政府采購人主體責(zé)任的落實(shí)與監(jiān)管策略探析

劉美華

摘要：目前我國政府采購活動(dòng)監(jiān)管多以采購活動(dòng)為對象，較少從政府采購人的主體角度進(jìn)行考慮，這對于當(dāng)前政府采購制度的規(guī)范化落實(shí)有一定障礙。對此，本文結(jié)合國家和地方在深化政府采購制度改革要求，重點(diǎn)對其中強(qiáng)化政府采購人主體責(zé)任落實(shí)策略和強(qiáng)化建議進(jìn)行分析，以期為政府采購制度完善提供參考。

關(guān)鍵詞：政府;采購人;主體責(zé)任;落實(shí)與監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D922.2;F812 45 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）016-0142-01

一、采購人的主體地位及法律責(zé)任

我國在2003年發(fā)布了《政府采購法》，規(guī)定了政府作為采購人主體應(yīng)承擔(dān)按需采購、維護(hù)國家與公共利益、保持公正廉潔與誠信、節(jié)約采購等基本責(zé)任，2015年發(fā)布的《政府采購發(fā)實(shí)施條例》中進(jìn)一步明確了政府在采購活動(dòng)各階段的主體責(zé)任。2017年財(cái)政部為落實(shí)國務(wù)院“放管服”改革要求出臺(tái)87號(hào)令，進(jìn)一步還權(quán)于采購人，明確賦予采購人應(yīng)有的自主權(quán)，在落實(shí)政策功能、加強(qiáng)內(nèi)部控制、編制采購需求、公開采購信息、開展履約管理等多個(gè)環(huán)節(jié)，在賦予采購單位更多自主權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化了供應(yīng)商的知情權(quán)和參與權(quán)，加大了對政府采購人責(zé)任的外部約束。

二、采購人主體責(zé)任落實(shí)的強(qiáng)化機(jī)制

（一）政府采購人責(zé)任落實(shí)的常見問題

結(jié)合個(gè)人工作體會(huì)及文獻(xiàn)研究的總結(jié)來看，目前我國各地方政府在采購活動(dòng)中對自身采購人主體責(zé)任的落實(shí)存在較多問題，其中比較突出的問題有三類：

其一，采購需求不合規(guī)、不明確。采購需求不合規(guī)的問題主要表現(xiàn)為量身定制，對供應(yīng)商實(shí)行歧視待遇，導(dǎo)致供應(yīng)商質(zhì)疑投訴，降低采購效率;其次還表現(xiàn)為采購目標(biāo)和計(jì)劃的研究和論證不科學(xué)，實(shí)際采購規(guī)模、范圍可能超出或低于實(shí)際需求，導(dǎo)致資源浪費(fèi)或正常組織活動(dòng)無法順利實(shí)施，責(zé)任落實(shí)不規(guī)范引發(fā)低效采購等。少數(shù)情況下采購需求分析不到位，導(dǎo)致采購結(jié)果不能完全滿足實(shí)際需要，主要出現(xiàn)在信息化軟硬件采購中等。

其二，履約驗(yàn)收不嚴(yán)格，財(cái)政監(jiān)管缺位。當(dāng)前，履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)存在有供需雙方簽訂的政府采購合同與采購文件不符，采購人與供應(yīng)商私下更改或另行訂立采購合同，中標(biāo)供應(yīng)商以次充好，不按采購合同要求供貨等問題，甚至存在驗(yàn)收缺位問題。其次采購項(xiàng)目履約驗(yàn)收，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)誰都不管的問題。在整個(gè)采購活動(dòng)中，采購人參與的較少，沒有決定評標(biāo)專家組成、開標(biāo)、定標(biāo)等權(quán)力，讓他們?nèi)ヲ?yàn)收，動(dòng)力不足。而對于政府采購代理機(jī)構(gòu)，他們沒有法定賦予的職能，也缺乏專業(yè)的驗(yàn)收人員。對于財(cái)政監(jiān)管部門，想管卻沒有政府采購方面的政策支持。

其三，從業(yè)人員法規(guī)意識(shí)不強(qiáng)，缺乏專業(yè)水平。有些采購人打政策法規(guī)擦邊球，規(guī)避一些必要的監(jiān)管，如拆分必須招標(biāo)的項(xiàng)目談判以避開公開招標(biāo)、授意中介代理機(jī)構(gòu)合謀徇私等。目前政府采購活動(dòng)越發(fā)多樣化、復(fù)雜化，采購人員不夠?qū)I(yè)、知識(shí)結(jié)構(gòu)不夠全面，分析市場信息能力不強(qiáng)，對大型、復(fù)雜的采購項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)不足。

（二）強(qiáng)化采購人責(zé)任落實(shí)的基本機(jī)制

針對上述常見問題，采購單位應(yīng)從自身加強(qiáng)對采購責(zé)任的嚴(yán)格落實(shí)水平，具體可以通過以下方式進(jìn)行自主強(qiáng)化：

其一，全面細(xì)化采購責(zé)任分配，加強(qiáng)采購流程內(nèi)控管理。首先在政府部門帶頭人、采購工作負(fù)責(zé)人、采購相關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)方面進(jìn)行國家和政策制度學(xué)習(xí)，強(qiáng)化對政府采購人主體責(zé)任的全面認(rèn)識(shí)。其次要在內(nèi)部流程職能方面做進(jìn)一步細(xì)分，重視在部門內(nèi)部對當(dāng)前環(huán)節(jié)不同的子工作流程相關(guān)責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，確保責(zé)任到人，同時(shí)崗位責(zé)任不交叉、無缺失。最后要加強(qiáng)采購流程內(nèi)控管理，對容易出現(xiàn)違規(guī)操作、非主觀意識(shí)驅(qū)使的操作失誤的環(huán)節(jié)進(jìn)行定位，開展重點(diǎn)監(jiān)督和管理，避免尋租行為、意識(shí)渙散等問題。

其二，針對目前政府采購工作流程的中后段環(huán)節(jié)責(zé)任落實(shí)不足的特殊問題，要重點(diǎn)對薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行強(qiáng)化。首先嚴(yán)格加強(qiáng)履約驗(yàn)收，87號(hào)令第七十四條明確采購人可以邀請參加本項(xiàng)目的其他投標(biāo)人或者第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收。采購人應(yīng)全面推行第三方機(jī)構(gòu)或者其他投標(biāo)人參與驗(yàn)收，堵住接受端采購質(zhì)量不過關(guān)的缺口。其次財(cái)政部門要加強(qiáng)監(jiān)管，建立政府采購項(xiàng)目評價(jià)制度，通過監(jiān)督約束來提升財(cái)政資金使用效率和質(zhì)量。

其三，全面加強(qiáng)政府采購工作人員法律規(guī)范意識(shí)及專業(yè)能力教育工作，解決部分采購工作人員的守法意識(shí)不足、專業(yè)能力缺失問題。首先應(yīng)根據(jù)《政府采購法》及配套實(shí)施條例規(guī)定，明確的政府及工作人員按照在采購活動(dòng)中出現(xiàn)違規(guī)情況的處理責(zé)任與處罰標(biāo)準(zhǔn)，對工作人員產(chǎn)生足夠的法律約束力。其次要根據(jù)采購市場變化、政府采購活動(dòng)范圍及標(biāo)準(zhǔn)變化、采購管理理論等的發(fā)展情況，對基層采購人員進(jìn)行有針對性的采購技能發(fā)展性教育，使其更好地完成當(dāng)前職能內(nèi)工作，保證采購質(zhì)量。

三、通過外部監(jiān)管強(qiáng)化采購人主體責(zé)任的建議

（一）行政體系內(nèi)部橫向及縱向監(jiān)管

上文對于政府采購人主體責(zé)任的落實(shí)建議是從有采購行為的政府自身出發(fā)的，因此相應(yīng)建議也傾向于內(nèi)部監(jiān)管，單一內(nèi)部監(jiān)管在單位的組織結(jié)構(gòu)簡單、組織成員合謀尋租的情況下仍會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的主體責(zé)任落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。對此，本文也建議引入外部監(jiān)管體制，一是構(gòu)建橫向監(jiān)管機(jī)制，即將同級(jí)政府部門納入互為監(jiān)管小組，互相監(jiān)管對方采購活動(dòng)的規(guī)范性，互相檢舉揭發(fā)，提升問題發(fā)現(xiàn)率;二是強(qiáng)化縱向給監(jiān)管，直接由上級(jí)財(cái)政部門、直屬上級(jí)職能部門對本單位采購預(yù)算的執(zhí)行情況、采購活動(dòng)規(guī)范化實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督，形成更有效的多級(jí)權(quán)力約束機(jī)制，規(guī)避集體尋租違規(guī)行為。

（二）引入供應(yīng)商監(jiān)督機(jī)制

供應(yīng)商是政府采購活動(dòng)中的重要參與主體，由于目前我國政府采購均采用競標(biāo)機(jī)制，因此供應(yīng)商之間存在直接利益競爭。在利益驅(qū)動(dòng)下，任意一家供應(yīng)商、政府部門自身、委托購買機(jī)構(gòu)方面一旦出現(xiàn)違規(guī)行為，都很容易被其他參與競爭的供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)，落敗的競爭者也會(huì)因此產(chǎn)生十分積極的違規(guī)行為舉報(bào)意識(shí)?？梢哉f供應(yīng)商監(jiān)督是政府采購活動(dòng)的利益相關(guān)者體系中最易于發(fā)現(xiàn)采購問題、政府責(zé)任問題的一方面，因此本文建議在政府采購人主體責(zé)任落實(shí)當(dāng)中引入供應(yīng)商監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化社會(huì)層面上的監(jiān)督壓力，促進(jìn)政府在采購人主體責(zé)任落實(shí)時(shí)的自制力。