我國公共危機(jī)治理困境研究綜述

張瑜

摘 要：對我國學(xué)者們針對治理困境所做的研究進(jìn)行簡要梳理發(fā)現(xiàn)，許多學(xué)者都對治理主體存在的困境及原因做出了分析，也有部分學(xué)者從治理模式、問責(zé)機(jī)制方面做出了分析并提出了相應(yīng)建議。文獻(xiàn)的梳理有助于總結(jié)當(dāng)前的研究趨勢、有助于為進(jìn)一步研究奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)治理；協(xié)同治理；風(fēng)險(xiǎn)治理

面對突發(fā)的災(zāi)害，有能力的治理主體、有效的治理模式、有力的問責(zé)機(jī)制都是對公共危機(jī)治理全過程的保障，但從具體的實(shí)踐來看，近期發(fā)生的“毒疫苗”事件、上海踩踏事件、森林火災(zāi)、頻繁出現(xiàn)的家長對幼兒園的擔(dān)憂現(xiàn)象，都反映出我國在公共危機(jī)治理過程中仍存在著種種困境，也提醒著我們從“管理”走向“治理”的道路上，我們還有很多工作需要完成。

一、公共危機(jī)治理主體存在的問題

學(xué)者劉瑋1提出：第一，治理主體單一。公共危機(jī)治理過程中完全依賴政府，政府在其中扮演著萬能的角色，但在實(shí)際中，政府作為公權(quán)力的代表，它的行為往往是強(qiáng)制性的，這使得很多舉措帶有了命令的含義，面對公共危機(jī)事件的動(dòng)態(tài)性，需要的是更加靈活的治理，因此政府不應(yīng)該是唯一的主體。第二，治理主體能力不足?？茖又齐m有著高效、專業(yè)的優(yōu)點(diǎn)，但科層制也會(huì)使得機(jī)構(gòu)繁冗復(fù)雜，在公共危機(jī)爆發(fā)時(shí)，反應(yīng)就不夠迅速。同時(shí)，公共危機(jī)治理部門在工作過程中出現(xiàn)的協(xié)調(diào)不暢、溝通失敗等情況，也會(huì)導(dǎo)致治理效果不佳。第三，聯(lián)通機(jī)制不暢。公共危機(jī)治理過程中，媒體作為信息的載體，在實(shí)際運(yùn)行中只充當(dāng)信息的挖掘者，還不能做到有針對性的傳遞信息，于是就不能有效地聯(lián)通政府與社會(huì)各界，原因是政府在與社會(huì)各界溝通過程中沒有良好的互動(dòng)，沒有結(jié)成完整的“關(guān)系網(wǎng)”，甚至還有意隱瞞實(shí)情，多數(shù)情況下只會(huì)使得公共危機(jī)事件進(jìn)一步惡化。第四，社會(huì)參與不足。公眾及社會(huì)組織同樣是公共危機(jī)治理的重要參與者，社會(huì)組織應(yīng)該成為危機(jī)治理的主體，而不是旁觀者，但我國的社會(huì)組織發(fā)展滯緩，還不足以成為公共危機(jī)治理的強(qiáng)有力主體。公眾的言論在危機(jī)爆發(fā)時(shí)期、蔓延時(shí)期、恢復(fù)時(shí)期都是對治理主體的治理結(jié)果的評價(jià)，如果公眾對危機(jī)認(rèn)識不足而產(chǎn)生不當(dāng)言論則會(huì)造成社會(huì)恐慌，阻礙公共危機(jī)的治理。不論是民間組織能力不足、還是公眾意識不強(qiáng)，這都反映了政府在平時(shí)的治理中沒有將教育、支持、和引導(dǎo)工作做到位。

化濤等2認(rèn)為我國執(zhí)法監(jiān)管存在漏洞。有些公共危機(jī)的發(fā)生是因?yàn)楸O(jiān)管部門工作缺位導(dǎo)致，例如“三鹿奶粉”事件。食品安全問題本就復(fù)雜，各個(gè)環(huán)節(jié)不可能完全分割開，而我國的監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中是分段監(jiān)管、條塊監(jiān)管，這就使得有些環(huán)節(jié)出現(xiàn)了多部門職能重疊、監(jiān)管空白、監(jiān)管責(zé)任劃分不清等情況，就會(huì)讓違法犯罪鉆了空子，嚴(yán)重的后果就是引發(fā)公共危機(jī)事件。

學(xué)者李晶3認(rèn)為政府網(wǎng)絡(luò)公關(guān)工作不到位。如今是信息泛濫的時(shí)代，人們獲取信息的途徑變得寬且廣，一時(shí)之間真假難辨，我國各級政府也已經(jīng)意識到了這個(gè)問題，紛紛成立了自己的官方微博、公眾號，為的是讓公眾獲得權(quán)威的消息，但是，往往是在公共事件發(fā)酵一段時(shí)間之后，這些政務(wù)微博才發(fā)出聲明，顯得有些滯后。這背后的原因是政府部門的網(wǎng)絡(luò)公關(guān)意識還不強(qiáng)，技術(shù)水平還有待提高以及政府部門有些工作人員素質(zhì)低下。

二、公共危機(jī)治理模式存在的問題

學(xué)者張玉磊4認(rèn)為當(dāng)前我國公共危機(jī)治理模式呈現(xiàn)出“碎片化”的特征。該學(xué)者從以下幾方面進(jìn)行闡述：第一，公共危機(jī)治理的目標(biāo)制定往往是被動(dòng)的、靜態(tài)的，政府在治理過程中以“不出事”為原則，而不是主動(dòng)預(yù)防；第二，公共危機(jī)治理各主體并未形成聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)，政府利用公權(quán)力實(shí)行的是壟斷式治理；第三，公共危機(jī)治理結(jié)構(gòu)斷裂，條塊分割嚴(yán)重；第四，治理流程不連貫，公共危機(jī)的生命周期包含了潛伏期、發(fā)展期、爆發(fā)期及恢復(fù)期，我國的治理流程只關(guān)注事后的應(yīng)急處置；第五，治理手段單一，以行政手段為主，忽略了法律、市場等多種手段的結(jié)合使用，以至于治標(biāo)不治本；第六，治理過程中可利用資源呈現(xiàn)分散化分布，跨界公共危機(jī)治理中各部門之間不能資源共享，多以部門利益為主，忽視了公共利益。

三、公共危機(jī)治理過程中的問責(zé)困境

學(xué)者張海波等5提出，為了減少“原發(fā)型”危機(jī)的發(fā)生，要將官員問責(zé)從事后問責(zé)提前到事前預(yù)防、從對行政官員的問責(zé)擴(kuò)展到對黨政領(lǐng)導(dǎo)的問責(zé)、從對個(gè)人問責(zé)到對政策、制度、價(jià)值的問責(zé)。在過往的幾起重大公共危機(jī)事件治理中，部分官員會(huì)因?yàn)楣ぷ鞑涣?、虛?bào)瞞報(bào)等原因被罷免官職，而這些行政問責(zé)只側(cè)重于應(yīng)急響應(yīng)階段，并不重視事前的預(yù)防和事后恢復(fù)階段的問責(zé)；還有個(gè)別官員在受到處罰的一段時(shí)間之后，又回歸到了工作崗位，讓公眾難以信服；還有的公共危機(jī)治理問責(zé)過程中的責(zé)任歸屬難以確定，如果只對個(gè)別行政官員進(jìn)行行政問責(zé)，則顯得有失公平，因?yàn)樵趯?shí)踐中，很多決策是由黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府執(zhí)行的，而且，很多政策在制定時(shí)可能也存在有問題，所以不能只針對某個(gè)人進(jìn)行問責(zé)。

四、啟示

從“管理”走向“治理”的過程，不僅是名稱的改變，而是在治理主體、治理模式、問責(zé)機(jī)制等多方面的變革。學(xué)者針對前兩個(gè)問題提出了公共危機(jī)的協(xié)同治理模式，即政府發(fā)揮主導(dǎo)作用，將市場組織、非政府組織都納入到治理網(wǎng)絡(luò)中，開展合作式、交流式的治理6。關(guān)于公共危機(jī)治理中的問責(zé)困境，學(xué)者提出了要從制度、政策、結(jié)構(gòu)、價(jià)值等風(fēng)險(xiǎn)的源頭進(jìn)行問責(zé)，發(fā)現(xiàn)事件背后的深層次原因，達(dá)到根本性治理7。由此，公共危機(jī)治理才可能從困境中走出。

參考文獻(xiàn)：

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