探討PPP項(xiàng)目在縣級(jí)城市的融資難題及應(yīng)對(duì)措施

孫明芬

摘要：隨著《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2014]60號(hào)）文件的推出，PPP模式越來(lái)越被各大城市所采用，PPP項(xiàng)目的投融資問(wèn)題深受社會(huì)關(guān)注，目前我國(guó)許多城市在PPP項(xiàng)目融資下發(fā)展越來(lái)越好，一些中小型城市以及縣級(jí)城市也開(kāi)始逐漸接觸PPP項(xiàng)目，但由于PPP項(xiàng)目在縣級(jí)城市還是初級(jí)探索階段，有些項(xiàng)目不能順利推進(jìn)，主要是PPP項(xiàng)目資金不能及時(shí)到位，面臨融資難題，融資渠道受限，政策不明了。本文通過(guò)分析PPP項(xiàng)目在縣級(jí)城市融資存在的問(wèn)題，針對(duì)問(wèn)題提出應(yīng)對(duì)措施。

關(guān)鍵詞：PPP模式;探索階段;融資難題;縣級(jí)城市;應(yīng)對(duì)措施

中圖分類號(hào)：F830 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）015-0318-02

一、背景

如東縣是江蘇省的500強(qiáng)縣之一，而洋口港擁有得天獨(dú)厚的港口自然條件，也是重要的交通樞紐，洋口港的開(kāi)發(fā)建設(shè)對(duì)如東縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用，備受政府關(guān)注和支持。為了進(jìn)一步完善洋口新城的城市定位，如東縣政府針對(duì)2014年以來(lái)國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)推廣運(yùn)用PPP模式的政策文件，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本方參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)的投融資及運(yùn)營(yíng)管理，實(shí)施了洋口新城整體開(kāi)發(fā)PPP項(xiàng)目。

二、基本理論概述

（一）PPP項(xiàng)目概念

PPP項(xiàng)目即PPP模式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目。所謂PPP將部分政府責(zé)任（風(fēng)險(xiǎn)）以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本，并通過(guò)簽署合同來(lái)明確雙方權(quán)利和義務(wù)，與社會(huì)資本共同合作，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益均攤。簡(jiǎn)言之是政府和社會(huì)資本合作共同提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)（第一個(gè)P代表政府或政府授權(quán)部門(mén)與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議或項(xiàng)目合同;第二個(gè)P代表央企、外資、國(guó)企、合資、民資或個(gè)人;第三個(gè)P一合作伙伴）。

（二）PPP模式適用范圍

國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部發(fā)文明確指出：現(xiàn)階段我國(guó)PPP模式并不適用于所有社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。國(guó)家也明文禁止一些融資平臺(tái)公司通過(guò)保底承諾方式參與政府與社會(huì)資本合作項(xiàng)目，進(jìn)行變相融資，故不包括BT模式。

PPP模式下盡管運(yùn)作方式形式多樣，實(shí)踐中BOT模式（建設(shè)一運(yùn)營(yíng)一移交）仍是基本模式。

（三）PPP項(xiàng)目特點(diǎn)

根據(jù)國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門(mén)相關(guān)規(guī)定，PPP模式應(yīng)具備以下主要特點(diǎn)：一是政府和社會(huì)資本平等合作;二是合理分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的“使用者付費(fèi)”或“政府付費(fèi)（或補(bǔ)貼）”獲得合理投資回報(bào)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，政策、法律風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);三是PPP項(xiàng)目強(qiáng)調(diào)全周期供應(yīng)鏈管理;四是財(cái)政事后按績(jī)效付費(fèi);五是PPP全程公開(kāi)透明（項(xiàng)目的籌集、發(fā)起、采購(gòu)、支付、績(jī)效產(chǎn)出等，不違反國(guó)家機(jī)密都應(yīng)面向社會(huì)公開(kāi)）。

三、PPP項(xiàng)目在縣級(jí)城市融資存在的問(wèn)題

（一）PPP項(xiàng)目審批時(shí)間長(zhǎng)

在地區(qū)層面批準(zhǔn)城市PPP項(xiàng)目的時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，項(xiàng)目的收入不明確，這帶來(lái)了投資和項(xiàng)目融資的諸多缺陷。第一，一些項(xiàng)目的協(xié)調(diào)和批準(zhǔn)時(shí)間太長(zhǎng)，這減緩了社會(huì)資本的流動(dòng)。為確保正常完工，施工單位必須向前推進(jìn)，這將導(dǎo)致資金有限，投資的企業(yè)也將縮減。第二，項(xiàng)目審批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)會(huì)降低社會(huì)資本投資的興趣，這并沒(méi)有促進(jìn)引入投資競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)振興股本;第三，一些地方當(dāng)局擁有較低的權(quán)力，不能按照合同的要求實(shí)施，甚至因權(quán)利而強(qiáng)行進(jìn)行強(qiáng)制談判。因此，社會(huì)資本不能利用其管理優(yōu)勢(shì)，這對(duì)PPP項(xiàng)目的投資和金融發(fā)展沒(méi)有貢獻(xiàn)。第四，PPP項(xiàng)目主要是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，公益性強(qiáng)，投資大，恢復(fù)期長(zhǎng)，固定資產(chǎn)折舊率高。通常存在損失，并且投入社會(huì)資本以產(chǎn)生不低于公司平均利潤(rùn)水平的收入。當(dāng)項(xiàng)目盈利能力較低或不確定性較強(qiáng)時(shí)，社會(huì)資本的投資和參與將不可避免地減少。因此，上述原因?qū)е翽PP項(xiàng)目的投資和金融活動(dòng)存在某些障礙。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大

1.政策方面風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目的投資和融資活動(dòng)可能會(huì)對(duì)項(xiàng)目的持續(xù)性及其盈利能力產(chǎn)生直接影響，因?yàn)閲?guó)家政策的變化不可預(yù)測(cè)，這使得項(xiàng)目難以實(shí)施或減少利潤(rùn)。政治風(fēng)險(xiǎn)的存在直接影響PPP項(xiàng)目的投資和融資。

2.財(cái)務(wù)方面風(fēng)險(xiǎn)

例如，在項(xiàng)目期間，現(xiàn)金收入可能不足以支付債務(wù)和利息。最終，有債務(wù)的人將迫使參與項(xiàng)目的企業(yè)停止合法工作，因此帶給企業(yè)不能挽回的經(jīng)濟(jì)損失，不利于項(xiàng)目的投資和金融活動(dòng)。

3.運(yùn)營(yíng)方面風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，實(shí)際收入不可能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，這將影響政府與企業(yè)之間的利益分配，政府沒(méi)有參與對(duì)PPP項(xiàng)目的企業(yè)的支持，會(huì)導(dǎo)致公司面臨更大的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。這不利于PPP項(xiàng)目的投資和融資。

（三）配套的政策不夠完善

1.融資相關(guān)法律不規(guī)范

目前，政府制定了大量的政治指導(dǎo)方針來(lái)引導(dǎo)PPP項(xiàng)目的合理進(jìn)程，并制定了PPP項(xiàng)目投融資的附屬法律，但這些政策和法規(guī)大多是基于地方當(dāng)局的觀點(diǎn)，法律地位相對(duì)較低，效果不明顯，以及對(duì)具體問(wèn)題的限制。缺乏嚴(yán)謹(jǐn)導(dǎo)致的政策和可實(shí)行力度不足。

2.市場(chǎng)準(zhǔn)入相關(guān)法規(guī)不健全

PPP項(xiàng)目投融資市場(chǎng)準(zhǔn)入的法律法規(guī)尚未全面實(shí)施，使得建設(shè)項(xiàng)目的交易成本較高，項(xiàng)目缺乏競(jìng)爭(zhēng)力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力，給投融資帶來(lái)了巨大的風(fēng)險(xiǎn)和困難。

3.缺乏PPP項(xiàng)目投融資人才

地方城鎮(zhèn)的城市人口少，人口相對(duì)穩(wěn)定。這些人主要是中年人和老年人，他們沒(méi)有足夠的血液和人才來(lái)資助PPP項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目主要關(guān)注法律，財(cái)務(wù)和財(cái)務(wù)方面，而地方城鎮(zhèn)對(duì)于這方面的人才則極其貧困。

四、PPP項(xiàng)目在縣級(jí)城鎮(zhèn)融資優(yōu)化措施

（一）簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批手續(xù)

政府應(yīng)簡(jiǎn)化批準(zhǔn)PPP項(xiàng)目的程序，分散企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作和項(xiàng)目管理，同時(shí)遵循李克強(qiáng)總理在會(huì)上的講話，以加強(qiáng)管理和發(fā)布管理，加強(qiáng)行政專業(yè)知識(shí)和批準(zhǔn)。為了避免繁瑣的行政認(rèn)可和熱情的多重鼓舞人心的社會(huì)投資，政府應(yīng)設(shè)定最低保證回報(bào)率，以確保PPP項(xiàng)目中投資項(xiàng)目的預(yù)期最低回報(bào)。提供適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼，激發(fā)企業(yè)投資項(xiàng)目的積極性，促進(jìn)PPP項(xiàng)目投資的順利開(kāi)展，創(chuàng)造健康的投資競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。關(guān)于PPP項(xiàng)目完成后的收入，政府應(yīng)采取有針對(duì)性的措施來(lái)擴(kuò)大項(xiàng)目的收入渠道。

（二）建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

1.建立政策風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制

區(qū)域城市和地方政府可以頒布適當(dāng)?shù)恼吆头ㄒ?guī)，為PPP投資者提供法律障礙，使其運(yùn)營(yíng)更加標(biāo)準(zhǔn)化。避免政策變化導(dǎo)致的管理權(quán)變更，提前簽訂合同，并按照合同上的規(guī)范進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目操作。這在很大一方面，避免了政治風(fēng)險(xiǎn)。

2.建立內(nèi)部管理和控制制度

這是項(xiàng)目管理過(guò)程中產(chǎn)生的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方企業(yè)必須建立自己的管理會(huì)計(jì)制度和內(nèi)部控制制度，運(yùn)用管理會(huì)計(jì)的概念，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)會(huì)計(jì)信息的控制和管理，以及加強(qiáng)業(yè)務(wù)流程。規(guī)范會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，控制會(huì)計(jì)政策，資本結(jié)構(gòu)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，防范企業(yè)通過(guò)有效內(nèi)部控制可能面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.創(chuàng)新管理模式

采取適當(dāng)措施控制PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)?？h級(jí)城市企業(yè)可以實(shí)施自己的管理模式，最大限度地降低自身管理成本，建立預(yù)警和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，建立關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，建立明確的可接受風(fēng)險(xiǎn)范圍。當(dāng)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)臨界風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)時(shí)，采取適當(dāng)措施進(jìn)行控制。如果企業(yè)本身無(wú)法控制操作風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)提供一定的財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

（三）完善相關(guān)政策

PPP融資模式在縣級(jí)城市的應(yīng)用尚處于初級(jí)階段，還有很多發(fā)展不成熟的地方，同時(shí)還有很多問(wèn)題有待解決。為保證PPP模式在縣級(jí)城市融資項(xiàng)目的成功應(yīng)用，應(yīng)做到以下幾點(diǎn)：

1.建立健全相關(guān)法律法規(guī)

完善的PPP融資法律法規(guī)，可以保護(hù)合作伙伴的利益，最大限度地發(fā)揮各方利益，有效限制每個(gè)合作伙伴的參與，因而取得良好的效果。

2.保證政府政策的穩(wěn)定性與連續(xù)性

在縣級(jí)城市申請(qǐng)PPP融資時(shí)，私營(yíng)部門(mén)面臨的最大風(fēng)險(xiǎn)在于政府政策不穩(wěn)定和不穩(wěn)定造成的巨大不確定性，其有效性在一定程度上取決于政府的權(quán)威。因此，承諾必須確保公共政策的穩(wěn)定。這要求各級(jí)政府為縣級(jí)城市的重大項(xiàng)目提供一致的、持續(xù)的、穩(wěn)定的PPP項(xiàng)目融資規(guī)則。

3.建立專業(yè)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)人才

PPP融資模式的工作需要復(fù)雜的法律，金融和金融知識(shí)，因此有必要發(fā)展和發(fā)展專業(yè)機(jī)構(gòu)和人才。為往后PPP模式在縣級(jí)城鎮(zhèn)的融資應(yīng)用服務(wù)。

五、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目融資是融資領(lǐng)域的新概念。除了解決基礎(chǔ)設(shè)施資金不足問(wèn)題外，還引入了先進(jìn)技術(shù)和管理理念，這些理念在中國(guó)地區(qū)城市具有廣闊的應(yīng)用前景。要解決縣城PPP項(xiàng)目融資問(wèn)題，有必要簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序，建立風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，完善相關(guān)政策。促進(jìn)縣城PPP項(xiàng)目資金的和諧可持續(xù)發(fā)展。