論礦產(chǎn)資源屬于國家所有

張維宸

[摘 要]我國礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的核心內(nèi)容是礦產(chǎn)資源屬于國家所有。“國家所有”在《憲法》《物權(quán)法》和《礦產(chǎn)資源法》中并不是一個(gè)完全相同的概念。我國礦產(chǎn)資源所有權(quán)制度的歷史變遷中，《憲法》中關(guān)于所有制的規(guī)定起著決定性的作用，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)所有權(quán)制度的完善起到了巨大的推動(dòng)作用，行政管理權(quán)是實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)的行政手段。礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)在民事法律中的確認(rèn)，更多的是財(cái)產(chǎn)關(guān)系的確認(rèn)。在《礦產(chǎn)資源法》修改中，建議加強(qiáng)礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)代理制度的立法，確保礦產(chǎn)資源所負(fù)載公共利益的實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]礦產(chǎn)資源;國家所有;所有權(quán);所有制;管理權(quán)

[中圖分類號(hào)]D922.62[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0461（2019）08-0001-05

礦產(chǎn)資源屬于國家所有，是我國礦產(chǎn)資源法律關(guān)系的核心內(nèi)容。從法理上來看，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，標(biāo)志著礦產(chǎn)資源的這一永久性所有權(quán)具有不可改變性。但隨著礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，所有權(quán)的客體逐漸滅失，其承載的所有權(quán)也將隨之滅失。

我國對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行單一的國家所有制，由中央政府即國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)，同時(shí)礦產(chǎn)資源所有權(quán)也是一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)。[1]研究礦產(chǎn)資源屬于國家所有，必然涉及到所有制、所有權(quán)和管理權(quán)三者之間的關(guān)系。在我國，國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)是通過對(duì)礦業(yè)權(quán)的依法授予和對(duì)勘查、開采礦產(chǎn)資源實(shí)施有效監(jiān)督管理，以及對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行有償使用制度來體現(xiàn)的。[2]厘清礦產(chǎn)資源屬于國家所有，是《礦產(chǎn)資源法》修改工作的重要環(huán)節(jié)。

一、所有制、所有權(quán)、管理權(quán)的關(guān)系

所有制是所有權(quán)的客觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，所有權(quán)是所有制的法律形式。所有制存在于一切社會(huì)，它不但是國家現(xiàn)實(shí)政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系的集中體現(xiàn)，也是國家物權(quán)法領(lǐng)域的核心內(nèi)容，而所有權(quán)只是人類社會(huì)一定歷史階段的產(chǎn)物，是一種歷史現(xiàn)象，是個(gè)歷史范疇。在實(shí)際中，管理權(quán)是由于所有者或管理者在行使對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分的權(quán)能中，在對(duì)生產(chǎn)者的活動(dòng)進(jìn)行直接或間接地管理行為中，而形成的權(quán)力。[3-5]管理權(quán)是所有權(quán)在生產(chǎn)領(lǐng)域中的行使和發(fā)揮，在性質(zhì)上不同于所有權(quán)本身。

國家所有制不僅指生產(chǎn)資料的歸屬權(quán)，屬于國家所有的形式，而且包括國家對(duì)全部國有財(cái)富和國民收入的所有、占有、支配和使用。[6]國家所有制是中央集權(quán)的表現(xiàn)?！睹穹ㄍ▌t》第73條第1款規(guī)定：“國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有”?？梢?，國家所有權(quán)是全民所有制在法律上的表現(xiàn)，是中華人民共和國享有的對(duì)國家財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，[7]也是實(shí)現(xiàn)國有財(cái)產(chǎn)效用的最大化。國家所有權(quán)是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，國家所有制體現(xiàn)實(shí)際的經(jīng)濟(jì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系，國家所有權(quán)體現(xiàn)法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系。法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系的內(nèi)容是由經(jīng)濟(jì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系本身所決定的，因此，經(jīng)濟(jì)關(guān)系或生產(chǎn)關(guān)系是第一性的，法權(quán)關(guān)系或意志關(guān)系是第二性的，決定了國家所有制能夠解釋國家所有權(quán)，而不是相反。

二、《憲法》中的“礦藏屬于國家”所有是公權(quán)，側(cè)重的是國家所有權(quán)，也是對(duì)“主權(quán)”的宣示

最早的國家所有權(quán)概念是前蘇聯(lián)學(xué)者將西方國家具有私人屬性的所有權(quán)概念機(jī)械地照搬過來，并與馬克思主義的“所有制”進(jìn)行“嫁接”，在沒有充分或者說難以充分考慮所有權(quán)概念是資本主義社會(huì)條件下產(chǎn)生的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，具有私有本性的情況下，簡單地認(rèn)為“有什么樣的所有制就該有什么樣的所有權(quán)，有什么樣的所有權(quán)也必然會(huì)有什么樣的所有制”，進(jìn)而以所有制形式把具有私人屬性的所有權(quán)簡單“三分”為國家所有權(quán)、集體所有權(quán)和私人所有權(quán)。中國作為社會(huì)主義國家陣營中重要成員，堅(jiān)持社會(huì)主義制度就要堅(jiān)持公有制，就要堅(jiān)持國家所有權(quán)，在社會(huì)主義建設(shè)初期對(duì)前蘇聯(lián)模式的照搬成為必然選擇。

1951年頒布的 《中華人民共和國礦業(yè)暫行條例》（簡稱《礦業(yè)暫行條例》）第1條規(guī)定：“全國礦藏，均為國有，如無須公營或劃作國家保留區(qū)時(shí)，準(zhǔn)許并獎(jiǎng)勵(lì)私人經(jīng)營”。[8]新中國的第一部《憲法》（1954）第6條明確規(guī)定：“礦藏、水流，由法律規(guī)定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。1982年、1988年、1993年、1999年和2004年的《憲法》第9條都規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。[8]另外，“礦藏”是蘊(yùn)藏于地下的各種礦物的總稱，而“礦產(chǎn)資源”指經(jīng)過地質(zhì)成礦作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有開發(fā)利用價(jià)值的礦物或有用元素的含量達(dá)到具有工業(yè)利用價(jià)值的集合體。[9]“礦產(chǎn)資源”包涵于“礦藏”之中，但習(xí)慣上往往是“礦產(chǎn)資源”與“礦藏”混用，這里沿用慣例，采取混用。

國家是一個(gè)政治概念，是由領(lǐng)土、主權(quán)和居民構(gòu)成的，即國家是一定的居民永久地占有領(lǐng)土，并在這一領(lǐng)土上形成了至高無上的主權(quán)。[10]當(dāng)今世界，自然資源普遍帶著深深的主權(quán)烙印?！皣宜小北憩F(xiàn)為公權(quán)力，具有很強(qiáng)的政治色彩，承載著公有制的政治理想。而國家在行使國家職能時(shí)，不可能成為任何一項(xiàng)民事法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，同時(shí)國家在所有權(quán)的取得上可通過行使公權(quán)力獲得所有權(quán)，國家所有權(quán)的取得途徑超出了民法中所有權(quán)的調(diào)整范圍。社會(huì)主義國家普遍理解認(rèn)為“國家所有，即全民所有”，其宗旨是對(duì)私有制不足的一種重構(gòu)，以謀求人民之福祉。國家是全體人民的聯(lián)結(jié)體，但“全民”是一個(gè)抽象的概念，很難量化到個(gè)人所有，主權(quán)意義的國家也不具備民法的主體資格，是無法從事民事法律行為的，“全民所有”進(jìn)而間接成為所有權(quán)行使者所有?！稇椃ā分械摹皣宜校慈袼小?，側(cè)重的是國家所有制，也是對(duì)“主權(quán)”的宣示。盡管《憲法》經(jīng)過多次修改，“國家所有，即全民所有”寫入國家根本大法本身就具有宣示“主權(quán)”深層意義，礦產(chǎn)資源在社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，作為全民共同進(jìn)步的基礎(chǔ)，必然會(huì)以國家所有即全民所有來體現(xiàn)，同時(shí)這種定位是公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會(huì)主義國家性質(zhì)所決定的，國家所有權(quán)是通過對(duì)國有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行民法上的權(quán)利配置方式實(shí)現(xiàn)其公共利益的。雖然在1982年《憲法》中所有制與所有權(quán)之間的等號(hào)關(guān)系有所松動(dòng)，但是這一傳承于蘇聯(lián)型《憲法》的深厚“情結(jié)”仍未解開，甚至被封為“理論禁區(qū)”。在后來的《憲法》修改中所有制與所有權(quán)之間的等號(hào)關(guān)系逐漸松動(dòng)，無論采取何種方式來實(shí)現(xiàn)，公共利益的目標(biāo)是不變的，即使從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這種“主權(quán)”的宣示也是永遠(yuǎn)不能改變的。而國家所有權(quán)也因服務(wù)于公共利益而使其自身取得了存在的合理性和民法保護(hù)的必要性。

另外，礦產(chǎn)資源所有權(quán)在《憲法》中體現(xiàn)為國家所有權(quán)，并非《憲法》中的私人或其他所有權(quán)形式。《憲法》規(guī)定礦藏屬于國家所有，即全民所有。這里的“國家所有”反映的是以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的思想社會(huì)關(guān)系，屬于上層建筑;“全民所有”反映的是以生產(chǎn)資料的占有與利用為內(nèi)容的物質(zhì)社會(huì)關(guān)系，屬于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，同時(shí)“全民所有”又是所有制的一種具體表現(xiàn)形式，所以《憲法》中的礦產(chǎn)資源所有權(quán)還不能說是物權(quán)所有權(quán)，也就是說礦產(chǎn)資源所有權(quán)并不完全等同于民法上的所有權(quán)，[2]但也不完全是一個(gè)所有制上的問題。在《憲法》中采取國家所有權(quán)形式，是礦產(chǎn)資源所負(fù)載利益的公共性及國家所代表利益的全民性所決定的，[7]這種一致性即體現(xiàn)為《憲法》中礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)?！稇椃ā分幸?guī)定的礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)包含著兩方面內(nèi)容：一是國家是全民所有的代表，在公法上發(fā)揮其管理職能，保護(hù)全民所有財(cái)產(chǎn);二是國家的礦產(chǎn)資源所有權(quán)也是物權(quán)法意義上的所有權(quán)。礦產(chǎn)資源所有權(quán)屬于國家，即國家（而不是政府，更不是其他組織或個(gè)人）對(duì)其享有充分的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)。[11]《憲法》層面的國家與全民并行，恰恰說明全民的需要就是國家的必要。國家是為每個(gè)國民而存在的，只能由國家代表全民的利益，任何私人或其他主體都不可以也不可能代表整個(gè)全民。[12]

由于礦產(chǎn)資源的稀缺性和不可再生性，也只有國家這樣一個(gè)特殊主體才能對(duì)這種財(cái)產(chǎn)進(jìn)行合理的分配，如果私人個(gè)體成為了礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，他們?cè)谛惺顾袡?quán)的過程中必然為追求經(jīng)濟(jì)利益的最大化而不惜犧牲對(duì)礦產(chǎn)資源的浪費(fèi)和破壞。礦產(chǎn)資源所有權(quán)的公共形態(tài)是中國特色社會(huì)主義公有制的重要內(nèi)容在法律上的反映，堅(jiān)持礦產(chǎn)資源所有權(quán)的公有形態(tài)的絕對(duì)地位也是必然的。

《憲法》的這一規(guī)定，是1986年的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”和1996年的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”以及2007的《物權(quán)法》第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小钡姆苫A(chǔ)。照此規(guī)定，國家在礦產(chǎn)資源開發(fā)利用中具有雙重身份，一是國家在行使礦產(chǎn)資源管理職能時(shí)，這種屬于國家所有是公民讓渡的、由中央人民政府代表國家行使的、對(duì)礦產(chǎn)資源的管理權(quán)，是一種公法意義上的權(quán)力。只有中央政府，即國務(wù)院才有權(quán)代表國家行使對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)，[12]地方人民政府代表國家行使所有權(quán)目前于法無據(jù)，欠缺合法性。既然公法是國家所有權(quán)的來源，國家機(jī)關(guān)之間以及國家與人民之間的關(guān)系又是公法的調(diào)整對(duì)象，那么不難推出國家所有權(quán)的行使則是一種公權(quán)行為;另外，國家還是礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人，任何社會(huì)成員要在礦產(chǎn)資源上用益，就一定要經(jīng)過所有權(quán)人的許可，并支付一定的礦產(chǎn)資源使用費(fèi)。

三、《物權(quán)法》中的“礦藏屬于國家所有”側(cè)重的是財(cái)產(chǎn)權(quán)，是私權(quán)，是從所有權(quán)角度確定為國家所有權(quán)

所有權(quán)是大陸法系的一個(gè)概念，在英、美、法系中并不存在所有權(quán)概念，取而代之的是財(cái)產(chǎn)權(quán)，這一“舶來品”從一開始就具有私人所有權(quán)的內(nèi)涵。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立前，所有權(quán)被視為所有制的“等價(jià)物”，而財(cái)產(chǎn)權(quán)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制結(jié)合，基本上是公有財(cái)產(chǎn)權(quán)“一統(tǒng)天下”;社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立后，所有權(quán)與所有制之間出現(xiàn)了分離，財(cái)產(chǎn)權(quán)始得與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合在一起，并逐漸共同成為推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的資源配置的基本手段和決定性因素，財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心作用逐漸變大。[13]

現(xiàn)在越來越認(rèn)識(shí)到，國家所有制決不是公有制或全民所有制的最佳形式。隨著中央高層提出了“以人為本”“科學(xué)發(fā)展觀”以及建立和諧社會(huì)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)公平和正義的執(zhí)政理念，同時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善和整個(gè)民族壓抑許久的追逐財(cái)富的欲望快速迸發(fā)，而經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國家財(cái)富、個(gè)人財(cái)富的快速增長，財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)呼聲越來越高。為了適應(yīng)社會(huì)財(cái)富普遍增長和私人財(cái)產(chǎn)保護(hù)日益迫切的需要，《物權(quán)法》終于“浮出水面”。

礦產(chǎn)資源具有財(cái)產(chǎn)屬性和資源屬性，礦產(chǎn)資源的可支配性、稀缺性、經(jīng)濟(jì)效用性、社會(huì)公益性和主權(quán)性并存。在礦產(chǎn)資源國家所有制的基礎(chǔ)上，隨著礦產(chǎn)資源市場(chǎng)的建立，礦產(chǎn)品交易頻繁，[14]礦產(chǎn)資源巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值瞬間得以釋放，迅速打破了長期被人們認(rèn)同的礦產(chǎn)資源利用狀況的平靜，在《礦產(chǎn)資源法》尚未修改完成的情況下，使我們不得不通過頻繁修補(bǔ)政策的方式來解決出現(xiàn)的新問題。

《物權(quán)法》是一部規(guī)范財(cái)產(chǎn)支配與歸屬、促進(jìn)財(cái)產(chǎn)利用與交易的重要民事法律?！段餀?quán)法》的調(diào)整對(duì)象是物的歸屬關(guān)系，以及因?qū)ξ锏恼加?、利用而發(fā)生的財(cái)產(chǎn)關(guān)系。[15]基于礦產(chǎn)資源是關(guān)系到國計(jì)民生的最重要的資源，必須控制在國家手里?！段餀?quán)法》第45條規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有”。第46條規(guī)定：“礦藏、水流、海域?qū)儆趪宜小?從表面看來，這一規(guī)定是對(duì)《憲法》關(guān)于礦產(chǎn)資源、水資源和海洋資源等自然資源所有權(quán)規(guī)定的重復(fù)，但就權(quán)利性質(zhì)來說，是礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)在民事法律中的確認(rèn)，同時(shí)這里體現(xiàn)更多的是財(cái)產(chǎn)關(guān)系?！段餀?quán)法》在規(guī)定國家所有，即全民所有的財(cái)產(chǎn)由國家享有所有權(quán)的前提下，同時(shí)也界定了國家所有權(quán)的行使主體，即：“除法律另有規(guī)定外，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)?！盵16-17]《物權(quán)法》賦予國家所有權(quán)為一種不受限制的所有權(quán)，第40條規(guī)定：“法律規(guī)定專屬于國家所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人不能取得所有權(quán)”。[18]確立了礦產(chǎn)資源所有權(quán)作為一種特殊的財(cái)產(chǎn)權(quán)，任何單位和個(gè)人都無權(quán)擅自占有和處分，從事礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)，必須按照法律規(guī)定進(jìn)行登記審批，[19]國家依法保護(hù)合法的探礦權(quán)人和采礦權(quán)人的合法權(quán)益不受侵犯，同時(shí)也要求探礦權(quán)人和采礦權(quán)人履行其法定義務(wù)。開采國家所有的礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)向國家支付一定的對(duì)價(jià)。[14，20]

在法律上，礦產(chǎn)資源屬于國家所有，而且這種所有權(quán)無須登記。[19]在實(shí)踐中，這種所有權(quán)必須由法人來進(jìn)行勘查、開發(fā)和利用。因此，國家所有的礦產(chǎn)資源需要通過設(shè)置分散的礦業(yè)權(quán)才能得以開發(fā)利用，同時(shí)礦業(yè)權(quán)也必然會(huì)受到國家所有權(quán)的限制。在《物權(quán)法》中的物權(quán)主體非常寬泛，國家的礦產(chǎn)資源物權(quán)主體身份是毋庸置疑的，同時(shí)國家所有權(quán)表現(xiàn)出了明顯的公權(quán)屬性。在同一物權(quán)法律現(xiàn)象中，國家既體現(xiàn)出公權(quán)主體身份，又體現(xiàn)出物權(quán)主體身份，表現(xiàn)在國家參與的礦產(chǎn)資源物權(quán)法律現(xiàn)象中，既有行政法進(jìn)行調(diào)整，又有物權(quán)法進(jìn)行調(diào)整。

由于現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在制定和修改過程中更多依據(jù)了《憲法》《民法通則》和《刑法》，當(dāng)時(shí)還沒有《物權(quán)法》《行政許可法》等作為依據(jù)，所以整體看來，《礦產(chǎn)資源法》就成了一個(gè)包括行政法、民法和刑法規(guī)范的復(fù)合體，更多滲透的是公法色彩，強(qiáng)調(diào)的是國家作為礦產(chǎn)資源所有權(quán)主體地位不能撼動(dòng)，而國家作為民事主體的法律地位卻無形地被公權(quán)力所掩蓋。

當(dāng)然，《物權(quán)法》不可能承載更多的使命和責(zé)任，也代替不了行政立法和經(jīng)濟(jì)立法。所以，《物權(quán)法》第8條規(guī)定：“其他相關(guān)法律對(duì)物權(quán)另有特別規(guī)定的，依照其規(guī)定”。這為《礦產(chǎn)資源法》的修改和完善以及礦產(chǎn)資源物權(quán)制度創(chuàng)新留下了空間。

四、《礦產(chǎn)資源法》中的“礦產(chǎn)資源屬于國家所有”側(cè)重的是行政管理權(quán)，是所有權(quán)的行使，是國家意志的反映

實(shí)際上，現(xiàn)行國家所有制是生產(chǎn)資料政治權(quán)力行使者支配制。國家所有權(quán)主體界定以后，由誰來代表國家行使國家所有權(quán)，已經(jīng)成為必須做出準(zhǔn)確回答的問題。[21]國家所有權(quán)的行使，是由相關(guān)法律作出明確規(guī)定，而不是隨意由行使國家所有權(quán)的機(jī)關(guān)和人員自由決定。國家的這種所有權(quán)的行使方式，也超出了民法中所有權(quán)的調(diào)整范圍。國家是礦產(chǎn)資源的所有者，而抽象的國家不可能親力管理擁有的國家所有權(quán)，必然借助于其組成部門進(jìn)行管理，因?yàn)閲倚姓C(jī)關(guān)之行為即為國家行為，二者之間是代表與被代表的關(guān)系，國家通過其內(nèi)部的代表人實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)的行使也便順理成章。我國采用了政府是國家所有權(quán)代理人的形式，[12]也就是國家所有權(quán)的管理和經(jīng)營均由政府即國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使?！段餀?quán)法》第45條第2款規(guī)定：“國有財(cái)產(chǎn)由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán);法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”。

礦產(chǎn)資源名義上是全民所有，形式上是國家所有。[22]為了保障礦產(chǎn)資源的合理利用和保護(hù)礦產(chǎn)資源，國家通過立法制定了《礦產(chǎn)資源法》。[23]我國《憲法》第5條第3款規(guī)定，“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”。[24]所以現(xiàn)行《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》第3條規(guī)定：“礦產(chǎn)資源屬于國家所有，由國務(wù)院行使國家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)”。但這里強(qiáng)調(diào)的更多是國家所有權(quán)的行使，是實(shí)現(xiàn)國家所有權(quán)的行政手段，是行政管理權(quán)的法律依據(jù)。國家所有權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中的行政權(quán)力運(yùn)用是國家所有權(quán)與私權(quán)的一個(gè)重要區(qū)別，行政權(quán)力的大量介入或者主導(dǎo)既是國家所有權(quán)行使的主要方式，又是國家意志的反映。國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)，采取委托或以法律法規(guī)的形式授權(quán)給地方各級(jí)人民政府，因?yàn)榈胤饺嗣裾谛惺沟V產(chǎn)資源所有權(quán)上具有明顯的地利、人和優(yōu)勢(shì)，法律在授權(quán)由地方人民政府依法管理和保護(hù)礦產(chǎn)資源的同時(shí)，也要強(qiáng)化中央人民政府的監(jiān)督權(quán)。[6]更確切地說，在礦產(chǎn)資源開發(fā)領(lǐng)域，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府因地域優(yōu)勢(shì)已經(jīng)成為礦產(chǎn)資源的真正管理者，行使著礦產(chǎn)資源的國家所有權(quán)，在GDP情節(jié)的“烘烤”下，地方各級(jí)政府并不深入分析礦產(chǎn)資源所有權(quán)錯(cuò)誤行使的后果，從而導(dǎo)致忽視礦產(chǎn)資源生態(tài)價(jià)值的短視行為時(shí)有發(fā)生，[25-26]礦產(chǎn)資源屬于國家所有本來應(yīng)該反映國家意志，卻變成了地方局部意志的反映。

另外，之所以在《礦產(chǎn)資源法》中沒有直接引用《憲法》中的“國家所有即全民所有”，是因?yàn)楦母镩_放后，在社會(huì)主義公有制性質(zhì)沒有改變的情況下，出現(xiàn)了多種所有制并存的局面，各種所有制之間相互平等的關(guān)系正在確立。社會(huì)主義生產(chǎn)關(guān)系體系中新元素的增加，打破了以往那種一大二公、純而又純的社會(huì)主義公有制格局，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用主體發(fā)生了較大變化，為了適應(yīng)這種變化并確保礦產(chǎn)資源管理的“有法可依”，《礦產(chǎn)資源法》的制定工作漸行漸近。

《礦產(chǎn)資源法》是改革開放的必然產(chǎn)物。為規(guī)范礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)和監(jiān)督管理，保護(hù)和合理利用礦產(chǎn)資源，促進(jìn)礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展，更好地履行好國務(wù)院賦予地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的職責(zé)，《礦產(chǎn)資源法》在爭議中悄然誕生了。《礦產(chǎn)資源法》在立法和第一次修法階段，雖然較好地結(jié)合了當(dāng)時(shí)的國情，但受立法工具主義理念影響，更多注重的是政府的權(quán)力，很多條款賦予了政府部門的管理職能和處罰權(quán)，淡化了公民的生態(tài)保障權(quán)和礦業(yè)權(quán)人的利益保護(hù)，較多地表現(xiàn)為礦產(chǎn)資源管理法，這一點(diǎn)在當(dāng)時(shí)是適應(yīng)時(shí)代需要的。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，《礦產(chǎn)資源法》更多是保護(hù)權(quán)益，包括所有者權(quán)益、礦業(yè)權(quán)人權(quán)益、其他公民權(quán)益，而不是通過立法達(dá)到政府管理權(quán)擴(kuò)張的目的。[27]

作為絕對(duì)權(quán)的國家所有權(quán)體現(xiàn)了作為所有權(quán)主體的國家與不特定的義務(wù)主體相對(duì)者之間的關(guān)系，雖然二者之間不存在明顯的支配和服從的關(guān)系，貌似屬于民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但是在具體的實(shí)現(xiàn)過程中，國家所有權(quán)的具體實(shí)現(xiàn)者之間往往存在著縱向的行政管理關(guān)系，并按照行政法的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)著各自的公法義務(wù)，這是屬于行政權(quán)力而非絕對(duì)權(quán)性質(zhì)的法律關(guān)系，這種非絕對(duì)權(quán)性質(zhì)的法律關(guān)系是各級(jí)具體行使國家所有權(quán)者之間的“支配和服從”關(guān)系，進(jìn)而將國家所有權(quán)的“權(quán)利之力”施加于不特定的義務(wù)主體相對(duì)者身上，成為了變相的權(quán)力關(guān)系，很難劃入民法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系之列。

國家對(duì)礦產(chǎn)資源實(shí)行單一的國家所有制，決定了在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國家必然以行政指令式方式，按照計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源的配置;而在完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國家所有制出現(xiàn)了一定程度的弱化，國家不再按計(jì)劃進(jìn)行礦產(chǎn)資源配置，逐漸放松礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)管控，充分發(fā)揮市場(chǎng)在優(yōu)化配置資源中的決定性作用;在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，或者在不發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，國家所有制依然保持著強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)，在國家對(duì)礦產(chǎn)資源的宏觀調(diào)控和市場(chǎng)對(duì)礦產(chǎn)資源調(diào)節(jié)的博弈中，礦產(chǎn)資源配置采取也只能采取計(jì)劃和市場(chǎng)來共同完成。

國家的職責(zé)就是保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，實(shí)現(xiàn)國有財(cái)產(chǎn)權(quán)益的最大化。但是在政府代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)時(shí)，國家所有的礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)特性卻難以得到顯現(xiàn)，因?yàn)樾姓嘧非蟮氖巧鐣?huì)效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)效益，[28]致使礦產(chǎn)資源的國家所有者權(quán)益也難以得到真正體現(xiàn)。

五、結(jié)論和討論