土地利用總體規(guī)劃實施評價研究

高彩云 任倩 李琨

[摘 要]現(xiàn)階段，“多規(guī)合一”、國土空間規(guī)劃體系建設(shè)勢在必行，現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃也已接近尾聲，科學(xué)評估規(guī)劃實施情況，發(fā)現(xiàn)并解決問題，夯實自然資源監(jiān)管基礎(chǔ)尤為必要。本文以河北省辛集市為例，通過構(gòu)建評價指標(biāo)體系，確定指標(biāo)權(quán)重，采用多因素綜合評判模型對規(guī)劃實施總體情況進(jìn)行評價，結(jié)合多指標(biāo)綜合評價法分析規(guī)劃各指標(biāo)執(zhí)行情況，最后根據(jù)評價結(jié)果提出規(guī)劃實施的對策建議。

[關(guān)鍵詞]土地利用總體規(guī)劃;實施評價;辛集市

[中圖分類號]F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1 引言

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和土地資源特點，對區(qū)域土地資源在一定時期內(nèi)所做的總體安排和調(diào)控。縣級土地利用總體規(guī)劃是規(guī)劃實施的具體層次?，F(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施至今，在土地利用和管理中發(fā)揮了重要作用。目前，規(guī)劃實施已接近尾聲（規(guī)劃目標(biāo)年為2020年），國家提出建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)“多規(guī)合一”，在此背景下，如何結(jié)合生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實際，科學(xué)評估規(guī)劃實施基本情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，有針對性地提出對策建議，為縣域土地利用總體規(guī)劃修改完善提供依據(jù)，以更有效地加強國土空間用途管制，夯實自然資源監(jiān)管基礎(chǔ)尤為必要。

國外關(guān)于土地利用規(guī)劃評價的早期研究源于土地稅收的要求，后逐漸發(fā)展成為土地利用和管理、土地規(guī)劃等領(lǐng)域服務(wù)，其中較為成熟的是城市土地利用規(guī)劃領(lǐng)域的評價研究。土地利用規(guī)劃方面，國外學(xué)者強調(diào)土地評價是最佳土地利用的前提。我國關(guān)于土地利用規(guī)劃評價的研究始于20世紀(jì)90年代初，進(jìn)入21世紀(jì)，尤其2005年以后省市到縣級的土地利用規(guī)劃實施評價逐漸增多。目前，對于土地利用規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵和范圍、規(guī)劃實施影響因素的識別等方面的研究還有待深入。

因此，為了探索縣域土地利用規(guī)劃實施評價的新方法，尋找規(guī)劃實施的主要影響因素，進(jìn)而提出規(guī)劃修改的有力建議，本文在借鑒前人研究成果的基礎(chǔ)上，采用主成分分析法、多因素綜合評定法等方法，對河北省辛集市土地利用總體規(guī)劃實施情況進(jìn)行了評價。

2 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

2.1 研究區(qū)概況

辛集市地處東經(jīng)115°07-115°28，北緯37°38-38°08之間。北與深澤縣、安平縣接壤，東與深縣為鄰，南與冀州市、寧晉縣交界，西與晉州市毗連。北臨307國道和石黃、京港澳兩條高速公路，交通便利，地理位置優(yōu)越。辛集市屬東部季風(fēng)區(qū)暖溫帶半濕潤大陸性氣候，土質(zhì)適中，耕種性良好，是生產(chǎn)潛力較大的區(qū)域。全市轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2017年底，全市地區(qū)生產(chǎn)總值完成457.4億元，同比增長7.2%;一般公共財政預(yù)算收入14.6億元，增長19.2%;固定資產(chǎn)投資254.2億元，增長7%;社會消費品零售總額312.7億元，增長10.8%;城鎮(zhèn)居民人均可支配收入31907元，增長9.5%，農(nóng)村居民人均可支配收入15761元，增長8.7%。被評為全國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)百強市、全國投資潛力百強市、全國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強市。

2.2 主要數(shù)據(jù)及來源

2.2.1 土地利用現(xiàn)狀

根據(jù)2017年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，全市土地總面積95035.77公頃。其中：農(nóng)用地78381.81公頃（耕地55489.59公頃、園地17017.82公頃、林地1320.62公頃、其他農(nóng)用地4553.78公頃），占土地總面積的82.48%;建設(shè)用地16253.35公頃（城鄉(xiāng)建設(shè)用地15181.42公頃、交通水利及其他建設(shè)用地1071.93公頃），占土地總面積的17.10%;其他土地400.61公頃，占土地總面積的0.42%，全部為自然保留地。同時將2017年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫中相關(guān)圖層與土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫套合，得出截至2017年新增建設(shè)用地規(guī)模、土地整治補充耕地規(guī)模等數(shù)據(jù)。

2.2.2 主要規(guī)劃目標(biāo)

根據(jù)《辛集市土地利用總體規(guī)劃（2010-2020年）》，至2020年，各項規(guī)劃控制指標(biāo)分別為：耕地保有量51333.33公頃;基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)43666.67公頃;園地目標(biāo)18852.01公頃;林地目標(biāo)1372.06公頃;建設(shè)用地總規(guī)模16660.00公頃;城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模15652.00公頃;城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模6388.20公頃;新增建設(shè)用地規(guī)模2437.23公頃;新增建設(shè)占用農(nóng)用地規(guī)模2155.32公頃;新增建設(shè)占用耕地規(guī)模1587.51公頃;整理復(fù)墾開發(fā)補充耕地指標(biāo)1844.80公頃;人均城鎮(zhèn)工礦用地指標(biāo)117平方米。

3 土地利用總體規(guī)劃實施評價方法

本文擬采用多指標(biāo)綜合評價法、層次分析法、定性和定量相結(jié)合的方法，對辛集市土地利用總體規(guī)劃實施情況進(jìn)行評價。

3.1 評價指標(biāo)體系構(gòu)建

遵循了全面性原則、代表性原則和可比較性原則，構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實施評價指標(biāo)結(jié)構(gòu)體系，共選取了1個目標(biāo)層、4個準(zhǔn)則層、16個因子層。目標(biāo)層反映土地利用總體規(guī)劃實施的總體情況，準(zhǔn)則層反映規(guī)劃實施完成情況的主要因素，因子層由直接度量指標(biāo)構(gòu)成，是規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系的最基層。

3.2 指標(biāo)權(quán)重及無量綱化處理

為了合理反映各指標(biāo)對規(guī)劃實施效果的貢獻(xiàn)程度，采用層次分析法計算各級指標(biāo)權(quán)重。

各指標(biāo)的含義、屬性、數(shù)量、單位等方面存在一定差異，不具有可比性，運用這些相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行計算時，必須首先進(jìn)行無量綱化處理，使評價過程和結(jié)果更合理。在進(jìn)行數(shù)據(jù)處理之后，采用主成分分析法和層次分析法綜合確定指標(biāo)權(quán)重。將進(jìn)行正向化和標(biāo)準(zhǔn)化后的數(shù)據(jù)導(dǎo)入SPSS軟件中進(jìn)行主成分分析，得出包括累計貢獻(xiàn)率的分析結(jié)果，從而計算出各指標(biāo)權(quán)重。

3.3 綜合評價模型

考慮土地規(guī)劃評估的系統(tǒng)性，評估指標(biāo)覆蓋面較廣，因此采用多因素綜合評判模型作為土地規(guī)劃實施評估的模型。具體公式為：

式中：P為評估分值;Ai為第i個評估因素作用分值;Wi為第i個評估因素作用權(quán)重值。綜合評分越大，實施效果情況越好。分為“好、良好、中等、差”4個檔次，對應(yīng)綜合分值為：90≤P≤100、80≤P<90、70≤P<80、0≤P<70。

4 辛集市現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃實施評價

4.1 評估過程

根據(jù)辛集市土地利用總體規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系，先求出各指標(biāo)權(quán)重，再對因子層所含指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行無量綱化處理，得到各指標(biāo)量化值，再運用綜合評價模型計算分值。

4.2 評價結(jié)果及分析

4.2.1 總體結(jié)果

根據(jù)上述評價指標(biāo)體系及模型，辛集市土地規(guī)劃實施情況定量評估結(jié)果為80.61分，總體評估結(jié)果為良好。土地利用總體規(guī)劃實施以來，全市加大了土地管理法律法規(guī)和土地利用規(guī)劃的宣傳貫徹，提高了廣大干部群眾對土地管理重要性的認(rèn)識，提升了土地規(guī)劃意識，增強了保護(hù)耕地、保護(hù)基本農(nóng)田的自覺性，較好地發(fā)揮了規(guī)劃的宏觀調(diào)控和微觀管理功能，為土地可持續(xù)利用、切實保護(hù)耕地和改善生態(tài)環(huán)境起到了積極的作用，推動了工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，取得了較好的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益。

4.2.2 主要指標(biāo)執(zhí)行情況

為了對規(guī)劃指標(biāo)進(jìn)行動態(tài)監(jiān)控，及時反映規(guī)劃指標(biāo)存在的問題，在規(guī)劃實施效果總體評估的基礎(chǔ)上，對土地規(guī)劃重要指標(biāo)進(jìn)行深入分析，進(jìn)一步說明規(guī)劃執(zhí)行情況和存在的問題。

規(guī)劃實施至今，全市耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)符合規(guī)劃要求，但建設(shè)用地剩余發(fā)展空間不足。規(guī)劃至2020年，全市建設(shè)用地總規(guī)模不超過16660.00公頃;城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?5652.00公頃以內(nèi)。規(guī)劃實施到2017年底，全市建設(shè)用地總規(guī)模16253.35公頃，占到控制指標(biāo)規(guī)模的97.56%;城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為15181.42公頃，占控制規(guī)模指標(biāo)的96.99%。建設(shè)用地總規(guī)模和城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模等已基本接近規(guī)劃確定的上限規(guī)模。按照規(guī)劃實施期間的建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增長速度，剩余空間不能滿足未來發(fā)展對建設(shè)用地的要求。同時，存在新增建設(shè)用地集約利用度低，耕地占補平衡受后備資源制約難以實現(xiàn)等問題。

5 評估結(jié)論及建議

5.1 評估結(jié)論

辛集市土地利用總體規(guī)劃總體實施情況良好，土地規(guī)劃的綜合效益明顯，耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)都符合規(guī)劃要求，用地結(jié)構(gòu)和布局較為合理。但是存在建設(shè)用地規(guī)模不足，土地節(jié)約集約利用水平較低等問題。

5.2 對策建議

5.2.1 提升土地節(jié)約集約利用水平

從規(guī)劃實施期間土地利用情況來看，辛集市建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)已接近規(guī)劃期末控制規(guī)模，提升土地節(jié)約集約利用迫在眉睫。要堅持最嚴(yán)格的土地管理制度和節(jié)約集約用地制度，建立建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核評價制度，建立節(jié)約集約用地激勵機(jī)制，推進(jìn)存量建設(shè)用地“二次開發(fā)”，并進(jìn)一步拓展發(fā)展空間，促進(jìn)建設(shè)用地的合理利用和優(yōu)化配置，充分發(fā)揮土地資源的綜合效益。

5.2.2 改進(jìn)耕地占補平衡管理方式

辛集市未利用地數(shù)量較少，單純依靠開發(fā)無法實現(xiàn)耕地占補平衡，應(yīng)轉(zhuǎn)變耕地補充方式，加強高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)補充耕地力度，充分利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田區(qū)域內(nèi)的殘次園林地等耕地后備資源，將土地整治補充耕地與現(xiàn)有耕地提質(zhì)改造相結(jié)合，多渠道實現(xiàn)耕地占補平衡。

5.2.3 推進(jìn)“多規(guī)合一”

現(xiàn)階段，機(jī)構(gòu)改革已基本完成，不同部門相關(guān)規(guī)劃之間的融合更為便利。土地利用總體規(guī)劃作為土地資源節(jié)約集約利用、耕地有效保護(hù)和空間合理布局的核心規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)化資源配置的基礎(chǔ)功能，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會和人口向更加高效的方向集聚，減少相關(guān)規(guī)劃之間的矛盾，加強協(xié)調(diào)，為“多規(guī)合一”及國土空間規(guī)劃的編制奠定基礎(chǔ)。

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