際競(jìng)爭(zhēng)的雙重作用下產(chǎn)生的，其根源是區(qū)域性大氣管轄權(quán)的缺位和各級(jí)政府職能缺位或越位，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于區(qū)域大氣治理權(quán)力體系的構(gòu)建和政府間權(quán)力關(guān)系的有效規(guī)制。區(qū)域內(nèi)政府可以通過(guò)行政協(xié)議、區(qū)域聯(lián)合會(huì)、籌建多功能大行政區(qū)等方式對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行跨行政區(qū)銜接;必須明確的是，政府并不是制度的唯一供給者，社會(huì)組織和團(tuán)體在大氣治理與公共服務(wù)供給方面，可能比政府提供的制度供給更加有效，由此可以讓渡行政權(quán)力或是授權(quán)設(shè)立專門組織。同時(shí)，社會(huì)資本對(duì)公共產(chǎn)品供給的介入，也可以實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)和基層創(chuàng)新的良性互動(dòng)。

（二）重構(gòu)地方政府的資源控制力與社會(huì)整合力

區(qū)域性社會(huì)治理將“區(qū)域”視為社會(huì)治理的中心，即將城市群視為一個(gè)裝載城市社會(huì)的管理容器，試圖達(dá)成城市之間的穩(wěn)定關(guān)系和整合水平。區(qū)域整體治理正在成為大氣治理的主導(dǎo)方向。區(qū)域內(nèi)各地方政府的相互博弈與能動(dòng)性日趨增強(qiáng)，這就給大氣治理的政治力量博弈賦予了新的意義。首先是要保持地方政府對(duì)自身資源的控制力。作為一個(gè)政治實(shí)體，地方政府的發(fā)展并不是一個(gè)政治中立過(guò)程，核心城市必然會(huì)對(duì)周邊地區(qū)進(jìn)行資源聚集與社會(huì)規(guī)制。要實(shí)現(xiàn)大氣治理的資源整合與政治整合，首先要保證周邊城市的獨(dú)立性、功能性與穩(wěn)定性。其次，要核算周邊城市在大氣治理中所付出的社會(huì)成本和生態(tài)成本。第三，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重新布局、排污企業(yè)減產(chǎn)壓縮的同時(shí)，周邊城市要做好本地社會(huì)的整合工作。耗能產(chǎn)業(yè)的退出意味著對(duì)既有利益相關(guān)者結(jié)構(gòu)和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的沖擊，同時(shí)也會(huì)對(duì)原有社會(huì)的同質(zhì)性帶來(lái)挑戰(zhàn)，當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)、資本、信息、人員將面臨重新洗牌。

（三）調(diào)整社會(huì)-空間尺度構(gòu)建區(qū)域“復(fù)合行政”體系

區(qū)域大氣治理的邏輯起點(diǎn)是行政邊界問(wèn)題，而“復(fù)合行政”的提出主要是基于中國(guó)政府在大氣治理過(guò)程中的碎片化，即官僚政治的層次體系與權(quán)力的功能性分化現(xiàn)象。其中碎片化理論強(qiáng)調(diào)政府各部門會(huì)根據(jù)所在部門的利益進(jìn)行大氣政策的制定或是影響政策制定過(guò)程，具體包括價(jià)值整合方面的碎片化、資源和權(quán)力分配的碎片化以及政策制定與執(zhí)行的碎片化。而“復(fù)合行政”思想則認(rèn)為：中央政府與地方政府之間、地方政府與地方政府之間、地方政府與非政府組織之間應(yīng)形成交疊嵌套式多層次合作，區(qū)域大氣治理要在政府與市場(chǎng)、集權(quán)與分權(quán)、效率與公平之間不斷考量，還要在中央政府與地方政府之間、地方政府之間、部門與部門之間尋求平衡，鼓勵(lì)國(guó)家開展“有距離”的治理。同時(shí)將契約機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)機(jī)制以不同比例嵌入科層制中，營(yíng)造社會(huì)-空間的全新初度，達(dá)到“資源共享、效率提升、服務(wù)協(xié)作和無(wú)縫隙化、參與方互惠互利”的協(xié)作目的。

（四）建立公眾協(xié)商式大氣網(wǎng)絡(luò)治理新格局

當(dāng)前，由傳統(tǒng)區(qū)域主義走向新區(qū)域主義已成為世界潮流。傳統(tǒng)區(qū)域主義強(qiáng)調(diào)依靠公權(quán)力治理，而新區(qū)域主義則強(qiáng)調(diào)地方政府、非營(yíng)利組織和市場(chǎng)主體的多元參與，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化與云治理等先進(jìn)治理手段。其中的“網(wǎng)絡(luò)”，是指人與人、組織與組織或人與組織之間的關(guān)系網(wǎng)絡(luò);網(wǎng)絡(luò)化治理是建立在連接公共部門、營(yíng)利組織、非營(yíng)利組織和個(gè)人之上的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)治理形式（network-based-of governance）。區(qū)域大氣治理模式的創(chuàng)新需要加強(qiáng)和完善多元化治理機(jī)制，為公眾治理和公眾參與提供有效途徑，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)社會(huì)治理的協(xié)同共生。在區(qū)域大氣治理創(chuàng)新模式的設(shè)計(jì)中，統(tǒng)一的大氣治理規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)是核心，包括超然的專家機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)和區(qū)域政府博弈機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)兩種進(jìn)路。一方面規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)由獨(dú)立的專業(yè)人士構(gòu)成，根據(jù)專業(yè)經(jīng)驗(yàn)設(shè)計(jì)規(guī)劃區(qū)域大氣治理創(chuàng)新模式;另一方面規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的成員可以由京津冀三地政府的代表組成，成員之間通過(guò)協(xié)商、表決方式形成社會(huì)治理的規(guī)劃方案，也可以由專家機(jī)構(gòu)首先提出社會(huì)治理規(guī)劃方案，然后由博弈機(jī)構(gòu)進(jìn)行表決，再根據(jù)國(guó)家相關(guān)法律實(shí)施審批，形成具有法律約束力的社會(huì)治理規(guī)劃。

大氣治理的決策制定與執(zhí)行也將通過(guò)協(xié)商民主的形式實(shí)現(xiàn)。協(xié)商民主的復(fù)合實(shí)體將由黨政界、知識(shí)界、行業(yè)界、媒體界等共同參與而形成多層架構(gòu)，維持與運(yùn)行的制度與內(nèi)在邏輯包括規(guī)則（regulative）、規(guī)范（normative）、認(rèn)知（cognitive）與想象（imaginary）等四個(gè)方面，在此意義上，網(wǎng)絡(luò)大氣治理將是一個(gè)自上而下的巨型政府與自下而上的協(xié)商民主相整合的過(guò)程，參與者之間相互依賴，共享權(quán)力、風(fēng)險(xiǎn)與回報(bào)。

結(jié)? 語(yǔ)

大氣是一種具有很強(qiáng)外部效應(yīng)的特殊公共產(chǎn)品，而大氣治理則凸顯了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，是理解當(dāng)代中國(guó)城市化形態(tài)的重要載體。大氣治理的空間結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)出各相關(guān)主體之間的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)關(guān)系，也反映出各地方單位對(duì)城市身份的認(rèn)定和追求。新區(qū)域主義雖然是調(diào)和單中心主義與多中心主義治理模式的產(chǎn)物，但在大都市的治理中，并不存在放之四海皆準(zhǔn)的模式。隨著區(qū)域各城市之間的政治、行政關(guān)系和治理結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，新區(qū)域主義視域下的大氣治理理論要以城市區(qū)域的形態(tài)和范圍內(nèi)的各種關(guān)系范疇為研究對(duì)象，探討各相關(guān)主體在治理過(guò)程和相互博弈中的規(guī)律性，使治理模式的動(dòng)態(tài)性與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)相匹配，以建構(gòu)合理的大氣治理地理結(jié)構(gòu)，塑造有效的政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)區(qū)域城市的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

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Abstract：Atmosphere governance is important criteria to measure the sustainable development of metropolitan areas. In the face of the imbalance of regional atmosphere governance structure，the disorder of the function and the ecological of metropolitan，this paper takes the New Regionalism Theory as the research framework，and raises the institutional supply and institutional incentive mechanism to innovate the regional atmospheric governance. The concrete measures include：reconstructing the power of controlling and social integrating of local governments，adjusting the social-spatial scale to construct the “compound administration” system between governments，creating new political consultation，constructing a reasonable regional atmosphere governance model and striving to achieve the institutionalization of metropolitan atmosphere governance.

Key Words：atmosphere governance;new regionalism;network governance

責(zé)任編輯：趙 哲