善治視角下的農(nóng)村環(huán)境治理

李遞

[摘要]近年來，黨和政府高度重視經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展遺留下來的環(huán)境問題。2017年黨的十九大報告中正式提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出必須牢牢把握“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅渲猩鷳B(tài)宜居是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要條件。試以“公地悲劇”博弈理論模型揭示農(nóng)村環(huán)境治理失靈的內(nèi)在機(jī)理，揭示農(nóng)村環(huán)境治理過程中出現(xiàn)的政府、企業(yè)和村民各自為政、相互博弈的現(xiàn)實困境。因此，只有政府發(fā)揮好“元治理”角色，轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，加大監(jiān)管力度;企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重拾社會責(zé)任;村民提高環(huán)保意識，積極履行義務(wù)，才能促進(jìn)治理現(xiàn)代化，達(dá)到善治目的，從根本上解決農(nóng)村環(huán)境問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村環(huán)境;公地悲劇;善治;博弈

[中圖分類號]X321[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

環(huán)境問題是人類可持續(xù)發(fā)展的一個重要問題，長期以來我國以犧牲環(huán)境為代價追求經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，現(xiàn)雖已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)實體，但這種粗放式的經(jīng)濟(jì)增長卻對我國環(huán)境造成了極大破壞。近年來農(nóng)村作為城市發(fā)展不可或缺的“后備軍”，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的區(qū)域優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略中成為犧牲品，陷入經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，環(huán)境破壞嚴(yán)重的尷尬境地。黨的十九大報告提出：“農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好‘三農(nóng)問題作為全黨工作重中之重。”實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略必須牢牢把握“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅渲小吧鷳B(tài)宜居”就是針對農(nóng)村環(huán)境而言的具體要求。2018年1月2日中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進(jìn)一步指出：“鄉(xiāng)村振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵。良好生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富?！蔽覈r(nóng)村環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，因此農(nóng)村環(huán)境問題依然是各級政府工作重點，也是學(xué)術(shù)界需要持續(xù)研究的核心問題之一。

從目前研究現(xiàn)狀來看，農(nóng)村環(huán)境已成為學(xué)者廣泛關(guān)注的熱點問題，并取得了豐碩的研究成果，主要有以下幾方面研究內(nèi)容：第一，以某一地方為例，通過調(diào)查了解當(dāng)?shù)丨h(huán)境現(xiàn)狀，尋求解決之策;第二，從政策大背景出發(fā)，審視農(nóng)村環(huán)境存在的各種問題并提出對策;第三，從農(nóng)村環(huán)境利益相關(guān)者出發(fā)，設(shè)計合理的治理機(jī)制。雖然許多學(xué)者已經(jīng)開始研究農(nóng)村環(huán)境污染控制中的分工，但他們很少使用成熟的理論模型進(jìn)行分析，治理主體之間缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)?；诖?，本文試以“公地悲劇”模型對農(nóng)村環(huán)境問題背后的深層原因進(jìn)行理論分析，從善治視角下提出農(nóng)村環(huán)境優(yōu)化治理的路徑選擇，以期回應(yīng)農(nóng)村環(huán)境治理困境等一系列問題。

1 公地悲?。阂环N博弈理論模型

公地悲劇是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家加雷特·哈丁于1968年提出的一種博弈理論模型，通過對“公地”放牧行為中牧民理性選擇的仔細(xì)研究，揭示了公共資源遭受無盡破壞的內(nèi)在機(jī)理。在一塊對所有人開放的牧場上，每個理性的牧民基于利益最大化都傾向于增加牧群最大限度地利用公共牧場，雖然每個牧民都深知自己的行為將使牧場遭受嚴(yán)重破壞，但破壞的結(jié)果是由大家共同承擔(dān)，因此這種行為會一直持續(xù)下去，直至牧場不能自然修復(fù)，造成“公地悲劇”，最終走向集體性毀滅。在所有公地行為中，每個人都知道自己行為帶來的后果，但每個人都無力阻止局勢繼續(xù)惡化，而且都抱著“及時撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。正如加雷特·哈丁所言：“在共享公有物的社會中，每個人也就是所有人追求各自的最大利益，這就是悲劇所在?！?/p>

公共產(chǎn)品在消費(fèi)上具有非排他性和非競爭性，不能排斥社會上任何人消費(fèi)該種產(chǎn)品，任一消費(fèi)者都可以免費(fèi)消費(fèi)公共產(chǎn)品，并且增加一個消費(fèi)者不會減少任何一個人對該產(chǎn)品的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，由此可能出現(xiàn)的“搭便車”現(xiàn)象使得公共產(chǎn)品不能由市場提供。農(nóng)村環(huán)境具有非排他性，但具有競爭性，嚴(yán)格意義上說不屬于純公共產(chǎn)品，但仍然會產(chǎn)生“公地悲劇”?！胺桥潘浴币馕吨r(nóng)村環(huán)境會不可避免地被過度使用，另一方面，環(huán)境具有的自我修復(fù)能力使得人們更加肆虐地破壞環(huán)境，加大對環(huán)境的掠奪，“悲劇”隨之產(chǎn)生。

2 農(nóng)村環(huán)境問題的理論解釋

從“公地悲劇”博弈模型看待當(dāng)前我國農(nóng)村環(huán)境問題，“公地”上的各個主體——政府、企業(yè)和村民為了各自利益相互博弈對環(huán)境施以超負(fù)荷壓力。地方政府間為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互競爭;企業(yè)間為了賺取更多利潤道德滑坡;村民間為了自身利益冷漠以待;政府盡情開采自然資源，村民無處維權(quán);企業(yè)占用資源給予賠償，村民得利無話可說;政府招商引資爭取項目，企業(yè)隨意排污無人監(jiān)管，才導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境問題愈發(fā)嚴(yán)重。

2.1 政府-政府：政績之爭

公共選擇理論認(rèn)為，政府不僅會追求公共利益，其內(nèi)部成員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，會突破規(guī)章制度為自身謀取更多的利益，包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益。一方面，政府為了取得地方財政收入最大化，自身利益最大化，不得不將GDP作為追求的首要對象，另外，一直以來我國官員政績考核也主要是以GDP為指標(biāo)，GDP與官員的政治生命掛鉤，這就使得政府不惜一切代價（包括破壞環(huán)境）謀求經(jīng)濟(jì)增長;另一方面，在環(huán)境監(jiān)管體制上，各層級各部門職能交叉重復(fù)，九龍治水，多頭治理，就會出現(xiàn)某些地方監(jiān)管不力、責(zé)任無從追究的現(xiàn)象;再次，環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)更具原則性，對具體實施細(xì)節(jié)鮮有規(guī)定，且對違法行為的處罰力度不夠。政府治理失靈是造成了“公地悲劇”的主要原因。

2.2 企業(yè)-企業(yè)：利潤之爭

企業(yè)經(jīng)營的主要目標(biāo)是追求利潤最大化，利潤是企業(yè)生存需要和抵御未來風(fēng)險需要的指標(biāo)。在一個競爭環(huán)境中，許多企業(yè)想通過降低商品的市場價格作為企業(yè)取勝的策略，但在生產(chǎn)成本不變的情況下，此種做法多半會造成“兩敗俱傷”，于是更多的企業(yè)會想法設(shè)法降低成本，在產(chǎn)出不變的情況下，投入小，利潤自然就大，其中未經(jīng)處理隨意排污就是企業(yè)降低成本的一個渠道。在農(nóng)村，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)技術(shù)水平有限、設(shè)備相對簡陋，加之環(huán)保意識淡薄，生產(chǎn)的大量廢氣廢水直接往外排放，造成非常嚴(yán)重的大氣污染和水污染。

2.3 村民-村民：生計之爭

“公地”意味著生活在該區(qū)域的利益相關(guān)者均可以在此進(jìn)行消費(fèi)而不受任何外力的束縛。對村民來說，公地資源既是生活物資的來源，也是生活垃圾“最方便的去處”，亞里士多德曾說過：“參與分享人員最多的公共物品，獲得的關(guān)心最少”，農(nóng)村環(huán)境作為一種準(zhǔn)公共物品，每個村民在決策時都傾向于個人的邊際收益大于等于邊際成本，而不會考慮自己的行為給別人帶來的損失，基于這種“自私”以及“怕吃虧”的心理，村民情愿隨大流亂拋垃圾，而不愿意選擇保護(hù)環(huán)境。

2.4 政府-村民：專斷行政

在我國“壓力型體制”下，下級政府迫于壓力必須完成上級政府布置的各項指標(biāo)任務(wù)，其中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)尤其突出。農(nóng)村自然資源豐富，為了短期經(jīng)濟(jì)利益，政府不得不對當(dāng)?shù)刭Y源進(jìn)行無休止地開采，對開采后帶來的環(huán)境污染問題全然不顧，任何人存有非議，對資源開采進(jìn)行阻撓，都視為與政府作對，村民的訴求想要得到表達(dá)極其困難。另外，村民的表達(dá)多為“口語式”，不能形成相關(guān)的政策議題，因此很難被政府發(fā)現(xiàn)并提上政策議程。長此以往，地方政府在資源管理上形成了一種專斷行政思維，從而引發(fā)的環(huán)境問題無法得到有效解決。

2.5 企業(yè)-村民：投其所好

為了解決環(huán)境負(fù)外部性的問題，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織于1970年提出了“污染付費(fèi)原則”。在我國，環(huán)保監(jiān)管部門也要求污染者直接或間接支付費(fèi)用，在這種制度下，一些大型污染重工業(yè)為了逃避城市高昂的排污費(fèi)用，將生產(chǎn)設(shè)備和經(jīng)營活動往農(nóng)村遷移。企業(yè)的遷移行為在降低自身生產(chǎn)成本的同時，也為農(nóng)村勞動力帶來了大量就業(yè)機(jī)會，不僅如此，外來企業(yè)要在本地經(jīng)營發(fā)展，勢必會占用當(dāng)?shù)氐墓操Y源，對村民來說，占用資源所帶來的賠償也是一筆可觀的收入。正是處于這樣一種“互惠互利”的關(guān)系中，因此，沒有人愿意打破這種均衡，農(nóng)村環(huán)境污染問題進(jìn)一步加劇。

2.6 政府-企業(yè)：上下其手

地方政府要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，除了開發(fā)當(dāng)?shù)刎S富的自然資源之外，大規(guī)模的招商引資是另一個非常重要的手段，引進(jìn)高耗能高排放高污染企業(yè)不僅浪費(fèi)資源，而且極大地破壞當(dāng)?shù)丨h(huán)境。當(dāng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動對當(dāng)?shù)卮迕裆町a(chǎn)生消極影響時，政府通常的做法是“睜一只眼閉一只眼”，畢竟企業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)增長是地方財政收入很重要的一部分，而政府對企業(yè)的表層化監(jiān)管使得一些企業(yè)更加肆無忌憚，為所欲為，這就使得農(nóng)村環(huán)境污染問題愈演愈烈。

綜上，農(nóng)村環(huán)境治理主體之間基于各自利益互相博弈是造成環(huán)境問題最根本的原因。在整個博弈過程中，政府角色定位模糊，追求經(jīng)濟(jì)增長，忽視環(huán)境監(jiān)管;企業(yè)道德觀念缺失，重視經(jīng)濟(jì)利潤，漠視社會責(zé)任;村民環(huán)保意識淡薄，關(guān)心眼前利益，輕視安全需要。在這種作用機(jī)制下，農(nóng)村環(huán)境問題始終被擱置，敷衍解決，成為嚴(yán)重阻礙國家發(fā)展的重大問題。

3 善治：農(nóng)村環(huán)境治理的優(yōu)化選擇

農(nóng)村環(huán)境治理陷入困境的本質(zhì)原因在于主體各自為政，沒有共同的利益取向，各搞一套，這與治理現(xiàn)代化是相背的。國家治理現(xiàn)代化中，政府是“元治理者”，市場和社會是重要主體。善治作為治理現(xiàn)代化的微觀具體體現(xiàn)，其本質(zhì)特征就在于“它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)”，包括“合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效”等基本要素。因此，善治視角下，只有利益相關(guān)者基于環(huán)境治理的共同目標(biāo)都參與進(jìn)來，政府發(fā)揮“元治理”角色，多方主體平等協(xié)商、談判，不斷調(diào)整各自利益訴求以適應(yīng)共同目標(biāo)，才能使環(huán)境問題得到緩解。

3.1 政府：轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，加大監(jiān)管力度

農(nóng)村環(huán)境具有的準(zhǔn)公共物品性質(zhì)決定了鄉(xiāng)村環(huán)境治理不能由市場提供，應(yīng)由政府統(tǒng)籌規(guī)劃。要徹底解決政府治理失靈問題，應(yīng)從以下幾個方面著手：第一，改變將GDP作為官員政績唯一標(biāo)準(zhǔn)的考核模式，全面推行“綠色GDP”考核評價體制，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設(shè)作為工作重點，增加資金投入和政策扶植;第二，建立農(nóng)村環(huán)境網(wǎng)格化監(jiān)管體系，明確相關(guān)部門環(huán)境管理職責(zé)，告別多頭治理，提高監(jiān)管效能;第三，健全農(nóng)村環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)，將原則性法律轉(zhuǎn)化為具體可操作的細(xì)則，讓政府依法監(jiān)管，建立環(huán)境保護(hù)問責(zé)制度，嚴(yán)懲一切破壞環(huán)境的違法行為;第四，建設(shè)服務(wù)型政府，暢通表達(dá)渠道，對村民的訴求給予及時回應(yīng)，踐行全心全意為人民服務(wù)的理念價值。

3.2 企業(yè)：調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，重拾社會責(zé)任

企業(yè)的發(fā)展要依靠社會這個大環(huán)境，同時也會影響社會的方方面面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在帶動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展時，對當(dāng)?shù)丨h(huán)境的破壞也越來越突出，嚴(yán)峻的形勢迫切要求高污染低效益企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應(yīng)引進(jìn)新的科學(xué)管理理念，購進(jìn)一批先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備，培養(yǎng)一支高素質(zhì)的人才隊伍，向精細(xì)化生產(chǎn)靠攏;另一方面，地方政府應(yīng)盡量避免引進(jìn)高耗能高排放高污染企業(yè)，抬高招商引資門檻，對警告多次仍不處理隨意排污的企業(yè)，依法追究企業(yè)負(fù)責(zé)人的民事責(zé)任;此外，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)加強(qiáng)文化建設(shè)，增強(qiáng)成員的社會責(zé)任感，改變以往利潤是唯一目標(biāo)的看法，承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

3.3 村民：提高環(huán)保意識，善于維護(hù)權(quán)利

村民作為農(nóng)村環(huán)境治理中不可或缺的一員，應(yīng)主動承擔(dān)起主人翁的角色，農(nóng)村環(huán)境的好壞，村民是直接的作用對象。從平時各種破壞環(huán)境的行為來看，村民環(huán)保意識依舊淡薄，不懂得環(huán)保的重要性，因此在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)達(dá)的今天，可以通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒介向村民灌輸環(huán)保相關(guān)知識。同時，應(yīng)讓村民承擔(dān)起自主保潔的責(zé)任，主動參與到環(huán)境治理中，形成良好的環(huán)境保護(hù)氛圍，從整體上改善農(nóng)村環(huán)境。此外，村民應(yīng)學(xué)會并善于維護(hù)自身的合法權(quán)利，針對生產(chǎn)生活中破壞環(huán)境的行為，要勇于表達(dá)自己的訴求，充分發(fā)揮自己的監(jiān)督作用，保護(hù)自己的家園。

農(nóng)村環(huán)境治理是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的今天，只有克服主體間的利益沖突，讓各主體都參與到環(huán)境治理中，通過協(xié)商、談判建立共同目標(biāo)，構(gòu)建農(nóng)村環(huán)境治理體系，才能達(dá)到農(nóng)村環(huán)境善治的目的。善治的本質(zhì)即建立強(qiáng)政府-強(qiáng)社會的“雙強(qiáng)”模式。所謂“強(qiáng)政府”，是指政府必須做好角色定位，加大農(nóng)村環(huán)保資金投入，落實相應(yīng)政策措施，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。而“強(qiáng)社會”中的“社會”除了包含上述的企業(yè)和村民外，還包括各種組織，應(yīng)大力培養(yǎng)當(dāng)?shù)丨h(huán)保組織，使之有機(jī)會參與到農(nóng)村環(huán)境治理中，與其他各主體共同解決農(nóng)村污染問題，實現(xiàn)生態(tài)宜居的美好愿望。

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