雙層次委托的差異化司法預(yù)算管理制度構(gòu)想

李悅

摘 要：司法經(jīng)費(fèi)體制的結(jié)構(gòu)性問題表明，有必要將司法預(yù)算管理置于公共財(cái)政理念指導(dǎo)下，從而采取同行政預(yù)算有顯著差異的制度安排。完善司法預(yù)算管理有必要從公共財(cái)產(chǎn)與公共預(yù)算出發(fā)，將司法事權(quán)與支出責(zé)任相匹配作為首要原則。具體的制度構(gòu)建過程需要著重探討單獨(dú)列支司法預(yù)算并進(jìn)行差異化管理的雙層次委托預(yù)算管理體制的可行性，通過明確該體系下的預(yù)算編制、執(zhí)行主體、預(yù)算資金分布以及預(yù)算問責(zé)監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而達(dá)到歸集司法權(quán)力、維系司法公正、鞏固司法權(quán)威、維護(hù)法官職業(yè)尊嚴(yán)的預(yù)算管理體制改革期望。

關(guān)鍵詞：司法經(jīng)費(fèi);司法預(yù)算;預(yù)算管理;支出責(zé)任;法治財(cái)政

一、引? 言

黨的十八屆三中和四中全會(huì)對(duì)我國司法體制改革進(jìn)行頂層布局，由此全面開啟了深化司法人事制度和司法經(jīng)費(fèi)體制改革的進(jìn)程。《人民法院第四個(gè)五年改革綱要（2014—2018）》中就司法經(jīng)費(fèi)體制改革問題進(jìn)行了相關(guān)闡述，明確了“推動(dòng)省級(jí)以下地方法院經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一管理機(jī)制改革”“完善人民法院預(yù)算保障體系、國庫收付體系和財(cái)務(wù)管理體系，推動(dòng)人民法院經(jīng)費(fèi)管理與保障的長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)”等措施，嘗試構(gòu)建以“省級(jí)統(tǒng)管”為特征的司法經(jīng)費(fèi)保障體制和司法預(yù)算管理體制。進(jìn)入中國特色社會(huì)主義新時(shí)代的當(dāng)下，以法官員額制為核心的司法人事制度改革已初顯成效，法檢司法責(zé)任制改革、法院人員分類管理改革、法官職業(yè)保障改革順利收官。與之相比，目前以“省級(jí)統(tǒng)管”為抓手的司法經(jīng)費(fèi)保障改革仍停留在政策試點(diǎn)階段，預(yù)算保障體系、國庫收付體系和財(cái)務(wù)管理體系改革并未全面推開，導(dǎo)致“改革后半程”的司法預(yù)算管理體制改革不能順利推進(jìn)。截至2018年5月，就已實(shí)現(xiàn)省以下法院司法經(jīng)費(fèi)統(tǒng)管的25個(gè)?。ㄊ小^(qū)）的預(yù)算管理問題而言，已實(shí)行“省級(jí)統(tǒng)管”的地方法院有全部預(yù)算由省財(cái)政直接管理，即司法預(yù)算由各級(jí)法院編制后直接報(bào)送省財(cái)政部門的“直管”模式;省財(cái)政直接管理和省高院協(xié)助管理并存，各級(jí)法院編制的預(yù)算由省高院初審后報(bào)省財(cái)政部門，各級(jí)法院的預(yù)算管理由省高院協(xié)助的“協(xié)管”模式;以及由省財(cái)政名義管理但實(shí)際委托省高院管理，即省、市、縣三級(jí)法院財(cái)物統(tǒng)管事項(xiàng)由省財(cái)政授權(quán)委托省高院管理的“托管”模式。[1]

理論準(zhǔn)備的不足使得司法經(jīng)費(fèi)體制改革的觀念轉(zhuǎn)變顯著落后于改革實(shí)踐。理論供給“慢半拍”的窘境既令司法體制改革無從深入貫徹公共財(cái)政和法治財(cái)政理念，司法經(jīng)費(fèi)體制改革亦難以借鑒其他領(lǐng)域的改革成果，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)有的改革舉措仍無法回應(yīng)諸多結(jié)構(gòu)性問題。我國司法經(jīng)費(fèi)體制改革同司法人事制度改革的很大不同，便在于其無法簡(jiǎn)單地通過明確和重置機(jī)構(gòu)人員權(quán)責(zé)獲取制度改進(jìn)績(jī)效。各地司法經(jīng)費(fèi)體制改革舉措并無共通模式的原因，在于司法經(jīng)費(fèi)體制改革不僅涉及司法系統(tǒng)內(nèi)部的科層結(jié)構(gòu)，而且涉及司法與行政系統(tǒng)間交涉互動(dòng)的關(guān)系變遷，同時(shí)在更深層次涉及我國司法體制改革的本質(zhì)屬性、當(dāng)前定位和未來愿景。因此，司法經(jīng)費(fèi)體制改革勢(shì)必引發(fā)對(duì)當(dāng)前司法改革路徑的反思與重構(gòu)。鑒于司法經(jīng)費(fèi)體制改革已抵達(dá)何去何從的十字路口，《人民法院第五個(gè)五年改革綱要（2019—2023）》（以下簡(jiǎn)稱《五五改革綱要》）并未再次強(qiáng)調(diào)及明確既有的“省級(jí)統(tǒng)管”改革路徑，轉(zhuǎn)而設(shè)置了“研究完善人民法院司法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制”的開放性議題。因此在司法經(jīng)費(fèi)“省級(jí)統(tǒng)管”機(jī)制的實(shí)踐前景依然不甚明晰的前提下，司法經(jīng)費(fèi)體制改革亟須符合司法規(guī)律的自洽理論體系指引?！段逦甯母锞V要》所設(shè)置的議程并非否定既有的“省級(jí)統(tǒng)管”改革成果，而是要通過合乎司法規(guī)律的制度安排，有效治理司法權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生的各種問題，進(jìn)而使司法權(quán)真正遵循司法規(guī)律，發(fā)揮其應(yīng)有的國家治理作用，滿足黨和人民對(duì)司法系統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)期待，最終助力實(shí)現(xiàn)我國國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、當(dāng)前司法預(yù)算管理體制的結(jié)構(gòu)性問題

文章探討人民法院在司法經(jīng)費(fèi)體制改革中采用的預(yù)算管理體制。司法經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理問題長(zhǎng)期制約司法機(jī)關(guān)的公正、效率和獨(dú)立[2]。若意圖探索司法經(jīng)費(fèi)體制改革路徑，首先有必要廓清“司法預(yù)算”同“司法經(jīng)費(fèi)”的相互關(guān)系。當(dāng)前預(yù)算制度下，司法預(yù)算以政府預(yù)算的“司法經(jīng)費(fèi)”形式呈現(xiàn)，該“司法經(jīng)費(fèi)”項(xiàng)目既包含法院的經(jīng)費(fèi)收入也包括其經(jīng)費(fèi)支出，因而司法經(jīng)費(fèi)保障和管理過程實(shí)則構(gòu)成了司法預(yù)算的主要環(huán)節(jié)。鑒于當(dāng)前法院普遍存在預(yù)算外經(jīng)費(fèi)收支的情況，預(yù)算的全口徑原則要求將各種形式的司法經(jīng)費(fèi)納入司法預(yù)算，從而確保法院經(jīng)費(fèi)的獲得與支出全程受公共預(yù)算理念引領(lǐng)，以法律為主要方式治理司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督過程。因此，將所有形式的司法經(jīng)費(fèi)收支納入司法預(yù)算口徑，是司法經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體制從同質(zhì)“此岸”邁向差異“彼岸”的首要步驟，亦是劃分前述兩者相互關(guān)系的合理界限。

（一）司法預(yù)算在形式上“內(nèi)嵌”于政府預(yù)算

司法預(yù)算“內(nèi)嵌”于政府預(yù)算致使專門規(guī)范體系缺位，令預(yù)算制度難以充分滿足司法機(jī)關(guān)的事權(quán)需求。法治財(cái)政理論下的預(yù)算制度側(cè)重于揭示特定的法律程序及其法律后果，將財(cái)政預(yù)算視為控制與約束政府自我賦權(quán)的手段，由此力求預(yù)算的經(jīng)濟(jì)成本效用和社會(huì)治理效益均衡，進(jìn)而展開國家財(cái)政行為的法律治理架構(gòu)。預(yù)算制度首先需要以完整性原則回應(yīng)“將什么納入預(yù)算”，然后才可論及以同等性原則強(qiáng)調(diào)各部分預(yù)算的恰當(dāng)聯(lián)系，即便需要?jiǎng)澐譃槿舾晒δ荏w系亦應(yīng)當(dāng)盡可能地謀求各體系間的協(xié)調(diào)呼應(yīng)，進(jìn)而才可論及以預(yù)算公開協(xié)調(diào)法定預(yù)算公開和依申請(qǐng)公開的關(guān)系，等等。因此，預(yù)算體系的“口徑”是預(yù)算運(yùn)行過程中必須回應(yīng)的首要問題，即明確預(yù)算控制強(qiáng)度和展開相關(guān)預(yù)算制度的邏輯起點(diǎn)。具體論及我國的司法預(yù)算領(lǐng)域，盡管修訂后的《預(yù)算法》第四條第二款規(guī)定“政府全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，從法律層面正式確立了“全口徑”預(yù)算制度，但我國于2018年修訂《預(yù)算法》時(shí)仍將法律適用對(duì)象確定為“政府收支行為”，此定義相較于預(yù)算的理論期望顯然被限制得過分狹窄，有違《預(yù)算法》作為當(dāng)前財(cái)政基本法的高等次法律位階。即便后續(xù)能通過法解釋學(xué)方法對(duì)有關(guān)條文予以擴(kuò)大解釋，將《預(yù)算法》的規(guī)制對(duì)象由享受行政權(quán)力的“政府”延伸至包括司法機(jī)關(guān)在內(nèi)的“大政府”之收支行為。[3]毋庸諱言，由于《預(yù)算法》在文義上直指行政機(jī)關(guān)而非司法機(jī)關(guān)，可認(rèn)為《預(yù)算法》所明確的司法預(yù)算立法模式，乃是將其視同政府預(yù)算組成部分的“內(nèi)嵌”模式。因此，不論是司法預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行抑或監(jiān)督，我國司法預(yù)算并沒有超越行政預(yù)算的整體語境和制度預(yù)期，導(dǎo)致司法預(yù)算管理及其法律制度在理論上缺乏自生自有的獨(dú)立品性。

（二）內(nèi)嵌式司法預(yù)算體制或受行政干預(yù)

在具有復(fù)雜性的法律體系與立法過程內(nèi)，沒有哪項(xiàng)價(jià)值可以主張絕對(duì)優(yōu)先性，因此我國的司法預(yù)算采用“內(nèi)嵌”立法模式亦無不可。財(cái)政部《2017年政府收支分類科目》有關(guān)司法經(jīng)費(fèi)的部分表明，實(shí)踐中法院收入項(xiàng)目可分為行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒收入、基層法院財(cái)政轉(zhuǎn)移支付收入等;法院的支出則主要列入政府的“公共安全支出”項(xiàng)目，分別包括行政運(yùn)行、案件審判、案件執(zhí)行等明細(xì)項(xiàng)目。但這些明細(xì)項(xiàng)目并不能全方位反映法院的資金收支狀況，實(shí)踐中地方各級(jí)法院普遍存在預(yù)算口徑外資金，這些資金主要來源于同級(jí)地方政府的撥款。此前便有來自法院系統(tǒng)內(nèi)部的調(diào)研指出，盡管能獲得可觀的政府專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，基層法院的司法經(jīng)費(fèi)仍主要受同級(jí)政府財(cái)政撥款保障[4]。法院尤其是基層法院在司法經(jīng)費(fèi)保障體制中受制于政府的現(xiàn)實(shí)境況，可能產(chǎn)生如漢密爾頓在《聯(lián)邦黨人文集》中所提及的“就人類天性之一般情況而言，對(duì)某人的生活有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)”的狀況。[5]（P396）既然地方政府或多或少擁有影響法院財(cái)政收支的能力，不難想象，地方政府也或多或少存在利用行政權(quán)力影響司法決策的空間。兼之在以往“分級(jí)管理，分灶吃飯”的政府預(yù)算管理原則指導(dǎo)下，中央層面由財(cái)政部編制并管理最高人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，地方則由同級(jí)財(cái)政部門編制和管理各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，財(cái)政部門對(duì)司法經(jīng)費(fèi)的預(yù)算具有修改權(quán)，顯著增加了司法經(jīng)費(fèi)保障及預(yù)算管理過程受行政干預(yù)的可能性。司法機(jī)關(guān)喪失經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理的主動(dòng)權(quán)的情形，就有20世紀(jì)末21世紀(jì)初地方政府規(guī)定基層法院在經(jīng)濟(jì)審判中若涉及當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)改制，法院的立案、判決和執(zhí)行都必須經(jīng)地方政府“審批”的荒謬事例。具體而言，我國《憲法》明確規(guī)定各級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生同級(jí)政府和法院，政府和法院在國家理論層面上并不存在隸屬關(guān)系，《憲法》第一百二十六條也明確規(guī)定了法院獨(dú)立行使審判權(quán)，這已經(jīng)成為論者熟知的憲法概念1。近年就司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理受制于行政機(jī)關(guān)，致使機(jī)構(gòu)和決策的獨(dú)立性受限導(dǎo)致司法地方化與行政化的研究已有豐富成果。必須指出，法院獨(dú)立行使審判權(quán)并不能當(dāng)然推導(dǎo)出法院經(jīng)費(fèi)制度需要“獨(dú)立”，差異化司法預(yù)算亦并非徹底脫離既有的預(yù)算管理體制。社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期政府更深程度介入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)事務(wù)已成為當(dāng)下法治環(huán)境的常態(tài)，與此同時(shí)，法院在當(dāng)前政府市場(chǎng)關(guān)系框架內(nèi)并不僅僅停留于具體糾紛的解決者角色，司法裁判超出某時(shí)某地某事的語境而愈發(fā)具有普遍的社會(huì)規(guī)訓(xùn)價(jià)值，這也促使法院必須重視同政府存在財(cái)政交涉可能帶來的社會(huì)后果。

（三）司法經(jīng)費(fèi)保障體制的改革成效有限

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》開啟了我國司法經(jīng)費(fèi)體制改革的進(jìn)程，但中央至今仍未明確司法經(jīng)費(fèi)體制改革的時(shí)間表。多數(shù)地方法院對(duì)司法經(jīng)費(fèi)保障及預(yù)算管理體制改革持觀望態(tài)度，逐步推開的司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革試點(diǎn)進(jìn)程緩慢且成效有限，部分省份甚至出現(xiàn)了改革反復(fù)乃至倒退的現(xiàn)象。首先是已實(shí)現(xiàn)“省級(jí)統(tǒng)管”的省份面臨若干問題有待明確，如經(jīng)費(fèi)保障模式不確定、經(jīng)費(fèi)保障責(zé)任劃分不明晰、相關(guān)省級(jí)部門協(xié)同乏力等，亟須中央以合理方式對(duì)司法經(jīng)費(fèi)改革事項(xiàng)加以明確。其次是試點(diǎn)探索經(jīng)費(fèi)保障“省級(jí)統(tǒng)管”地區(qū)尚未明確常態(tài)化機(jī)制。最高院牽頭落實(shí)司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的法官曾撰文提及“個(gè)別省份本已確定8個(gè)法院進(jìn)行試點(diǎn)，2016年6月1日正式將司法經(jīng)費(fèi)保障權(quán)限上劃省級(jí)，當(dāng)年9月18日即發(fā)文重新將權(quán)限劃回地方，司法經(jīng)費(fèi)保障改革僅實(shí)際運(yùn)行4個(gè)月后又退回原點(diǎn);某省會(huì)城市兩級(jí)法院從2018年1月1日起退出已實(shí)行了兩年的‘省級(jí)統(tǒng)管模式而改為‘市級(jí)統(tǒng)管”等等。[1]未開展改革試點(diǎn)的省份則需要邊行邊試，盡快探索符合當(dāng)?shù)厍闆r的司法經(jīng)費(fèi)體制改革模式。就作為改革司法預(yù)算管理體制必要基礎(chǔ)的司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革而言，各地目前提出的改革舉措僅具有工具意義與事務(wù)價(jià)值，目的在于響應(yīng)中央司法經(jīng)費(fèi)體制改革的頂層設(shè)計(jì)，并未在改革實(shí)踐中主張司法經(jīng)費(fèi)體制相對(duì)于其他未決事項(xiàng)的優(yōu)先性，從而導(dǎo)致司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革初步取得的效果非常有限。如果中央從規(guī)范角度設(shè)定若干明確且不可更改的改革目標(biāo)，后續(xù)全部省份全面開展司法經(jīng)費(fèi)保障體制的“省級(jí)統(tǒng)管”改革，則有必要繼續(xù)探索研判司法預(yù)算管理體制運(yùn)行的理論框架，從而充分調(diào)動(dòng)地方各級(jí)法院體制改革的積極性。

（四）司法預(yù)算管理體制改革的進(jìn)路不明

本輪司法經(jīng)費(fèi)體制改革的最核心環(huán)節(jié)是司法預(yù)算退出由政府主導(dǎo)的科層化“橫向模式”。其目的在于通過預(yù)算管理體制改革使司法經(jīng)費(fèi)不由同級(jí)地方政府撥付抑或轉(zhuǎn)移支付，阻斷司法機(jī)關(guān)與地方政府間因經(jīng)費(fèi)保障而產(chǎn)生利益依附的可能。隨之而來的問題在于，一是法院系統(tǒng)應(yīng)采用“獨(dú)立”的還是選擇同行政機(jī)關(guān)有所差異的預(yù)算管理模式。二是經(jīng)費(fèi)保障和預(yù)算管理集中化的前提下，司法預(yù)算舍棄“橫向模式”是否等同于采取“縱向模式”，司法系統(tǒng)所轄法院間關(guān)系應(yīng)該如何進(jìn)行整合。無論司法預(yù)算管理體制改革由哪類機(jī)構(gòu)加以“協(xié)管”或“托管”，若試圖同中央“省級(jí)法院統(tǒng)一管理轄區(qū)內(nèi)人、財(cái)、物”的指導(dǎo)精神吻合，省級(jí)法院或多或少擁有影響下級(jí)法院經(jīng)費(fèi)的能力。預(yù)算管理體制改革后法院系統(tǒng)的財(cái)政垂直管理力度將顯著加強(qiáng)，可能導(dǎo)致上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院不僅停留于業(yè)務(wù)指導(dǎo)及審級(jí)監(jiān)督關(guān)系，這種制度設(shè)置失范的風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致法院在脫離“地方保護(hù)主義”窠臼的同時(shí)，又陷入論者在司法經(jīng)費(fèi)改革開啟時(shí)就已擔(dān)憂的“強(qiáng)行政化”泥潭[6]。當(dāng)前多數(shù)地區(qū)采用的“直管”模式由省以下各級(jí)法院作為預(yù)算單位直接向省財(cái)政部門編報(bào)預(yù)算，財(cái)政部門因?qū)Ψㄔ合到y(tǒng)業(yè)務(wù)不熟悉使雙方的縱向信息不對(duì)稱的問題將越發(fā)顯著，溝通成本增高將導(dǎo)致各級(jí)法院同省財(cái)政的協(xié)調(diào)機(jī)制難以規(guī)范化和常態(tài)化，同中央的探求改革長(zhǎng)效化機(jī)制的精神不甚吻合。三是如何持續(xù)完善司法預(yù)算的監(jiān)督與問責(zé)機(jī)制。在我國人民代表大會(huì)與“一府一委兩院”適當(dāng)分工的總體制度框架下，司法預(yù)算體制的監(jiān)督問責(zé)方式必然同西方國家有很大不同。無論是當(dāng)前相對(duì)柔性的審議意見、詢問（提問），抑或是具有強(qiáng)制力的質(zhì)詢、組織調(diào)查委員會(huì)，甚或是追責(zé)程度最重的決定撤職，我國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)作為問責(zé)主體在司法預(yù)算管理體制改革深入后如何有效監(jiān)督司法預(yù)算管理中可能出現(xiàn)的問題，值得后續(xù)作出更為深入的理論探討。

Abstract：The structural problems of the judicial budget system show that it is necessary to put the judicial budget management under the guidance of the concept of public finance and adopt a system approach that is significantly different from the administrative budget. To perfect the judicial budget management system，it is necessary to start from the concept of public property and public budget and take the matching of judicial power and expenditure responsibility as the primary principle. In the process of building a concrete system，need to discuss is listed separately judicial budget and manage the differentiation of double entrust the feasibility of the budget management system，by defining the system of budget management main body，the budget distribution and budget accountability supervision mechanism，to achieve the collection of judicial power，consolidate the judicial authority，uphold the sanctity of judges expected budget management system reform.

Key Words：Judicial appropriation;Judicial budget;Budget management;Expenditure responsibility;Fiscal management

責(zé)任編輯：劉 博