“三權分置”改革路徑下小產權房解決之道

摘 要：隨著十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對于農村宅基地改革的探索逐漸拉開了序幕。2018年和2019年的中央一號文件，繼續(xù)聚焦三農問題，對于農村宅基地的改革方向也做出了具體的引導，探索“所有權、資格權和使用權‘三權分置”，適當放寬宅基地的流轉，把農民“死”資產變成“活”資產，為鄉(xiāng)村振興添磚加瓦。

隨著“三權分置”改革路徑逐漸明晰，附著在集體土地的小產權房的流轉也隨著有所變化，小產權房能否由“死”變“活”？農民財產權收益能否增加？

關鍵詞：宅基地；小產權房；改革

一、宅基地改革概述

現行法對宅基地使用權進行了特殊的制度安排，對宅基地使用權的權能進行了限縮，流通和融資功能被嚴格限制。但現行的宅基地使用權制度面臨著一定的困境和障礙，主要體現在：一方面，農村土地存在大量的閑置，土地資源浪費現象嚴重。隨著我國戶籍制度的改革，農民進城居住和就業(yè)變得相對自由，戶籍制度改革使得許多農民“背井離鄉(xiāng)”，并在城市中取得居住之定所。城鄉(xiāng)居民這種大融合趨勢導致了農村存在大量的閑置宅基地，由于其流轉受到限制，導致了大量宅基地和農村房屋閑置，造成土地資源的浪費。另一方面，宅基地使用權的流轉限制不能夠滿足農民融資和現代化需求?，F行土地管理體制下，對宅基地使用權流轉的限制要遠遠超過建設用地使用權，不僅體現在不允許其單獨流轉，還體現在處分權能僅限于集體組織內部。

第一，宅基地使用權應當自由流轉。有關宅基地的流轉，有各種各樣的觀點。完全自由派主張宅基地使用權的流轉不應該受到任何限制，應當如建設用地使用權一樣自由流轉。而限制使用權流轉學派認為，流轉會損害農民根本利益。

第二，農村土地改革應擴大農村宅基地流轉范圍。過去宅基地的流轉主要限制在村莊集體成員內部。因為本集體成員都有宅基地，所以這種規(guī)定實質上等同于不讓流轉。未來應該允許宅基地使用權不僅僅在同縣域的農村戶籍內部流轉，而且還可以在城市之間流轉。第三，宅基地流轉的時間應該足夠長，應該跟國有土地流轉時間一致，即70年。2017年8月，國土資源部會同住房城鄉(xiāng)建設部印發(fā)《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，事實上已經突破了城鄉(xiāng)土地供應的二元分化。為防止出現“以租代售”，在國內首批13個試點中，北京公布的試點方案就規(guī)定“只租不售”“單次租期不得超過10年”。而農村宅基地使用權改革應該邁出更大步伐，只有延長到70年，才能真正激活市場。

第四，放活宅基地使用權流轉，建立農宅交易市場。農村集體建設用地流轉目前還受到諸多限制，而建立起一個農村集體建設用地的自由流轉市場非常重要，只有實現農村集體建設用地與城市國有建設用地“同地同價同權”，使要素市場平等化，宅基地使用權才能真正流轉。未來應該允許宅基地使用權自由轉讓、抵押和出租，還應該允許農民住房的買賣、抵押和出租。農村集體建設用地入市是未來的必然趨勢，但前提是必須明確產權主體及權益分配機制，建立統(tǒng)一的產權交易市場，防止公權力侵占。

二、小產權房論述

小產權房主要指在農民集體所有土地上建造的房屋沒有向國家主管部門繳納土地出讓金、登記、征收稅費和辦理產權證書等，持有的只是由鄉(xiāng)政府或者村委會發(fā)給的產權證明，且不能向農村集體經濟組織以外成員流轉的住宅。因為鄉(xiāng)政府或者村委會頒發(fā)的產權證不具有法律上的產權效力，相對于國家相關主管部門頒發(fā)的產權證是不完整的，所以稱之為“小產權房”。

小產權房主要分布在農村和城市郊區(qū)，占地為集體土地，具體又可劃分為宅基地、農村集體建設用地和耕地。其中建設在耕地上的小產權房，國家嚴格限制農用地轉為建設用地，對耕地實行特殊保護。特別是在我國耕地保護形勢異常嚴峻的當前，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》非常明確地提出要堅決守住18億畝耕地紅線，強調“兩個最嚴格制度”，就是堅持最嚴格的耕地保護制度和實行最嚴格的節(jié)約用地制度。我國人口眾多，土地資源十分匱乏?；?3億人口的糧食安全和經濟社會穩(wěn)定發(fā)展的考慮，18億畝耕地紅線就是保護社會公共利益的底線。維護社會公共利益是現代法治的必然要求?！八綑鄳駨墓哺ｌ怼?。 占用農用地進行住宅建設，嚴重損害了社會公共利益。因此，對于占用農用地的“小產權”房，違反了強制性、禁止性的法律規(guī)定，應當責令建房人自行拆除。

而其余建設在宅基地與農村及建設用地上的小產權房，是我們本文分析的主要對象。

城鄉(xiāng)一體化為小產權房合法化鋪平了道路。興起于改革開放后期的城鄉(xiāng)一體化浪潮，是中國經濟以及城市現代化發(fā)展的新階段和必經階段，顧名思義就是把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體，動員城鎮(zhèn)居民和農村居民協(xié)同發(fā)展工業(yè)與農業(yè)，消除存在已久的城鄉(xiāng)經濟二元經濟體制，使城市和鄉(xiāng)村在經濟收益、福利待遇、工業(yè)發(fā)展等方面逐漸實現平衡，最終實現城鄉(xiāng)經濟的相互帶動作用，促進整個社會的經濟健康發(fā)展。

共同富裕是我國社會主義的根本原則和奮斗目標，它的核心內容是消除兩極分化，實現共同富裕。這要求充分調動市場活力。實踐中，城市土地的經濟價值以及房屋的拆遷補償標準遠高于農村，城市建設和擴張所帶來的“拆遷熱”造就了一大批“先富起來”的人，這種資源分配方式是嚴重影響社會公平，阻礙廣大人民群眾的生產積極性的。分享土地紅利是共同富裕目標的應有之義，人為劃分土地二元體制，是在從根源上上導致不平等，阻礙共同富裕的進程。

小產權房合法化的基礎是小產權房所占用土地的合法化，也就是流轉不受限制，而這解決的不僅是數以億計的住房需求的民生問題，也將對我國經濟和城市的可持續(xù)發(fā)展提供重要的空間支撐。據計算，2020年我國的戰(zhàn)略目標是城鎮(zhèn)化率60%，工業(yè)化率70%，需要增加的建設用地面積接近兩億畝，而我國未來十幾年可以增加的建設用地數量不足3000畝。面對建設用地增加量的制約，盤活農村集體建設用地就顯得尤為重要。而農村集體建設用地市場一旦打開，人為地限制集體建設用地的流轉用途，無疑是對我國城鄉(xiāng)諸多二元體制問題解決的隔靴搔癢。

三、解決之道

小產權房根據建設在不同性質的土地上，應該采取不同的手段進行解決。

（一）建設在集體建設用地上的小產權房

1、集體土地使用需要進行限制，但小產權房買賣行為卻是有效的

從法律上講，政府禁止小產權房買賣是有法律依據的，主要包括《土地管理法》第43條、63條；而我國也是一個人多地少，人均耕地持有量非常少的國家，因此保護耕地是必須。但是，小產權房流轉與耕地破壞并無必然聯系，如果農民將已有宅基地、已有房屋用于流轉并不影響到耕地保護；同時，現有的法律安排并不一定就合理，從長期看，法律是可以修訂的。基于這些理由，從長期看，小產權房應當可以流轉。就算小產權房不符合法律規(guī)定，但合同效力具有相對性，農民未按照法律要求的審批、許可程序在集體土地上修建建筑物確實是違法行為，應當給予懲處。但是這并不影響小產權房買賣行為的效力，房屋買賣具有相對獨立性，在無法律明確禁止下應當認定為合法。

2、已經建成的、出售的：補繳土地出讓金等稅費

盡管現有法律政策禁止小產權房買賣，但小產權房已經建成的事實并不能簡單通過拆除進行解決，盡管這些房屋不符合土地利用、建設規(guī)劃，也沒有上繳土地出讓金等稅費，但這些都已經是社會存量財富，而且不少小產權房已經出售，住滿了居民，強行拆除勢必影響穩(wěn)定。筆者認為，應當認可這些小產權房占有的合法性，但是需要補繳土地出讓金等稅費。當然，誰支付土地出讓金等稅費、以及這些稅費是否收得回來同樣牽涉到大量細致的問題。

（二）建設在宅基地上的小產權房

伴隨著對“三權分置”改革的逐步探索，附著在宅基地上的小產權房的“緊箍咒”也隨之松動。宅基地作為一種社會保障性的工具，保障農民有房可住，但是伴隨著城市化的快速進行，擁有大量宅基地的農民也無法享受城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的紅利。如果能夠通過宅基地“三權分置”改革，促進農村土地要素的市場化，就可以打破城鄉(xiāng)土地要素的分隔，使城鄉(xiāng)要素資源同權同利。正如國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦所講的：“如果農民的房子可以賣的話，收益就不僅僅是辦旅游那點收入，當地的地價就起來了，農民的集體用地、宅基地價格可能就不止翻一番兩番了。農民土地值錢了以后，有些人可以把這個房子賣掉，手頭就有錢了，就可以進城買房了，促進城里房地產去庫存。這是理論和政策上非常實際的問題?！?/p>

1、對于占用多戶農村宅基地開發(fā)建設的“小產權”房，首先應當由房屋建設主管部門依法對房屋質量進行驗收。對符合質量標準的，先由出讓方村民在有關房地產及土地主管部門，申請辦理農村宅基地使用權證。再由房地產開發(fā)商繳納“農村宅基地使用金”，補繳其他稅費，并協(xié)助購房人到有關房地產及土地主管部門，申請辦理農村宅基地使用權證以及注明“集體土地”字樣的房屋登記簿和房屋權屬證書。

2、明確多種小產權房流轉形式。宅基地使用權人通過租賃、合作、入股合同將一定期限的宅基地使用權或連同房屋所有權租賃、合作、入股給符合條件的主體，按照合同約定分享土地增值收益。在租賃、合作、入股期間受讓人享有以使用或收益為目的的占有權，受讓主體有權利用宅基地自住、開展庭院經濟或其他家私產業(yè)，且有權排除他人干擾。租賃、合作、入股合同關系結束后，受讓人的宅基地使用權喪失，原宅基地使用權人重新獲得完整的宅基地使用權。而附著在宅基地上的小產房，也可以按照宅基地流轉思路進行設計，明確產權的基礎上，拓寬小產權房流轉的形式，把“死資產”變成“活資產”。

3、對農民單獨擁有的農村住房以及集體經濟組織盤活農村宅基地后修建的“小產權房”應當逐步運行流轉，其方式可逐漸從租過渡到賣，從補繳土地出讓金等稅費過渡到政府收取資源稅。筆者之所以建議事先推行小產權房出租的原因在于，首先，這可以作為政府廉租房的一種補充制度；其次，更重要的理由在于，當小產權房市場尚不規(guī)范的情形下，為避免由于購房者、售房者在買賣決策時考慮之不充分以及分散市場風險，以租代售不失為一種折中；再次，由于農民的承包權是有年限的，如果允許所有權買賣（永久性出售）會要求我國土地制度的根本性變化。

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作者簡介：

易寧，1993年8月19日出生，男，回族，籍貫甘肅省，現就讀于陜西師范大學哲學與政府管理學院2017級民商法專業(yè)，碩士研究生，主要研究方向：民商法。