我國(guó)糧食進(jìn)口激增的現(xiàn)狀、原因及對(duì)策

王新華 陳慶

[摘 要]近年來我國(guó)糧食進(jìn)口量激增。本文分析了我國(guó)糧食進(jìn)口激增的現(xiàn)狀及原因，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外糧食存在較大的價(jià)差、糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化、我國(guó)貿(mào)易政策機(jī)制、我國(guó)糧食收儲(chǔ)存在弊端是我國(guó)糧食進(jìn)口激增的主要原因，最后提出了解決我國(guó)糧食進(jìn)口激增的對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 糧食進(jìn)口激增;糧食安全;凈進(jìn)口

[中圖分類號(hào)]F323.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 我國(guó)糧食進(jìn)口激增的現(xiàn)狀

近年來，我國(guó)糧食進(jìn)口增長(zhǎng)迅速，除了大豆呈現(xiàn)持續(xù)凈進(jìn)口狀態(tài)外，另外三大主糧由凈出口轉(zhuǎn)變成為完全凈進(jìn)口態(tài)勢(shì)。據(jù)我國(guó)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2016年我國(guó)糧食進(jìn)口量高達(dá)11467.6萬噸（如表1），雖然較2015年有所下降，但是仍然是歷史第二高位，較2006年的3713.8萬噸相比，增長(zhǎng)了208.8%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到11.9%。同時(shí)，凈進(jìn)口量增長(zhǎng)迅速，凈進(jìn)口量從2006年的2939.4萬噸增長(zhǎng)到2016年的11277.5萬噸，增長(zhǎng)了283.7%，年均增長(zhǎng)率14.4%。以谷物等主要糧食進(jìn)口量增長(zhǎng)尤為迅猛。2016年我國(guó)谷物進(jìn)口量達(dá)2198.9萬噸，較2006年的358.2萬噸，增長(zhǎng)了513.9%。年均增長(zhǎng)率為19.9%。

從表2可以看出，各糧食品種的進(jìn)口量增長(zhǎng)也較為迅速，品種之間存在一定的差異。2016年小麥、大米、玉米、大豆、大麥的進(jìn)口量分別為341.2萬噸、356.2萬噸、316.8萬噸、8391.3萬噸、500.5萬噸，分別較2006年增長(zhǎng)了456.6%、395.4%、4873.8%、197.2%、134.9%，這十年的年均增長(zhǎng)率分別為18.7%、17.4%、47.5%、11.5%、8.9%。

此外，從近年來糧食進(jìn)口市場(chǎng)來看，中國(guó)的糧食進(jìn)口來源集中，與鄰國(guó)的糧食貿(mào)易持續(xù)增加。主要進(jìn)口來源是美國(guó)、澳大利亞、巴西、泰國(guó)等。美國(guó)是中國(guó)最大的糧食進(jìn)口來源地。

其中，中國(guó)的小麥進(jìn)口來源高度集中，而且非常依賴美國(guó)、澳大利亞及加拿大的小麥?zhǔn)袌?chǎng)，這也將增加中國(guó)小麥進(jìn)口市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)。在過去十年中，除2007年和2008年從美國(guó)和加拿大進(jìn)口的小麥比例小外，其他年份從美國(guó)、加拿大和澳大利亞進(jìn)口的小麥總量占小麥進(jìn)口總量的約90%。我國(guó)的大豆進(jìn)口國(guó)主要是巴西、美國(guó)及阿根廷。從2006年到2016年，年均進(jìn)口比重達(dá)95%以上，進(jìn)口量多而且年年遞增。我國(guó)大米主要是從泰國(guó)、越南和老撾進(jìn)口，2006年至2016年我國(guó)從泰國(guó)、越南以及老撾進(jìn)口量占稻米總進(jìn)口量的90%左右。中國(guó)的玉米進(jìn)口來源也較為集中，近幾年，我國(guó)從烏克蘭、美國(guó)及老撾進(jìn)口大量玉米，進(jìn)口量達(dá)到進(jìn)口總量的95%以上。

2 我國(guó)糧食進(jìn)口激增的原因

2.1 國(guó)內(nèi)外糧食存在較大的價(jià)差

近年來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力和土地成本上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升。在國(guó)際糧食價(jià)格下跌的同時(shí)，中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本繼續(xù)增加。同時(shí)，由于工業(yè)化進(jìn)程的加速，糧食生產(chǎn)的成本也處于快速增長(zhǎng)的時(shí)期，為了盡可能避免“谷賤傷農(nóng)”和保護(hù)農(nóng)民種糧的積極性，國(guó)家一直采取了最低收購(gòu)價(jià)，而從國(guó)外進(jìn)口糧食的離岸價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)內(nèi)糧食的成本，例如2015年從墨西哥進(jìn)口黃玉米到離岸后價(jià)格持續(xù)低于國(guó)內(nèi)玉米價(jià)格，而且每噸差價(jià)在600～900元。我國(guó)的糧食價(jià)格一直高于國(guó)際市場(chǎng)，國(guó)內(nèi)和國(guó)際糧食價(jià)格差異已經(jīng)使國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)行業(yè)不想以高價(jià)購(gòu)買自己的農(nóng)產(chǎn)品，為了降低成本，從而加大對(duì)糧食的進(jìn)口。

2.2 糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化導(dǎo)致國(guó)內(nèi)優(yōu)質(zhì)糧食供給不足

雖然我國(guó)糧食從2004年到2015年來產(chǎn)量年年遞增，口糧也有所下降，但由于人民生活水平的提高，對(duì)肉類、蛋類和牛奶日益增長(zhǎng)的需求導(dǎo)致對(duì)飼料谷物的需求激增，同時(shí)我國(guó)也是一個(gè)對(duì)優(yōu)質(zhì)糧食產(chǎn)品極其缺乏的國(guó)家，比如：以大米為例，我國(guó)每年自產(chǎn)的稻米也基本足夠消費(fèi)，但人們對(duì)于生活質(zhì)量的要求提高，更傾向于購(gòu)買從泰國(guó)進(jìn)口的優(yōu)質(zhì)大米，而且泰國(guó)大米已經(jīng)走進(jìn)中國(guó)的小康家庭，占據(jù)了大米市場(chǎng)。為滿足市場(chǎng)需求，我國(guó)不得不大量進(jìn)口優(yōu)質(zhì)大米。

2.3 我國(guó)貿(mào)易政策機(jī)制致使糧食進(jìn)口激增

自中國(guó)加入WTO以來，中國(guó)目前的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅低于世界平均水平，84%的農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅低于29%，其中有25%的農(nóng)產(chǎn)品稅目低于10%，并且稅目單一，一般都是從價(jià)稅來征收。并且大部分國(guó)家的關(guān)稅水平都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于我國(guó)，中國(guó)實(shí)際上是農(nóng)產(chǎn)品開放度最高的國(guó)家，這樣不利于保護(hù)我國(guó)本土的農(nóng)產(chǎn)品。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，降低農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅已使農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易成為一個(gè)自由市場(chǎng)，關(guān)稅的降低減少了進(jìn)口國(guó)原產(chǎn)國(guó)的準(zhǔn)入門檻。這也將對(duì)我國(guó)的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，例如：進(jìn)口的大豆出油率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)產(chǎn)的大豆，因而降低進(jìn)口大豆的關(guān)稅而加大進(jìn)口，導(dǎo)致近年來，我國(guó)大豆種植面積大大下降轉(zhuǎn)向大量進(jìn)口，食用油的原材料幾乎都采用進(jìn)口大豆，并且進(jìn)口市場(chǎng)也比較集中，這將使我國(guó)在大豆市場(chǎng)上出現(xiàn)被動(dòng)的局面，一旦出口國(guó)限制向我國(guó)出口或者提高大豆價(jià)格，將對(duì)我國(guó)大豆市場(chǎng)進(jìn)行控制。中國(guó)主要糧食進(jìn)口市場(chǎng)過于集中，但是，我國(guó)進(jìn)口占出口國(guó)出口比重遠(yuǎn)低于進(jìn)口集中度。從2016年1月到4月，烏克蘭、越南和巴西的玉米、大米和大豆進(jìn)口總量為165.3萬噸，69萬噸和53萬噸，但只占其出口量的11.47%，28.13%和29.46%，在進(jìn)口議價(jià)方面，中國(guó)處于弱勢(shì)地位。

在價(jià)差擴(kuò)大的情況下，由于我國(guó)糧食關(guān)稅偏低，三大主糧的配額內(nèi)關(guān)稅僅有1%，大麥、高粱的關(guān)稅分別只有3%、2%，促進(jìn)進(jìn)口產(chǎn)品在繳納增值稅和關(guān)稅后的價(jià)格還低于國(guó)內(nèi)，這也使得進(jìn)口企業(yè)加大了進(jìn)口量。2015年我國(guó)進(jìn)口的一部分糧食并不是因?yàn)閲?guó)內(nèi)短缺引起的，而是受國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格和國(guó)際糧食價(jià)格差異，導(dǎo)致“進(jìn)口和積壓”，迫使中國(guó)的糧食進(jìn)口激增。

2.4 我國(guó)糧食收儲(chǔ)存在弊端

為了保障中國(guó)的糧食安全，健全的糧食儲(chǔ)備體系是不可或缺的。同時(shí)糧食收儲(chǔ)體系也可以調(diào)節(jié)供求關(guān)系。當(dāng)前，糧食收儲(chǔ)體系以國(guó)有糧食收購(gòu)企業(yè)為主，并且對(duì)糧食收儲(chǔ)體系發(fā)揮著寡頭壟斷的作用。近年來，我國(guó)糧食進(jìn)口量激增，不得不擴(kuò)大儲(chǔ)蓄規(guī)模，儲(chǔ)備規(guī)模的擴(kuò)大使得倉(cāng)庫(kù)壓力增加和財(cái)政負(fù)擔(dān)的增加，也增加了糧食儲(chǔ)備的成本。同時(shí)，由于國(guó)家給予儲(chǔ)備補(bǔ)貼，導(dǎo)致糧食儲(chǔ)存只重?cái)?shù)量不管質(zhì)量。儲(chǔ)備糧區(qū)域布局非常不合理，糧食主產(chǎn)區(qū)儲(chǔ)備量巨大，而糧食主銷區(qū)儲(chǔ)備量不足。在價(jià)格調(diào)控上，國(guó)家采取最低收購(gòu)價(jià)和臨時(shí)收儲(chǔ)策略，為了避免由于生產(chǎn)者利益下降所帶來的糧食高峰期間糧食積累的高峰、打擊農(nóng)民種糧的積極性。這種方法只能暫時(shí)增加農(nóng)民種植糧食的積極性。同時(shí)，這種做法在很大程度上扭曲了糧食市場(chǎng)的價(jià)格，反而推高了國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格，進(jìn)一步擴(kuò)大了國(guó)際糧食價(jià)格與國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格的價(jià)差，從而促進(jìn)了糧食的大規(guī)模進(jìn)口，導(dǎo)致了最近幾年的糧食進(jìn)口激增。

3 我國(guó)糧食進(jìn)口激增的對(duì)策

3.1 結(jié)合實(shí)際，適度進(jìn)口，處理好進(jìn)口與庫(kù)存的關(guān)系

在新形勢(shì)下，中國(guó)推出了 “以我為主，立足國(guó)內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進(jìn)口，科技支撐”的糧食安全新戰(zhàn)略。近年來國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)低迷，糧價(jià)波動(dòng)較大，而我國(guó)為穩(wěn)定糧價(jià)采取了一系列政策，如我國(guó)玉米價(jià)格在托市政策作用下，為保護(hù)農(nóng)民的收益，以高于市場(chǎng)價(jià)的臨時(shí)收儲(chǔ)價(jià)收購(gòu)國(guó)內(nèi)農(nóng)民的玉米，存放于糧庫(kù)，為此國(guó)家承擔(dān)了巨額的價(jià)格差和倉(cāng)儲(chǔ)成本，同時(shí)進(jìn)口的低價(jià)玉米也成為主要原料進(jìn)入我國(guó)糧食流通領(lǐng)域。按照國(guó)際慣例把17%至18%的儲(chǔ)備率作為糧食庫(kù)存和消費(fèi)的安全線，中國(guó)現(xiàn)在是超額儲(chǔ)備?！肮任锘咀越o，口糧絕對(duì)安全”的基本國(guó)策是要求我國(guó)要保證稻米、小麥的少量或幾乎不進(jìn)口，玉米、大麥等飼料用量可以適當(dāng)多進(jìn)口，中國(guó)人的口糧絕對(duì)不能靠進(jìn)口來保障。

加強(qiáng)大缺口的糧食品類的持續(xù)生產(chǎn)，提高糧食生產(chǎn)效率。合理利用耕地面積以及合理分配糧食種植區(qū)域，例如：有些地方適合多種植玉米，就鼓勵(lì)該地區(qū)種植玉米，并相應(yīng)地投入大量資源;我國(guó)大豆種植區(qū)域少并且效益低，可以多投入研究，在廣袤的中國(guó)大地上，總有能產(chǎn)出出油率高并且滿足中國(guó)人需求的大豆;另外，大米是我國(guó)的主要口糧，也不能靠進(jìn)口來維持，必須要做到自給自足，國(guó)家也需要大量投入來鼓勵(lì)農(nóng)民種植稻谷的積極性并且要保障稻谷品種的多樣性。這樣才能滿足人們生活物資的豐富性。為了緩解國(guó)內(nèi)糧食的壓力，在國(guó)內(nèi)糧食供給不足的情況下，可以適度進(jìn)口，但我們也必須掌握進(jìn)口量，以避免大量積壓的國(guó)內(nèi)糧食給中國(guó)的糧食儲(chǔ)備帶來重壓。合理估算以確保充足的供應(yīng)和適當(dāng)?shù)膸?kù)存，以確保中國(guó)的糧食安全。

3.2 實(shí)施走出去的戰(zhàn)略，建立全球糧食進(jìn)口市場(chǎng)體系

通過國(guó)有貿(mào)易有效調(diào)控配額內(nèi)進(jìn)口糧食的流向以及進(jìn)口糧食進(jìn)入市場(chǎng)的價(jià)格，提高對(duì)進(jìn)口糧食的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)糧食產(chǎn)品技術(shù)性貿(mào)易措施建設(shè)，在糧食進(jìn)口中充分發(fā)揮技術(shù)手段等非關(guān)稅貿(mào)易措施的調(diào)節(jié)作用。充分利用相關(guān)政策加大對(duì)進(jìn)口糧食進(jìn)行調(diào)控，例如：當(dāng)前的關(guān)稅配額政策對(duì)進(jìn)口糧食的引導(dǎo)作用還是十分有效的，但可能還不夠完善?？梢圆捎脟?yán)格控制好國(guó)有貿(mào)易關(guān)稅配額的發(fā)放比例來減少在低關(guān)稅的配額內(nèi)進(jìn)口。同時(shí)需要加強(qiáng)與國(guó)外企業(yè)的合作來增強(qiáng)我國(guó)糧食的安全。

加強(qiáng)與“一帶一路”沿線國(guó)家的貿(mào)易，2015年，中國(guó)從“一帶一路”沿線國(guó)家進(jìn)口額231.3億美元，年均增長(zhǎng)率10.5%，中國(guó)對(duì)“一帶一路”國(guó)家的出口額為219.7億美元，我國(guó)處于貿(mào)易順差狀態(tài)。同時(shí)我國(guó)地域遼闊，農(nóng)產(chǎn)品品種比較齊全?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家可以從我國(guó)大量進(jìn)口，而我國(guó)對(duì)于大麥、棉花、大豆等農(nóng)產(chǎn)品的需求旺盛，我們可以在“一帶一路”沿線國(guó)家發(fā)展穩(wěn)定的供給，創(chuàng)新貿(mào)易合作模式，強(qiáng)化貿(mào)易信息的合作與交流，提高貿(mào)易的效率，提升我國(guó)進(jìn)口貿(mào)易的主動(dòng)權(quán)。

加強(qiáng)糧食貿(mào)易的區(qū)域合作，建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的外部市場(chǎng)，如拉美地區(qū)為創(chuàng)建一個(gè)穩(wěn)定的外部市場(chǎng)來推動(dòng)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)，建立了加勒比共同體、安第斯集團(tuán)。利用TPP協(xié)議的優(yōu)勢(shì)，我國(guó)可以與TPP國(guó)家建立長(zhǎng)期穩(wěn)固的貿(mào)易市場(chǎng)，保證我國(guó)糧食進(jìn)口市場(chǎng)的穩(wěn)定性。

3.3 提高農(nóng)業(yè)全要素生產(chǎn)率，促進(jìn)農(nóng)民種糧積極性

我國(guó)糧食進(jìn)口激增的根本原因在于國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格和國(guó)際糧食價(jià)格的價(jià)格差，而國(guó)內(nèi)糧食價(jià)格與進(jìn)口糧食價(jià)格在于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)成本居高不下。降低國(guó)內(nèi)糧食的生產(chǎn)成本、控制進(jìn)口的有效途徑是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。這要求政府加大對(duì)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的引導(dǎo)，通過對(duì)技術(shù)推廣和農(nóng)業(yè)科技研究的投資，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣和技術(shù)進(jìn)步的實(shí)踐，機(jī)械設(shè)備取代勞動(dòng)力投資，發(fā)展適當(dāng)?shù)囊?guī)模經(jīng)營(yíng)，以制度創(chuàng)新提高勞動(dòng)力的使用效率。這里最重要的是培養(yǎng)新的職業(yè)農(nóng)民，培養(yǎng)更多的能熟練使用現(xiàn)代機(jī)械設(shè)備和科學(xué)技術(shù)的使用者，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化，降低生產(chǎn)成本，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。近年來外出務(wù)工人員逐步增多，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力嚴(yán)重流失，這對(duì)增加糧食產(chǎn)量也是一個(gè)較大的難題，為了鼓勵(lì)更多的青壯年留在農(nóng)村，政府需要?jiǎng)?chuàng)造更多的優(yōu)越條件，比如農(nóng)閑時(shí)，安置一些就業(yè)機(jī)會(huì)或者補(bǔ)貼農(nóng)民外出學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)相關(guān)先進(jìn)的技術(shù)，這樣既能提高農(nóng)民的收入又能憧憬農(nóng)民留在農(nóng)村的愿景。

目前WTO允許的“綠箱政策”共有十二大類。其中中國(guó)的自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼、收入保險(xiǎn)和收入安全網(wǎng)計(jì)劃、種植業(yè)補(bǔ)貼、休耕補(bǔ)貼和畜牧業(yè)補(bǔ)貼等投入相對(duì)薄弱。同時(shí)可以通過農(nóng)業(yè)政策性收入保險(xiǎn)、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼以及其他直接收入補(bǔ)貼來穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，提高糧食的生產(chǎn)效益，保證農(nóng)民的收入進(jìn)而提高農(nóng)民種糧的積極性。

3.4 分散糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)，保證中國(guó)的糧食安全

中國(guó)的糧食進(jìn)口國(guó)相對(duì)集中，導(dǎo)致糧食進(jìn)口風(fēng)險(xiǎn)增加。我國(guó)應(yīng)該盡量降低糧食進(jìn)口的風(fēng)險(xiǎn)，減少對(duì)糧食進(jìn)口的過度依賴。應(yīng)做到如下四點(diǎn)：第一，我們必須提高糧食的自給率，并確保充足的糧食供應(yīng)。第二，調(diào)結(jié)構(gòu)，穩(wěn)市場(chǎng)，我國(guó)目前所處的現(xiàn)狀是口糧基本自給，但飼料用糧短缺，因?yàn)殡S著人們生活水平的提高，不單單只是溫飽階段，而對(duì)于蛋類、牛奶、豆類、肉類等產(chǎn)品的需求較大，這類產(chǎn)品都需要大量的糧食經(jīng)過多層環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)換而來，耗費(fèi)糧食量也非常巨大，為了滿足這樣的市場(chǎng)現(xiàn)狀，我國(guó)可以尋找并種植玉米的替代品種來平衡市場(chǎng)的需求。第三，將進(jìn)口來源國(guó)分散，為了避免單個(gè)國(guó)家的政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系等因素對(duì)我國(guó)糧食進(jìn)口造成嚴(yán)重的影響，嘗試從不同的國(guó)家進(jìn)口同一品種，以確保中國(guó)對(duì)糧食進(jìn)口的需求。第四，進(jìn)口品種多樣化，例如：大麥既可以作為飼料糧又可以作為啤酒的主要原料，作為飼料的部分可以用高粱、玉米來替代，而作為啤酒原料的大麥無法通過替代來滿足，在進(jìn)口大麥方面，先滿足啤酒生產(chǎn)的需要，然后再分散進(jìn)口飼料大麥。大米也有很多品種，如泰國(guó)大米、粳米、糯米等品種，可以選擇在不同的國(guó)別進(jìn)口大米，這樣既豐富我國(guó)大米的品種，又降低了風(fēng)險(xiǎn)。

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