轉(zhuǎn)型背景下的深圳城市更新政策趨勢(shì)研究

劉凱崢 王振國(guó)

摘要：深圳這座年輕的城市，在不到30年的時(shí)間里實(shí)現(xiàn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)及城市建設(shè)的巨大飛躍，城市更新的貢獻(xiàn)及重要性不言而喻，但是快速發(fā)展的同時(shí)也帶來一系列問題，轉(zhuǎn)型的需求日漸增強(qiáng)，這都推動(dòng)了深圳城市更新政策在探索中不斷完善和規(guī)范，未來深圳的城市更新政策將在保障公共利益、優(yōu)化空間布局、提高環(huán)境品質(zhì)的基礎(chǔ)上向著不斷精細(xì)化、高效化的方向演變。

關(guān)鍵詞：城市更新;政策;轉(zhuǎn)型;變遷;趨勢(shì)

中圖分類號(hào)：TU984.114 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2019）016-0495-02

深圳從一個(gè)小漁村起步，一舉成為國(guó)內(nèi)城市化發(fā)展的典范和改革開放的窗口，可謂創(chuàng)造了無數(shù)個(gè)奇跡，歷史造就了深圳在工業(yè)化和城市化方面的極具競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)，過去的幾十年里深圳加速發(fā)展的工業(yè)建設(shè)和城市建設(shè)，在諸多方面都取得了高質(zhì)量的成就。但是也讓深圳遇到了各方面的問題，人口激增導(dǎo)致土地、空間壓力。資源、環(huán)境對(duì)發(fā)展的制約越來越嚴(yán)重，據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市行政區(qū)域總面積1997平方公里，可建設(shè)用地上限1004平方公里，截至2017年底已使用983平方公里，僅剩21平方公里，土地增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足城市發(fā)展的需要。一系列問題的產(chǎn)生倒逼深圳城市更新政策不斷演進(jìn)。

一、城市更新的原因

（一）二元結(jié)構(gòu)明顯，城市功能失衡

由于深圳建設(shè)初期存在二元化管理（即關(guān)內(nèi)和關(guān)外），城市發(fā)展過程中特區(qū)外部分空間布局的嚴(yán)重不合理，土地利用方式低效無序，沒有科學(xué)合理的規(guī)劃和有效管理，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的格局還有明顯的工業(yè)痕跡，很多地區(qū)有一半以上用地屬于工業(yè)用地，相關(guān)設(shè)施配備不能滿足城市發(fā)展的要求，特別在醫(yī)療和城市交通條件方面缺乏合理的硬件配備，使城市發(fā)展遇到了阻礙。

（二）非戶籍人口龐大.人口結(jié)構(gòu)倒掛

深圳是一線城市，流動(dòng)人口眾多，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年底深圳本地戶籍人口僅占深圳總?cè)丝诘?2%，大部分為流動(dòng)人口。而這數(shù)量龐大的流動(dòng)人口中大部分為農(nóng)村人口，這些都說明了深圳的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)需要進(jìn)行科學(xué)合理的調(diào)整，還有大部分城市流動(dòng)人口收入低，居住在城中村，導(dǎo)致大量的公共資源被占用，也使得社會(huì)治安管理方面面臨壓力，引起不同層次的社會(huì)問題。

（三）村股份制經(jīng)濟(jì)封閉，難以適應(yīng)深圳社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

深圳的城中村有明顯的村集體性質(zhì)，和股份公司一樣，都是相對(duì)不開放的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)體，首先是股份結(jié)構(gòu)不夠開放，原村民作為管理者使得外界社會(huì)資本不能順利有效的進(jìn)入，主要經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是土地和物業(yè)出租，發(fā)展受到很大限制;其次，土地對(duì)于城中村的村民來講是賴以生存的基地，這些資源不能有效的參與城市規(guī)劃和分工，絕大部分土地只能用來出租，形成封閉低效的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行系統(tǒng)。村里股份公司掌控著大量的用地，且土地不能有效利用，對(duì)深圳城市的發(fā)展構(gòu)成了阻礙，需要進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃和整合利用。

可見，深圳在城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型過程中，城市更新成為解決當(dāng)前問題的重要途徑。

二、深圳城市更新政策的變遷

（一）2004-2008城市更新前期探索階段

這一階段尚未提出正式的“城市更新”的概念，主要還是以城中村、舊工業(yè)區(qū)為主的改造，并有針對(duì)性的出臺(tái)了相關(guān)政策文件。這一階段的改造還是在已有的政策框架內(nèi)開展，并未對(duì)規(guī)劃、土地等相關(guān)政策進(jìn)行大的突破。具體而言，一是城中村、舊工業(yè)區(qū)改造必須依照法定圖則，規(guī)劃為公共配套設(shè)施或基礎(chǔ)設(shè)施用地的需貢獻(xiàn)給政府;二是產(chǎn)權(quán)明晰，合法外土地需要確權(quán)后再行改造;三是城中村、舊工業(yè)區(qū)改造需引入市場(chǎng)主體的，按照招拍掛的方式確定，實(shí)施主體獲得土地后按規(guī)劃開發(fā)建設(shè)，并對(duì)原業(yè)主進(jìn)行補(bǔ)償安置;四是地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上城中村、舊工業(yè)區(qū)改造基準(zhǔn)地價(jià)與市場(chǎng)相當(dāng)。

這一階段城市更新成效一般，200個(gè)城市更新項(xiàng)目中僅有漁農(nóng)村、崗廈村等少數(shù)幾個(gè)城中村改造取得突破性進(jìn)展。主要是由于政策配套不完善，項(xiàng)目存在較大不確定性;很多合法外用地?zé)o法確權(quán);基準(zhǔn)地價(jià)高，利潤(rùn)空間有限，限制了市場(chǎng)的積極性。

（二）2009-2015城市更新政策建立階段

2009年在，在廣東省“三舊”改造的大背景下，深圳出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》，全面啟動(dòng)城市更新工作。這一階段，深圳就城市更新的規(guī)劃編制、產(chǎn)權(quán)處置、土地出讓、利益分配等進(jìn)行了系統(tǒng)的政策創(chuàng)新，建立了“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、規(guī)劃統(tǒng)籌、利益共享”的模式，存量土地開發(fā)進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。具體而言，一是創(chuàng)新了城市更新單元制度，突破了地塊坐標(biāo)為準(zhǔn)的嚴(yán)格管控，允許單元范圍內(nèi)的騰挪和置換;對(duì)容積率進(jìn)行了優(yōu)化，分為政策性容積率和技術(shù)性容積率，相較原法定圖則大幅提升，保障了項(xiàng)目實(shí)施，成為政府和市場(chǎng)之間利益協(xié)調(diào)的重要平臺(tái)。二是產(chǎn)權(quán)要求方面，允許不超過40%的合法外土地納入城市更新，前提是貢獻(xiàn)20%的土地，這樣政府和市場(chǎng)之間達(dá)成了利益共享，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)一步明晰;三是創(chuàng)造性地提出了協(xié)議出讓，保障參與城市更新的實(shí)施主體獲得土地，吸引了市場(chǎng)主體的參與。四是地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)上，仍然按照原有政策依基準(zhǔn)地價(jià)繳交，但基準(zhǔn)地價(jià)上浮頻率大大降低，在市場(chǎng)價(jià)格水漲船高的情況下，相當(dāng)于變相優(yōu)惠，降低了實(shí)施成本。

（三）2016-2018年，城市更新規(guī)范實(shí)施階段

經(jīng)過多年的一系列探索和創(chuàng)新，深圳城市更新政策體系已經(jīng)逐步完善，項(xiàng)目實(shí)施也推進(jìn)較為平穩(wěn)，但由于前期階段過度依賴市場(chǎng)，也出現(xiàn)了大型公共設(shè)施難以落實(shí)、大量產(chǎn)業(yè)用地被改造為居住用地等非產(chǎn)業(yè)化用途、市場(chǎng)主體“挑肥揀瘦”以及“囤地”情況嚴(yán)重，項(xiàng)目空間分布“碎片化”等問題。因此針對(duì)此類情況，深圳在原有政策框架基礎(chǔ)上進(jìn)行改良，進(jìn)一步強(qiáng)化了政府引導(dǎo)的作用，逐步提高更新中的公共配套設(shè)施、配建保障性住房和創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房等的比例要求，對(duì)于配套嚴(yán)重稀缺的地區(qū)，創(chuàng)新更新單元制度，政府主導(dǎo)編制規(guī)劃，在空間分配上進(jìn)行政策傾斜;二是更加注重產(chǎn)業(yè)空間保障，通過一系列管控手段限制工改商、工改居，引導(dǎo)舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造和綜合治理，保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間;三是優(yōu)化空間布局，尤其是對(duì)城中村開展專項(xiàng)分類引導(dǎo)，提高了更新的整體眭、系統(tǒng)性和有序性。

三、深圳城市更新政策的趨勢(shì)

經(jīng)過多年的發(fā)展和探索，深圳城市更新政策為城市發(fā)展提供了大量的空間，使得深圳市的發(fā)展有了空間和土地上的保障。截至2018年12月，深圳市已列入城市更新計(jì)劃項(xiàng)目共計(jì)746項(xiàng)，已批城市更新規(guī)劃項(xiàng)目447項(xiàng)，規(guī)劃批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)用地33.67平方公里;累計(jì)簽訂土地使用權(quán)出讓合同604項(xiàng)，供應(yīng)用地面積約17.03平方公里。深圳城市更新為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了重要的支持和保障，特別在硬件方面，例如空間和土地，以及軟件方面例如資本和文化這些軟實(shí)力的元素成為城市發(fā)展的新動(dòng)力。深圳的城市更新政策還將不斷地完善和發(fā)展：

一是城市更新工作更加合法規(guī)范，操作流程更加高效。深圳將以“打補(bǔ)丁”的方式不斷深化完善城市更新政策體系。在此基礎(chǔ)上，還將進(jìn)一步制定了大量配套的技術(shù)規(guī)范和操作指引。

二是對(duì)城市更新管理的機(jī)制進(jìn)行革新。采用創(chuàng)新思維觀念、協(xié)調(diào)市區(qū)不同政府的方式來改進(jìn)城市更新管理機(jī)制。2009年以來，城市更新機(jī)構(gòu)也不斷發(fā)生著職能變化，從城市更新辦公室，到更新局，再到后來的區(qū)級(jí)放權(quán)改革，使得城市更新相關(guān)工作的一系列舉措得到優(yōu)化，例如審批環(huán)節(jié)、申報(bào)材料等等，可以看出，深圳城市更新政策不斷趨于精細(xì)與規(guī)范。

三是優(yōu)先保障公共利益。通過獎(jiǎng)勵(lì)措施鼓勵(lì)申報(bào)主體貢獻(xiàn)更多的公共利益用地、配建合適的公共設(shè)施。將公共利益用地的“整備”與更新項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)行捆綁，促進(jìn)公共利益的實(shí)施。

四是對(duì)空間土地資源進(jìn)行合理規(guī)劃和配置?？臻g土地資源的配置是城市更新工作的重點(diǎn)內(nèi)容，《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》對(duì)深圳市建設(shè)用地密度分區(qū)和地塊容積率確定的基本框架進(jìn)行了確定，《深圳市城市更新單元規(guī)劃容積率審查技術(shù)指引（試行）》也對(duì)城市更新項(xiàng)目方面的事宜進(jìn)行了指導(dǎo)，例如基礎(chǔ)建筑面積、轉(zhuǎn)移建筑面積和獎(jiǎng)勵(lì)建筑面積。

五是更加注重城市環(huán)境品質(zhì)。重視城市更新項(xiàng)目的環(huán)境品質(zhì)營(yíng)造，通過多種手段強(qiáng)化項(xiàng)目的城市設(shè)計(jì)與建筑設(shè)計(jì)品質(zhì)。針對(duì)拆除重建類城市更新項(xiàng)目，通過修訂相關(guān)技術(shù)規(guī)定，強(qiáng)化城市設(shè)計(jì)研究，實(shí)現(xiàn)城市綜合價(jià)值最大化。