在PPP模式下社會資本方參與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分析

晁增財(cái)

摘要：2015年4月25日發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》特許經(jīng)營權(quán)的程序，成為目前基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營領(lǐng)域中效力層級較高的立法文件，被稱之為特許經(jīng)營領(lǐng)域的“基本法”，有利于社會資本維護(hù)合法權(quán)益。但《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》畢竟不同于PPP基本法，特許經(jīng)營與PPP的關(guān)系未明確，特許經(jīng)營行為和特許經(jīng)營協(xié)議的法律性質(zhì)未明確，在現(xiàn)有法律背景下，社會資本參與PPP模式在如期完成項(xiàng)目融資、獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)、建設(shè)過程中重大設(shè)計(jì)變更以及支付渠道等方面均存在諸多風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)鍵詞：社會資本;PPP;風(fēng)險(xiǎn)分析

中圖分類號：F283 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）018-0126-01

一、如期完成項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)

由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場不健全、融資的可及性等因素可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司不能在規(guī)定期限內(nèi)完成項(xiàng)目融資。如某城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目于2016年5月份中標(biāo)，6月份簽訂草簽PPP合同，且約定“乙方最晚應(yīng)于本合同簽訂之日后五個(gè)工作日內(nèi)且在投標(biāo)保證金退還之前，向甲方提供合同要求的履約保函;中標(biāo)人應(yīng)在項(xiàng)目公司注冊成立后三個(gè)月內(nèi)完成項(xiàng)目的融資，若乙方未遵守上述融資要求，則甲方有權(quán)終止本合同，并有權(quán)兌取履約保函中的金額，作為乙方的違約金”。實(shí)際因股東方法定代表人變更等因素致使項(xiàng)目公司正式成立于10月下旬，后經(jīng)與各商業(yè)銀行談判等需要時(shí)間，從而導(dǎo)致項(xiàng)目融資于2017年6月才完成第一次融資，如嚴(yán)格按照《PPP合同》約定，勢必會視為中標(biāo)人違約，發(fā)生兌取履約保函中的金額的現(xiàn)象。

本項(xiàng)目合同約定“乙方可以為本項(xiàng)目融資之目的，經(jīng)甲方同意，可以將其在本合同項(xiàng)下且必須在本項(xiàng)目范圍內(nèi)的非資產(chǎn)權(quán)益（如預(yù)期收益權(quán)、保險(xiǎn)受益權(quán)等）設(shè)置抵押、質(zhì)押或以其它方式設(shè)置擔(dān)保權(quán)益”。但實(shí)踐中以項(xiàng)目未來收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見。

二、獲得項(xiàng)目土地使用權(quán)以及費(fèi)用承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目公司能否獲得PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)，如何獲得，這是PPP項(xiàng)目實(shí)踐中最不確定的問題之一。根據(jù)《土地管理法》第54條，城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)可以以劃撥方式取得?？梢奝PP項(xiàng)目中的大部分用地可以采取劃撥方式，但實(shí)踐中并非如此。2001年lO月22日國土資源部發(fā)布了《劃撥用地目錄》，對國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目規(guī)定可以劃撥方式提供土地使用權(quán)，對以營利為目的非國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項(xiàng)目，規(guī)定應(yīng)以有償方式提供土地使用權(quán)。PPP項(xiàng)目究竟是否屬于以營利為目的，是否可采用劃撥方式取得土地使用權(quán)，都要根據(jù)具體項(xiàng)目具體分析，各地操作和認(rèn)知也都不統(tǒng)一。如某地下綜合管廊PPP項(xiàng)目其土地使用權(quán)可通過無償劃撥方式取得，其土地使用權(quán)以及建設(shè)前期審批均得到相關(guān)審批單位變更主體的批準(zhǔn)。而武漢市某PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)證辦理在政府主管名下，該項(xiàng)目并沒有獲取項(xiàng)目所占有土地使用權(quán)，所以影響到該項(xiàng)目公司對項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)，進(jìn)而嚴(yán)重影響了項(xiàng)目公司的融資。

三、規(guī)劃變更或設(shè)計(jì)重大調(diào)整導(dǎo)致的項(xiàng)目不確定性風(fēng)險(xiǎn)

因國家或地方政府出臺管控措施或?qū)?xiàng)目規(guī)劃進(jìn)行強(qiáng)制要求，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模有可能需要進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目實(shí)際建設(shè)內(nèi)容存在不能確定之風(fēng)險(xiǎn)，從而導(dǎo)致社會資本方施工利潤減少以及項(xiàng)目的投資收益率降低，對整個(gè)PPP項(xiàng)目的概算指標(biāo)將產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。

就如上文中提到的武漢某PPP項(xiàng)目在建設(shè)過程中，武漢市長江新城規(guī)劃發(fā)布。與此同時(shí)，武漢市于2017年8月23日出臺了《市人民政府關(guān)于加強(qiáng)長江新城規(guī)劃區(qū)域管控工作的通告》。該通告對武漢項(xiàng)目的建設(shè)產(chǎn)生了重大影響，武漢在建項(xiàng)目因管控措施的出臺，其項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模需要進(jìn)行調(diào)整，項(xiàng)目的實(shí)際建設(shè)內(nèi)容存在不能確定之風(fēng)險(xiǎn)。而且該管控措施規(guī)定暫停辦理該區(qū)域的建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃土地許可手續(xù)和施工許可手續(xù)，使武漢項(xiàng)目建設(shè)所需要的行政手續(xù)審批部分停滯。該規(guī)劃風(fēng)險(xiǎn)目前使武漢項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度放緩，整個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)度受到影響。

上文提到的某城市地下綜合管廊PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府為了落實(shí)2016年6月17日住建部召開全國城市地下綜合管廊建設(shè)電視電話會議要求“堅(jiān)決落實(shí)管線全部入廊，包括燃?xì)?、污水必須全部入廊”。對原設(shè)計(jì)提出重大設(shè)計(jì)調(diào)整的方案：新建、改建道路涉及管廊建設(shè)的，在確保污水、燃?xì)馊肜鹊幕A(chǔ)上優(yōu)化管廊設(shè)計(jì)斷面，部分道路因受原有的供熱管道遷改難度大、費(fèi)用高等因素影響，在總斷面寬度保持不變的情況下進(jìn)行道路斷面調(diào)整，縮減非機(jī)動車道寬度，增加中間隔離帶，管廊移位至中間隔離帶下，取消部分道路兩側(cè)紅線外綠化建設(shè)內(nèi)容并逐年分期實(shí)施，從而導(dǎo)致社會資本方施工利潤減少以及項(xiàng)目的投資收益率降低，對整個(gè)PPP項(xiàng)目的概算指標(biāo)將產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)。

四、未取得財(cái)政補(bǔ)貼納入地方政府人大決議，列入中長期財(cái)政規(guī)劃的風(fēng)險(xiǎn)

財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算暫行規(guī)定》（財(cái)金[2016]92號）文件第十八條、第十九條、第三十六條明確規(guī)定，行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，然后通過對財(cái)政部門審核的匯總，再報(bào)請本級政府同意后，報(bào)本級人民代表大會審議，并將本級人大批準(zhǔn)的政府對PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行及決算情況作為財(cái)政部門信息公開內(nèi)容，從而保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

另外，有的商業(yè)銀行將財(cái)政補(bǔ)貼納入中長期財(cái)政規(guī)劃并經(jīng)當(dāng)?shù)卣舜髮徸h的文件作為融資的必要條件，某些項(xiàng)目未取得當(dāng)?shù)卣畬⒃摳顿M(fèi)項(xiàng)目列入年度預(yù)算和中長期財(cái)政規(guī)劃的人大決議的正式有效文件，項(xiàng)目融資困難的問題仍然存在。由于信息公開不完備將會給社會資本在項(xiàng)目運(yùn)營期獲得投資收益的預(yù)判產(chǎn)生影響。

五、實(shí)際收費(fèi)收入低于估算值導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)

特許經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施的主要收入來源是政府補(bǔ)貼和使用者付費(fèi)。收費(fèi)調(diào)整機(jī)制一般是政府方物價(jià)、財(cái)政等相關(guān)管理的，項(xiàng)目公司只能在約定的范圍內(nèi)提供收費(fèi)設(shè)施的服務(wù)，項(xiàng)目公司想要調(diào)整基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)價(jià)格就必須等待許多政府部門的審批。

六、結(jié)語

綜上所述，特許期的不確定分析風(fēng)險(xiǎn)，取決于很多沒有預(yù)料到的長期變化因素，這也是決定社會資本在整個(gè)項(xiàng)目中成敗的關(guān)鍵因素。政府審批延誤和土地征用延誤都會更多地涉及到政治風(fēng)險(xiǎn)而非財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而這些會直接影響社會投資人的經(jīng)濟(jì)狀況，往往會打擊投資者對參與未來基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)的信心。