中國(guó)社區(qū)矯正法治監(jiān)督缺位與重構(gòu)研究

(山西警察學(xué)院,山西 太原 030401)

自國(guó)外對(duì)刑法及刑罰理論重大革新以來，對(duì)于刑法的法益研究和刑罰的形式改革就不斷深化。如何處理輕微刑事犯罪的刑罰執(zhí)行，國(guó)外刑法理論界普遍認(rèn)為教育與挽救的價(jià)值大于刑事懲罰的意義，英、美、德三國(guó)率先推廣社區(qū)矯正制度，希望借此來消滅服刑人員的再犯罪，從而使犯罪分子能重新回歸社會(huì)。我國(guó)自2003年以來，先后在多地試行社區(qū)矯正制度，至2012年在全國(guó)進(jìn)行推廣。但社區(qū)矯正由于先天立法缺失，執(zhí)法機(jī)制虛化，引發(fā)了很多基于法治監(jiān)督不足而產(chǎn)生的問題。筆者希望重新理順社區(qū)矯正的法治淵源，分析社區(qū)矯正在立法、執(zhí)法方面產(chǎn)生的監(jiān)督路徑不暢，從多維度、多視角來完善社區(qū)矯正的法治監(jiān)督層次和途徑，使該制度能發(fā)揮其設(shè)計(jì)之初的作用。

一、社區(qū)矯正法治監(jiān)督的立法現(xiàn)狀分析

社區(qū)矯正是利用社區(qū)環(huán)境(家庭環(huán)境)、社會(huì)和行政力量，對(duì)服刑人員人身自由中度限制的刑罰執(zhí)行手段。執(zhí)法主體必須考慮服刑人員的人身現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性，才能決定是否適用社區(qū)矯正。我國(guó)實(shí)行社區(qū)矯正的最初目的是分流服刑人員，降低“再犯罪”的可能性。這導(dǎo)致在立法方面忽視了社區(qū)矯正法治監(jiān)督，致使社區(qū)矯正的立法價(jià)值和理念出現(xiàn)了偏差。

(一)現(xiàn)行法制違反上位法規(guī)定

2011年2月25日，《中華人民共和國(guó)刑法修正案八》規(guī)定了對(duì)判處管制、緩刑以及假釋的罪犯依法實(shí)行社區(qū)矯正。2011年4月28日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于對(duì)判處管制、宣告緩刑的犯罪分子適用禁止令有關(guān)問題的規(guī)定(試行)》，2012年1月10日又聯(lián)合印發(fā)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施辦法》)。2016年12月1日，國(guó)務(wù)院法制辦公室公布《中華人民共和國(guó)社區(qū)矯正法(征求意見稿)》。按照《中華人民共和國(guó)立法法》(以下簡(jiǎn)稱《立法法》)規(guī)定，基本司法制度和限制公民人身自由只能由法律規(guī)定，且原則上屬于基本立法，應(yīng)由全國(guó)人大制定。同時(shí)，上述權(quán)力原則上不能委托行政權(quán)或其他權(quán)力主體立法(包括全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)于國(guó)務(wù)院的委托性臨時(shí)立法)?？v觀社區(qū)矯正制度，其法律位階低，尚無基本法律約束，法治監(jiān)督無法可依。[1]

(二)執(zhí)法依據(jù)法制缺失分析

從立法角度看，各省級(jí)地方政府依據(jù)的實(shí)施規(guī)定，其法源性文件授權(quán)基本來源于地方人大及其常委會(huì)，地方社區(qū)矯正的立法主導(dǎo)權(quán)和執(zhí)法權(quán)基本賦予了地方司法行政機(jī)關(guān)。各地方政府關(guān)于社區(qū)矯正具體實(shí)施的地方性法規(guī)、規(guī)章作為社區(qū)矯正的執(zhí)法依據(jù)是有問題的，法律位階太低，且各地執(zhí)行程序及標(biāo)準(zhǔn)不一致，易導(dǎo)致異地矯正或原籍矯正出現(xiàn)偏差，同時(shí)也不符合《立法法》的具體規(guī)定。[2]因此，我國(guó)實(shí)踐中的社區(qū)矯正一直處于無法律可依的尷尬處境，導(dǎo)致各地司法行政機(jī)關(guān)紛紛自行確立社區(qū)矯正具體程序，創(chuàng)新社區(qū)矯正的具體執(zhí)法手段和程序，以適應(yīng)本地特殊的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)制度?，F(xiàn)代行政法的基本理論強(qiáng)調(diào)，行政主體本身并無天然授權(quán)，其權(quán)力只能來自法律(通過民主代議制機(jī)關(guān)或代表大會(huì))的授權(quán)，即法無授權(quán)即禁止。[3]在中國(guó)共產(chǎn)黨十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書記明確提出政府下一步發(fā)展的核心是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，繼續(xù)深入推進(jìn)依法治國(guó)。社區(qū)矯正制度作為刑罰制度的創(chuàng)新，理應(yīng)從基本法律的層面加以規(guī)制。

二、社區(qū)矯正法治監(jiān)督的執(zhí)法現(xiàn)狀分析

在比較傳統(tǒng)監(jiān)所和社區(qū)矯正法治監(jiān)督制度，筆者發(fā)現(xiàn)社區(qū)矯正的法治監(jiān)督機(jī)制存在缺失。從社區(qū)矯正的預(yù)備實(shí)施程序、執(zhí)行程序和司法救濟(jì)途徑中，均對(duì)社區(qū)矯正監(jiān)督制度存在失位和虛化。

(一)社區(qū)矯正法治監(jiān)督的對(duì)象分析

1.社區(qū)矯正法治監(jiān)督對(duì)象的價(jià)值虛化

學(xué)界一般認(rèn)為監(jiān)督的對(duì)象主要包括服刑人員和執(zhí)法人員。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于對(duì)法治監(jiān)督對(duì)象的價(jià)值沒有準(zhǔn)確定位，導(dǎo)致對(duì)于監(jiān)督機(jī)制重視不足，監(jiān)督主體與被監(jiān)督對(duì)象混淆，失去了法治監(jiān)督的價(jià)值。

從法學(xué)基本理論入手，被監(jiān)督主體往往是權(quán)力主體或是義務(wù)主體?；诖?，服刑人員作為義務(wù)主體進(jìn)而產(chǎn)生監(jiān)督的價(jià)值，這是必然現(xiàn)象。但是由誰來監(jiān)督，監(jiān)督主體能否形成有效、穩(wěn)定的權(quán)力平衡卻是關(guān)鍵。當(dāng)前，對(duì)于服刑人員的監(jiān)督主要由司法行政部門執(zhí)行，但是社區(qū)矯正的落實(shí)卻是由司法行政、地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居委會(huì)和村委會(huì)及社會(huì)力量綜合形成的。對(duì)于執(zhí)法人員享有監(jiān)督權(quán)，筆者沒有異議，但是對(duì)于地方政府、自治組織及社會(huì)團(tuán)體是否應(yīng)享有制度化的監(jiān)督權(quán)(與檢舉、揭發(fā)等公民普遍意義上的憲法監(jiān)督權(quán)相區(qū)別)，學(xué)界爭(zhēng)議很大。大部分學(xué)者從權(quán)力來源的角度出發(fā)，認(rèn)為非公權(quán)組織及內(nèi)部人員不應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而其管理服刑人員的權(quán)力也應(yīng)受到限制，這違反了社區(qū)矯正的本意。這種公權(quán)力借助私權(quán)執(zhí)行的社會(huì)難題在我國(guó)是屢見不鮮的，例如借助司法鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定意見，借助衛(wèi)生防疫部門、車輛檢驗(yàn)公司的專業(yè)技能來強(qiáng)化行政行為合法性。但是出現(xiàn)問題后，司法機(jī)關(guān)將其定性為私權(quán)紛爭(zhēng)，出現(xiàn)了“有權(quán)沒有責(zé)，用權(quán)不問責(zé)”，這顯然違背了依法行政和依法治國(guó)的本意。如果將監(jiān)督權(quán)僅賦予司法行政部門，那么誰來制衡監(jiān)督主體呢？權(quán)力的本質(zhì)要求制衡，我國(guó)歷來是由檢察機(jī)關(guān)和人民法院來制衡司法行政部門。但是人民法院僅起到事后監(jiān)督作用，只能由檢察機(jī)關(guān)派員進(jìn)行常態(tài)檢查。但是社區(qū)矯正的場(chǎng)所在社區(qū)，檢察人員僅是派駐到司法局，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)所派駐中的常態(tài)檢查。

2.社區(qū)矯正法治監(jiān)督價(jià)值缺失

對(duì)于監(jiān)督而言，保護(hù)被監(jiān)督主體的合法權(quán)益是其最終價(jià)值。我們?cè)谏鐓^(qū)矯正制度中重點(diǎn)關(guān)注服刑人員對(duì)于社區(qū)的影響和改造過程，但是對(duì)服刑人員的權(quán)利卻沒有制度進(jìn)行保護(hù)。過去的監(jiān)督視角主要集中在監(jiān)督主體的執(zhí)法失位、缺位，具體是監(jiān)督主體的不作為和濫用職權(quán)。但是沒有從被監(jiān)督主體的角度出發(fā)，考慮被監(jiān)督主體的勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的保護(hù)。這是社區(qū)矯正法治監(jiān)督對(duì)象價(jià)值視角的片面化結(jié)果，導(dǎo)致監(jiān)督價(jià)值缺失。

監(jiān)督的價(jià)值問題是監(jiān)督能否起到制度設(shè)立初衷的關(guān)鍵。社區(qū)矯正制度中的法治監(jiān)督，僅考慮服刑人員所在地社區(qū)民眾的影響和執(zhí)法主體能否依法行政，其本質(zhì)是對(duì)應(yīng)行政執(zhí)法中的不作為、濫用職權(quán)等實(shí)證問題。但是從數(shù)學(xué)集合的角度出發(fā)，監(jiān)督保護(hù)的是公民的私權(quán)與政府的公權(quán)。公民的定義與內(nèi)涵都包括了服刑人員，所以監(jiān)督的價(jià)值中理應(yīng)包含服刑人員合法權(quán)益的保護(hù)，這也是對(duì)于執(zhí)法主體的直接監(jiān)督。因此，筆者認(rèn)為社區(qū)矯正法治監(jiān)督的價(jià)值應(yīng)重新定義，見圖：[注]從執(zhí)法主體、執(zhí)法性質(zhì)、執(zhí)法對(duì)象及執(zhí)法內(nèi)容、環(huán)境分析，筆者認(rèn)為社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)是司法權(quán)與行政權(quán)的結(jié)合，故可以借用兩者的理論基礎(chǔ)。

從圖中，我們可以看出，執(zhí)法權(quán)與服刑人員私權(quán)是直接對(duì)立的，如果能夠多視角去分析監(jiān)督的價(jià)值，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這五種監(jiān)督價(jià)值其實(shí)是息息相關(guān)的，并帶有一定包含與被包含的集合關(guān)系。任何一種單一視角下的監(jiān)督制度構(gòu)建，都會(huì)因缺少監(jiān)督價(jià)值的引領(lǐng)而導(dǎo)致制度虛化。

(二)現(xiàn)有法治監(jiān)督制度的問題分析

1.檢察與監(jiān)察制度

監(jiān)所監(jiān)督體制中發(fā)展來的檢察機(jī)關(guān)派駐制度，在社區(qū)矯正實(shí)施中出現(xiàn)了異化。從課題組調(diào)研中發(fā)現(xiàn)問題如下：

第一，檢察院派員入駐層次過高。檢察人員往往派駐在司法局內(nèi)部，一般不派駐在司法所或是社區(qū)矯正的實(shí)際場(chǎng)所。這種制度安排與檢察監(jiān)所管理是不一樣的。監(jiān)所檢察監(jiān)督是長(zhǎng)期性的，現(xiàn)場(chǎng)性的，其檢察的初衷是事前、事中和事后監(jiān)督，重點(diǎn)是預(yù)防。社區(qū)矯正中的派駐制度往往是臨時(shí)性、短期性和非制度性的，體現(xiàn)事后監(jiān)督。例如社區(qū)矯正服刑人員脫管導(dǎo)致的二次犯罪，檢察機(jī)關(guān)會(huì)追究社區(qū)矯正執(zhí)法人員的刑事責(zé)任。因此，派駐制度脫離實(shí)際，導(dǎo)致其監(jiān)督的價(jià)值縮水，監(jiān)督的作用不足。

第二，檢察過程重結(jié)果，不重程序。由于社區(qū)矯正立法先天不足，導(dǎo)致各地社區(qū)矯正程序出現(xiàn)偏差，所以檢察機(jī)關(guān)無法從法律層面對(duì)其進(jìn)行程序監(jiān)督，只能是事后監(jiān)督。這導(dǎo)致監(jiān)督價(jià)值中的重要組成部分：執(zhí)法權(quán)、社會(huì)秩序和受害人及家屬權(quán)益等遭到極大的破壞，損害了政府執(zhí)法的權(quán)威和司法的作用。

2018年，我國(guó)建立了全國(guó)范圍內(nèi)的監(jiān)察制度，監(jiān)察權(quán)對(duì)應(yīng)的權(quán)力中包括了公權(quán)和私權(quán)。但是如何對(duì)社區(qū)矯正執(zhí)法權(quán)和公民私權(quán)進(jìn)行保護(hù)尚沒有建立體系內(nèi)的監(jiān)督制度。從全國(guó)的案例來看，上述監(jiān)督權(quán)主要依賴于公民的檢舉、揭發(fā)，還沒有形成制度化的監(jiān)督機(jī)制。同時(shí)，對(duì)于服刑人員合法權(quán)益的保護(hù)也沒有引起重視。

2.具體程序、環(huán)節(jié)缺乏監(jiān)督

從時(shí)間順序上看，社區(qū)矯正是由法院進(jìn)行判決，并將是否能實(shí)際適用社區(qū)矯正的評(píng)估權(quán)與執(zhí)法權(quán)交給了司法行政部門。但是，該評(píng)估權(quán)卻被下放到社區(qū)矯正場(chǎng)所的管理者——居委會(huì)或村委會(huì)，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、時(shí)限等均沒有嚴(yán)格的制度約束，導(dǎo)致社區(qū)矯正的實(shí)際執(zhí)法權(quán)虛化，缺乏監(jiān)督。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)該是由司法行政部門進(jìn)行基礎(chǔ)調(diào)查和民意調(diào)查，進(jìn)而形成評(píng)估意見，然后反饋給人民法院，由法院依據(jù)該意見的具體內(nèi)容做出是否適用社區(qū)矯正決定。如果可以適用，則按照法律規(guī)定進(jìn)行判決。如果不能適用，則按照現(xiàn)行法律無法進(jìn)行判決和實(shí)際執(zhí)行刑罰。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)于管制、拘役、緩刑、假釋或者暫予監(jiān)外執(zhí)行等刑罰并沒有其它的執(zhí)行手段來選擇。因此在實(shí)踐中，依據(jù)社區(qū)矯正評(píng)估意見進(jìn)行具體審判就成為慣例。在實(shí)踐中存在先調(diào)查后判決的司法現(xiàn)狀。判決刑罰不是按照法律和事實(shí)，而是按照“形式為主”的評(píng)估意見，這是我國(guó)司法僵化所必然導(dǎo)致的怪現(xiàn)象。

在社區(qū)矯正的具體過程中，為了反映立法者的意圖，各地紛紛出臺(tái)“實(shí)施辦法或意見”，但是各地政府的實(shí)際情況決定了在省級(jí)行政區(qū)劃中都難以統(tǒng)一執(zhí)法程序。所以，各地司法局(縣、市級(jí))紛紛用創(chuàng)新的名義來進(jìn)行社區(qū)矯正的實(shí)驗(yàn)。這使得社區(qū)矯正實(shí)施缺乏了嚴(yán)肅性，也使各監(jiān)督主體難以嚴(yán)格的監(jiān)督檢查，導(dǎo)致社區(qū)矯正成為了一種“形式”意義上的矯正。

社區(qū)矯正中的各方執(zhí)法主體與基礎(chǔ)配合組織，確實(shí)缺少客觀條件和制度的支持。矯正措施缺乏專業(yè)性，例如缺少專業(yè)人員、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)場(chǎng)地等。各方執(zhí)法主體還受到傳統(tǒng)管理體制的影響，例如司法行政機(jī)關(guān)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、司法機(jī)關(guān)與司法行政部門之間無管理關(guān)系，各基礎(chǔ)配合組織與執(zhí)法主體之間沒有必然的管轄關(guān)系等。這導(dǎo)致社區(qū)矯正易受各種社會(huì)因素、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。綜合考量，各執(zhí)法主體還有自身利益考慮，以上種種問題使得社區(qū)矯正缺乏制度規(guī)范，變?yōu)榱酥饔^性高、隨意性大的重程序、輕結(jié)果的刑罰執(zhí)行方式，這樣的執(zhí)法方式與監(jiān)所管理形成了鮮明的對(duì)比，缺少了客觀性、合法性，其法治監(jiān)督也就難以實(shí)際執(zhí)行。

三、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒與我國(guó)社區(qū)矯正法治監(jiān)督完善對(duì)策

(一)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)社區(qū)矯正執(zhí)行監(jiān)督是由檢察機(jī)關(guān)實(shí)施，但其不會(huì)介入具體的社區(qū)矯正工作，并不實(shí)行派駐制度。當(dāng)服刑人員控訴或申訴時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才會(huì)介入調(diào)查。美國(guó)社區(qū)矯正的內(nèi)容是法定化的，對(duì)各個(gè)程序都有明確的規(guī)定，例如緩刑、審前釋放、居住方案、重歸社會(huì)方案與假釋制度，其基本制度體現(xiàn)了很強(qiáng)的法治監(jiān)督意味。[4]33例如建立了完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)人身危險(xiǎn)性詳細(xì)評(píng)估，這是其對(duì)社會(huì)秩序的尊重，也體現(xiàn)了其社區(qū)矯正的第一價(jià)值是懲罰服刑人員和保護(hù)其他合法公民。

英國(guó)社區(qū)矯正建立了統(tǒng)一的社區(qū)矯正制度，對(duì)社區(qū)矯正的程序進(jìn)行了明確規(guī)定，例如宵禁令、電子追蹤、保護(hù)觀察、社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目等。[5]英國(guó)社區(qū)矯正注重對(duì)執(zhí)法主體和服刑人員的法治監(jiān)督，重點(diǎn)考量刑罰的懲罰功能，其次才是矯正對(duì)象如何成功回歸社會(huì)。為體現(xiàn)其法治監(jiān)督的嚴(yán)肅性，立法機(jī)關(guān)規(guī)定了新的監(jiān)禁附加刑(在附加刑的規(guī)定條件下接受六個(gè)月的監(jiān)督)、不間斷監(jiān)禁刑等，[4]74替代了短期監(jiān)禁懲罰，使矯正監(jiān)督權(quán)力有了強(qiáng)有力的保障，體現(xiàn)了法和權(quán)力的本質(zhì)，這是值得我們深思的。

德國(guó)在社區(qū)矯正中依托檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了專門監(jiān)督處，《德國(guó)刑法典》和《監(jiān)督執(zhí)行法》等都對(duì)社區(qū)矯正法律監(jiān)督作了具體規(guī)定，不論其在監(jiān)督規(guī)范還是矯正手段上都形成了較為完善的矯正監(jiān)督體系。

通過比較日本、加拿大等國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，筆者發(fā)現(xiàn)各國(guó)對(duì)于社區(qū)矯正的觀念仍然是懲罰為主，但這種懲罰表現(xiàn)出的執(zhí)行方法更加科學(xué)，更易于改造服刑人員。同時(shí)各國(guó)對(duì)于適用社區(qū)矯正均有著嚴(yán)格的立法監(jiān)督，普遍把社區(qū)矯正適用權(quán)交到社區(qū)居民(也有的國(guó)家會(huì)考量受害民眾的意見，有些類似于我國(guó)輕微刑事犯罪中的諒解書)手中，法院一般只履行監(jiān)督程序。社區(qū)矯正的“入口”較為合理，易于被民眾接受。從心理學(xué)的角度看，這種執(zhí)法方式更易于民眾情緒的宣泄，便于下一步實(shí)施社區(qū)矯正。同時(shí)，各國(guó)在立法中均是兩手準(zhǔn)備：社區(qū)矯正或是恢復(fù)監(jiān)禁刑罰，對(duì)于服刑人員震懾很大，其刑罰執(zhí)行種類完備。有些國(guó)家還制定了中間制裁措施，力圖維護(hù)刑法的尊嚴(yán)和保障社會(huì)普遍的公平正義觀。[6]88-91

(二)我國(guó)社區(qū)矯正法治監(jiān)督完善對(duì)策

1.法治監(jiān)督的理念更新

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督……”[7]86這要求我們?cè)谶M(jìn)行社區(qū)矯正法治監(jiān)督時(shí)，要時(shí)刻與民眾保持一致，要相信民眾、依靠民眾，對(duì)民眾要公開制度內(nèi)容，主動(dòng)邀請(qǐng)民眾參與法治監(jiān)督?！耙粋€(gè)國(guó)家的政治制度決定于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)又反作用于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，乃至起到?jīng)Q定性作用……實(shí)行基層群眾自治制度，”[7]88因此，我們下一步如何確定社區(qū)矯正基本法要秉持民主立法和科學(xué)立法的精神，公開社區(qū)矯正的預(yù)備實(shí)施評(píng)估制度，在保障服刑人員隱私權(quán)的基礎(chǔ)上，找到社區(qū)秩序和受害人情緒之間的三者平衡，關(guān)鍵就是民眾的參與和監(jiān)督。

縱觀各國(guó)社區(qū)矯正制度監(jiān)督體系，立法者首先是要保障社會(huì)秩序、受害人及其家屬的情感慰藉，其次才考慮執(zhí)法者或是政府的尊嚴(yán)。[8]從表象上看，是為了體現(xiàn)執(zhí)法的公信力與刑罰執(zhí)行的權(quán)威性，但從實(shí)質(zhì)上看均是為了保障社會(huì)良好的秩序，最終達(dá)到尊重和保障人權(quán)的根本目的。我國(guó)對(duì)于社區(qū)矯正制度及其法治監(jiān)督內(nèi)容的立法偏差，體現(xiàn)出立法者對(duì)于立法利益、理念的偏差，沒有考慮設(shè)立社區(qū)矯正的本質(zhì)——懲罰為主、教育與挽救為輔。因此，設(shè)立社區(qū)矯正的監(jiān)督制度就必須重構(gòu)社區(qū)矯正的理念，重建多維度的法治監(jiān)督體系，要充分考慮監(jiān)督主體、對(duì)象、權(quán)益、環(huán)節(jié)及涉及的法律責(zé)任和具體的處理方式。

2.重構(gòu)一體化的法治監(jiān)督體系

社區(qū)矯正的發(fā)展在各國(guó)都有不同的實(shí)施途徑，各有所長(zhǎng)，針對(duì)不同的國(guó)情、世情，體現(xiàn)出各自的特點(diǎn)，這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。但是，我們必須考慮是法治監(jiān)督制度是否也要由各執(zhí)法主體來具體設(shè)立?！白约翰蛔鲎约旱姆ü佟?，“司法是最終裁判途徑”等法諺告訴我們，設(shè)立有制衡的法治監(jiān)督體制是保障社區(qū)矯正正常實(shí)施的必經(jīng)之路。我國(guó)國(guó)情復(fù)雜，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化、宗教發(fā)展極不均衡，但是對(duì)于立法、行政、司法體制的設(shè)立卻基本一致。筆者認(rèn)為，從價(jià)值觀和管理理念的角度出發(fā)，不一樣的社區(qū)矯正程序也可以設(shè)立一樣的法治監(jiān)督途徑及體系。沒有統(tǒng)一的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)前社區(qū)矯正出現(xiàn)了虛化就是缺乏一體化的矯正制度。同樣，沒有一體化的法治監(jiān)督體系，社區(qū)矯正權(quán)就無法運(yùn)行在合法、合理的軌道上來。

3.完善具體制度建設(shè)，體現(xiàn)法治監(jiān)督精神

各國(guó)對(duì)于社區(qū)矯正的首要任務(wù)就是尊重和保障人權(quán)，既尊重受害者及其家人，也尊重社區(qū)居民，同時(shí)也保護(hù)服刑人員。各國(guó)的司法機(jī)關(guān)針對(duì)社區(qū)矯正評(píng)估、實(shí)施調(diào)查等有很多具體的審查制度，對(duì)未成年人、各種類型的罪犯也制定了特殊的分級(jí)矯正和限制、保護(hù)機(jī)制。[6]83-91例如美國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就直指人身和社區(qū)方面的危險(xiǎn)性，對(duì)于司法機(jī)關(guān)的不作為和濫用職權(quán)進(jìn)行了法治監(jiān)督，其監(jiān)督主體就是受訪的民眾，這是典型的事前監(jiān)督。再如英國(guó)的不間斷監(jiān)禁刑，使罪犯的勞動(dòng)權(quán)不受影響，但是其它休息時(shí)間要在獄中度過。這既保證了懲罰性，也保障了社區(qū)矯正的目的——成功回歸社會(huì)。對(duì)于服刑人員和守法民眾來說，這是典型的事中監(jiān)督(服刑人員輕微違法的情形下適用)。[9]

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，我國(guó)司法行政部門(司法所)對(duì)此類情況一般是批評(píng)教育，后適用行政處罰(大部分是其違法事實(shí)確需治安處罰)，情節(jié)嚴(yán)重的(再次犯罪的)收監(jiān)執(zhí)行。但是對(duì)于管制和部分暫予監(jiān)外執(zhí)行卻無能為力，因沒有對(duì)應(yīng)的懲罰制度來支持執(zhí)法機(jī)關(guān)行使權(quán)力(法無授權(quán)即禁止)，從而導(dǎo)致法治監(jiān)督虛化。[10]黨的十九大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要科學(xué)立法、民主立法。我國(guó)社區(qū)矯正立法遲滯，原有刑罰制度(涉及社區(qū)矯正的刑罰)的執(zhí)行手段全部廢除，沒有對(duì)應(yīng)的刑罰執(zhí)行手段，對(duì)不服從監(jiān)管的矯正人員難以形成制裁壓力。這體現(xiàn)了立法的不嚴(yán)謹(jǐn)和不科學(xué)。同時(shí)，2016年底公布的《社區(qū)矯正法(征求意見稿)》遲遲未在執(zhí)法主體、法學(xué)界等專業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行具體的征求意見。立法者沒有考慮民意，錯(cuò)誤定位立法目的，也將極大地浪費(fèi)立法資源，“揮霍”國(guó)家信用。

筆者認(rèn)為，國(guó)外的一些具體制度對(duì)于我國(guó)來說是有很強(qiáng)的實(shí)踐意義。我國(guó)社區(qū)矯正立法中可以創(chuàng)立制裁制度，完善法治監(jiān)督內(nèi)容。這樣既有力的支持了執(zhí)法機(jī)關(guān)，也打擊了個(gè)別服刑人員的囂張氣焰，最終使社區(qū)矯正落實(shí)到法治監(jiān)督的途徑上來。

4.明確法治監(jiān)督主體，提升社會(huì)參與度

各國(guó)對(duì)于是否適用社區(qū)矯正均普遍進(jìn)行提前調(diào)查，先調(diào)查后判決，這給了廣大社會(huì)民眾很大的法治監(jiān)督權(quán)。從某種意義上看，其形式意義遠(yuǎn)重于實(shí)質(zhì)意義。F.W.Maitland說過，“只要法律是不成文的，它就注定被戲劇化和表演，正義必須呈現(xiàn)出生動(dòng)的外表，否則人們就看不到它！”[11]這種利用判決之前的提前調(diào)查來監(jiān)督法院判決，體現(xiàn)了社會(huì)民眾對(duì)于社區(qū)矯正的法治監(jiān)督參與度，正體現(xiàn)了該制度的合理性與合法性。

英國(guó)的緩刑局主要負(fù)責(zé)社區(qū)矯正刑，在社區(qū)矯正監(jiān)督中有專門的社區(qū)檢察官負(fù)責(zé)。美國(guó)則是由檢察機(jī)關(guān)與法院對(duì)社區(qū)矯正的具體執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。我國(guó)的社區(qū)矯正基本是由基層司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象單一、監(jiān)督主體單一的本質(zhì)是對(duì)于監(jiān)督價(jià)值理解偏差。在實(shí)踐過程中，由于基層司法所的性質(zhì)和人員短缺，矯正工作都難以完成，這導(dǎo)致監(jiān)督主要是自上而下的內(nèi)部監(jiān)督，缺乏開放性。而國(guó)外的社區(qū)矯正有許多的參與力量，如社區(qū)志愿者、社區(qū)社團(tuán)組織、技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、個(gè)人矯正機(jī)構(gòu)、心理健康等部門的參與。[12]在人員配置和部門參與中都體現(xiàn)了其專業(yè)性。社區(qū)矯正的參與主體多，其法治監(jiān)督的主體就多，法治監(jiān)督制度就能落實(shí)，最終將會(huì)很大程度地提高社區(qū)矯正效果，完善我國(guó)的社區(qū)矯正制度。

5.法律監(jiān)督問責(zé)完善

我國(guó)在社區(qū)矯正領(lǐng)域還沒有形成社區(qū)矯正法律監(jiān)督問責(zé)制度。筆者建議，在尚未立法的尷尬情形下，法治監(jiān)督可以通過內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督兩種途徑進(jìn)行。例如內(nèi)部監(jiān)督可以通過健全崗位職責(zé)，建立嚴(yán)格的問責(zé)主體，追究監(jiān)督松懈的行政責(zé)任。外部監(jiān)督要明確檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的分工，使上述機(jī)關(guān)在社區(qū)矯正過程中的能夠?qū)崿F(xiàn)強(qiáng)有力的事前、事后和事中監(jiān)督。最終在社區(qū)矯正立法中建立完善的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。[13]筆者建議，對(duì)現(xiàn)行管理體制要加以變革，可以在試點(diǎn)地區(qū)試行，如借鑒派駐檢察巡回機(jī)制，在檢察機(jī)關(guān)所在地鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道司法所中設(shè)立了常駐檢察官制度。當(dāng)然在考慮各地實(shí)際情況和檢察官“員額制”的現(xiàn)狀中，我們也可以借鑒司法中的遠(yuǎn)程審判制度，如檢察機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以和司法行政機(jī)關(guān)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)全方位一體化的監(jiān)督檢查工作，這也是一種很好的舉措。

四、結(jié)語

社區(qū)矯正是由西方國(guó)家首先推行的一種刑罰執(zhí)行模式，其理念來源于刑罰執(zhí)行社會(huì)化思想。社區(qū)矯正制度作為一種刑罰執(zhí)行方式，一方面服刑人員得到了有效監(jiān)管，促進(jìn)人們改變對(duì)社區(qū)服刑人員的看法；另一方面，社區(qū)矯正制度弱化了封閉式的監(jiān)獄,社區(qū)矯正人員自由度放寬，有一定的人身危險(xiǎn)性和社會(huì)危害性。如何扎牢制度的籠子，保證社區(qū)矯正的價(jià)值得以體現(xiàn)，就必須設(shè)計(jì)好社區(qū)矯正法治監(jiān)督體制，落實(shí)好法治監(jiān)督機(jī)制，保障正常的社會(huì)秩序，安撫受害人及其家人的情感，最終才能體現(xiàn)刑罰執(zhí)行中的公平和正義。