從社區(qū)治理到社區(qū)營造：范式變遷還是模式創(chuàng)新

杜莉佳

摘要：社區(qū)是現(xiàn)代化發(fā)展的縮影，是我國社會治理的主要單元。隨著人們生活質(zhì)量的要求不斷提高，完善社區(qū)的治理和營造勢在必行。社區(qū)營造致力于通過自下而上的方式構(gòu)建一個打造社區(qū)共同體的行動體系，改變以生活文化為中心的人并協(xié)調(diào)人與人的關(guān)系，真正實現(xiàn)社區(qū)多元治理格局。同時總結(jié)了我國目前社區(qū)營造的現(xiàn)狀，提出推動社區(qū)營造順利開展的路徑建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)治理;社區(qū)營造;共同體;自下而上;參與式治理

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-022-02

引言

改革開放后我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)生了翻天覆地的變化，人民的生活水平有了大幅度提升。隨著后工業(yè)化時期的到來，城市化的進(jìn)程不斷加快，與此同時帶來的社會結(jié)構(gòu)失衡及固化、社會總體運行風(fēng)險等問題愈演愈烈。社會生活變得空前復(fù)雜。社區(qū)既是社會治理的基石，也是進(jìn)行社會治理最基本的載體。作為社會系統(tǒng)的基本單元，如何實現(xiàn)多元主體有效協(xié)同參與涉及社區(qū)共同利益的公共事務(wù)成為研究的重點及目標(biāo)，然而在實踐中社區(qū)治理沒有達(dá)到預(yù)期效果。此時，以“人”為本的社區(qū)營造逐漸走進(jìn)大眾視野。有學(xué)者認(rèn)為這是范式變遷，但也有學(xué)者認(rèn)為它僅僅是社區(qū)治理的模式創(chuàng)新，不能稱得上是一種新的范式。那么我們應(yīng)該如何看待這個問題？又該如何結(jié)合我國的經(jīng)驗事實來推動社區(qū)營造的開展？

一、從社區(qū)治理到社區(qū)營造的發(fā)展邏輯

不同于社區(qū)治理自上而下開展社區(qū)事務(wù)，社區(qū)營造是指居住在同一地區(qū)的人們共同處理社區(qū)生活議題。他們通過集體行動的方式，解決問題的同時也創(chuàng)造共同的生活福祉，逐漸地在居民和居民之間以及居民與生活環(huán)境之間建立起緊密的互動與聯(lián)系Ⅲ。20世紀(jì)90年代以來。社區(qū)營造發(fā)展成為城市更新與社區(qū)改造運動，在許多亞洲國家和地區(qū)掀起熱潮，其中又以日本開展得最為持久，臺灣已經(jīng)取得成功，我國許多學(xué)者和社區(qū)工作者借鑒國外及臺灣的成功經(jīng)驗進(jìn)行探索實驗。從社區(qū)治理到社區(qū)營造的發(fā)展過程有其內(nèi)在的邏輯性。

1.社會背景：打造社會共同體

社區(qū)治理倡導(dǎo)將多元主體的力量相整合，形成合力，但對各主體之間的權(quán)責(zé)利沒有做出明確的界定，各主體難以連接成一個整體。而社區(qū)營造的核心價值是要創(chuàng)立社區(qū)共同體意識：（1）打造以生活需要為主的生活共同體;（2）打造以交往需要為主的關(guān)系共同體;（3）打造以個性化需要為主的體驗共同體;（4）打造以聯(lián)動需要為主的協(xié)作共同體。（5）打造以精準(zhǔn)需要為主的生態(tài)共同體。

2.價值觀念：創(chuàng)造美好生活的需要

我國的政治體制深受歷史傳統(tǒng)的影響，出現(xiàn)了資源稟賦差異的，出現(xiàn)社會發(fā)展區(qū)域不平衡、不公平現(xiàn)象，導(dǎo)致了社會矛盾。想要為人民創(chuàng)造美好的生活，就要打破國家主導(dǎo)社區(qū)治理的既定框架，真正實現(xiàn)社區(qū)多元治理格局。因此我們必須借助一種創(chuàng)新性的話語體系對自下而上的話語進(jìn)行扶持和推動，而社區(qū)營造致力于構(gòu)建一種以自下而上的體系，試圖改變生活共同體中的人及協(xié)調(diào)人與環(huán)境的關(guān)系，打造可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)共同體。同時巧妙運用政府部門、社區(qū)居民等多主體的協(xié)力合作來實現(xiàn)自主性的社區(qū)價值。

3.實踐方式：從威權(quán)式治理到參與式治理

我國社區(qū)的發(fā)展很大程度上是國家與社會關(guān)系變革的結(jié)果。社區(qū)治理在實踐過程中形成了行政型、自治型和混合型三種中國特色的社區(qū)治理模式。行政型治理模式強調(diào)政府的權(quán)威，容易造成政府與社區(qū)之間緊張的對立關(guān)系，沒有表達(dá)居民利益的渠道。自治型模式雖然在一定程度上可以增強居民的自組織能力和參與意識，但一旦缺乏多主體間的有效互動，就難以保障社區(qū)的整體利益，也就無法保證社區(qū)共同體的健康穩(wěn)定發(fā)展?；旌闲湍Ｊ较碌亩嘣黧w因為缺乏賦權(quán)，參與主動性及合作能力不足，社區(qū)治理隊伍的權(quán)益難以保障。按照理論設(shè)想，社區(qū)治理模式是一種由行政型社區(qū)逐漸向混合型社區(qū)和自治型社區(qū)過渡的過程，最終實現(xiàn)多元主體的參與及積極互動與合作，即通過社區(qū)指導(dǎo)、政府出資、群眾自發(fā)參與以解決民眾實際生活問題的共同參與平臺的搭建。

社區(qū)治理強調(diào)政府指導(dǎo)，主張控制和防范社會，不斷強化行政型色彩，而社區(qū)營造的目的在于構(gòu)建一種“參與式的民主”機制，所有主體的權(quán)利是平等的，自覺遵守共同認(rèn)可的規(guī)則，對社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行科學(xué)民主決策，能夠彌補“代議式民主”或“直接民主”的缺陷。強調(diào)從需求角度出發(fā)，通過有效利用和創(chuàng)新社區(qū)資源，帶動更多居民參與社區(qū)營造。從這個層面來說，社區(qū)營造不僅僅是社區(qū)治理模式的創(chuàng)新，而是一種范式變遷，它追求的是一種參與式民主的價值理念，更加注重公民的利益需求。

二、我國社區(qū)營造的現(xiàn)狀

為了推動社區(qū)營造在我國的順利實施，國家在政策出臺方面給予了大力支持，全國各地也積極響應(yīng)，在社區(qū)開展了一系列建設(shè)實踐，如上海市浦東新區(qū)周家渡街道，選擇與復(fù)旦大學(xué)國務(wù)學(xué)院合作，形成了“黨建引領(lǐng)+居民參與+社區(qū)協(xié)商+小區(qū)營造+智慧應(yīng)用+長效機制+多方合力”的基本戰(zhàn)略，探索黨建引領(lǐng)下的城市基層社區(qū)整體治理新模式;還有銀川市榮錦苑社區(qū)借助社工的力量，打造互惠互助的社區(qū)關(guān)系。盡管這兩個地方的社區(qū)營造取得了一定的成功，但是其他地區(qū)的社區(qū)營造還存在以下障礙與困境：

1.居民參與積極性不強

我國社區(qū)營造仍然以政府自上而下的統(tǒng)籌和安排為主，任務(wù)層層分解和下達(dá)，社區(qū)工作人員包攬了大部分事務(wù)。社區(qū)居民自主參與的積極性較低，居民普遍存在搭便車的心理，事不關(guān)己高高掛起。對于那些由社區(qū)牽頭豐富社區(qū)居民生活的活動配合度很低;和自己的切身利益相關(guān)或相當(dāng)感興趣的事務(wù)，才會選擇性地參與。其中尤為引起關(guān)注的是，居民對于選舉、成立業(yè)主委員會或社區(qū)重大決策等關(guān)系到公民政治權(quán)利的事務(wù)，態(tài)度都非常消極甚至冷漠，可以反映出居民的政治意識還有待提高。

2.社區(qū)文化認(rèn)同不足

豐富多彩的社區(qū)文化是社區(qū)營造的靈魂，為社區(qū)注入新的力量，有助于改善社區(qū)居民的生活質(zhì)量。許多社區(qū)活動由居委會發(fā)起，居民僅作為活動的參與者，積極性較低。相較于年紀(jì)較大的居民，年輕人和中年人很少參與社區(qū)活動，當(dāng)然這是由多種因素綜合作用的結(jié)果。但也反映出在小區(qū)文化建構(gòu)中，很難將各年齡階段的小區(qū)居民全部凝聚在一起，居民缺乏對社區(qū)文化最基本的認(rèn)同。小區(qū)文化的營造不能契合大眾的需求，對小區(qū)發(fā)展?fàn)I造的持續(xù)認(rèn)同就會大打折扣。

3.社區(qū)主體權(quán)利出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失衡

雖然目前政府致力于吸納其他主體參與我國的社區(qū)營造，但是其他主體難以有效參與到具體的社區(qū)營造中來，心有余而力不足。這是因為現(xiàn)有的共治平臺不僅主體參與不足，而且多元治理主體只有少部分參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和建議權(quán)，尚未被賦予實質(zhì)性的決策權(quán)，政府職能部門仍然掌握實際的主導(dǎo)權(quán)。出于對社會維穩(wěn)的考慮，一些基層政府對居民自治行動采取不同程度的行政干預(yù)，如業(yè)主的自主維權(quán)等事務(wù)，居民自治的積極性受到很大的挫傷。

三、推動社區(qū)營造的路徑建議

既然社區(qū)營造是一種新的范式，就要形成新的配套機制。臺灣社區(qū)營造的精髓是在縱向上借助于自上而下的力量對自下而上的話語進(jìn)行扶持和推動，大陸也要學(xué)習(xí)這種方式。有學(xué)者創(chuàng)造性地提出了“活動帶動+人物拉動+組織推動”的社區(qū)營造發(fā)展策略，為我國社區(qū)營造提供了新的思路，可以從以下方面著手：

1.黨建引領(lǐng)社區(qū)營造

理論上，想要推動社會治理和服務(wù)向基層的下沉，黨建引領(lǐng)下的治理型服務(wù)更易于實現(xiàn)社區(qū)治理和服務(wù)在供給側(cè)的創(chuàng)新，更大程度滿足人們的需求。實踐上，加強社區(qū)治理和服務(wù)，有力破解社區(qū)治理主要矛盾，關(guān)鍵在黨建引領(lǐng)。要承認(rèn)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。一是強調(diào)政治導(dǎo)向功能作用。扶植一個政治堅定、密切聯(lián)系群眾的社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子。組建一支高素質(zhì)的社區(qū)黨務(wù)工作者隊伍，吸納社區(qū)居民中的骨干。二是發(fā)揮資源整合功能作用。形成一個社區(qū)共建、多元共治、資源共享的工作協(xié)調(diào)機制。三是發(fā)揮維穩(wěn)功能作用。為居民創(chuàng)造美好的社區(qū)環(huán)境，密切關(guān)心與居民切身利益相關(guān)的事情，提升居民幸福感。

2.發(fā)動多元主體力量

一方面，應(yīng)該意識到社會組織不可或缺的力量，持續(xù)加大對社會組織的培育和孵化力度，逐步形成社區(qū)指導(dǎo)、政府出資、群眾自發(fā)參與的共建共治共享的氛圍。另一方面，社區(qū)參與有助于提升個人的幸福感和獲得感，因此，應(yīng)大力宣傳鼓動社區(qū)居民的參與熱情?？衫梦⑿?、微博等新媒體加強居民對社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的關(guān)注。通過開設(shè)相關(guān)培訓(xùn)、搭建多樣化參與共治平臺，建立自下而上的社區(qū)滿意度測評體系，賦予居民參與小區(qū)治理的必要權(quán)利。同時，進(jìn)一步完善小區(qū)黨組織體系、行政體系和共治體系三個層面交叉融合的協(xié)商議事體系。

3.增強社區(qū)文化認(rèn)同感

要積極打造“以人為本”的社區(qū)文化，把建設(shè)社區(qū)文化真正視為關(guān)乎社區(qū)居民需求的事業(yè)，而且要與時代緊密結(jié)合，兼容并舉，既包括現(xiàn)代文化，又要傳承和發(fā)揚傳統(tǒng)文化;既要形成社區(qū)特色文化，又要適當(dāng)吸納其他優(yōu)秀社區(qū)文化，打造居民喜聞樂見的大眾文化。居委會可通過舉辦社區(qū)音樂會、知識講座等文化活動，加大社區(qū)文化資源的投入。同時整合小區(qū)資源和外部力量，加強對外交流并與專業(yè)的機構(gòu)合作，實現(xiàn)文化資源的高效配置，增強居民的文化自信和深度認(rèn)同。最為重要的還有大力宣傳搭建和諧友好的鄰里關(guān)系，增強小區(qū)凝聚力。

四、結(jié)語

社區(qū)營造雖在臺灣獲得了一定成效，但在大陸還是一種試點狀態(tài)，還不能確定未來是否會出現(xiàn)成效，又是否會在實踐過程中與理論觀念發(fā)生偏差，作為一種新的范式，是否能夠發(fā)揮預(yù)期的效果，有效彌補當(dāng)前社區(qū)治理存在的不足，這些問題都是要在今后的實踐中不斷解決的?！罢鲗?dǎo)、專家設(shè)計、居民配合”是我國社區(qū)營造的傳統(tǒng)模式，短時間內(nèi)不僅有著充足的資源投入、專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計，還有看似明顯的社會成效。然而居民的興趣一旦消減，就會退出和缺席社區(qū)營造活動，社區(qū)建設(shè)最終會演變?yōu)閼?yīng)付上級檢查的形象工程，僅僅起到宣傳效果。政府掌握主導(dǎo)權(quán)造成資源配置效率低下，模板式營造經(jīng)驗難以適應(yīng)社區(qū)的差異化，同時也剝奪了居民的主體參與機會，限制了社區(qū)組織的發(fā)育空間。想要真正實現(xiàn)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社區(qū)多元治理格局，其核心還是在于沖破長期以來制約社區(qū)治理創(chuàng)新的制度束縛和意識落后，引入更多社會資源，激發(fā)多元主體的創(chuàng)新和創(chuàng)造活力，不斷與時俱進(jìn)更新社區(qū)營造的理念。