城投企業(yè)轉型發(fā)展路徑及問題探索

唐孟枯

摘要：城投企業(yè)在過去20年間為各地方政府承擔融資職能，代表政府參與我國基礎設施建設。近年來隨著城鎮(zhèn)化改造階段性完成，大量城投類企業(yè)面臨無新債可用，舊債償付壓力驟增的局面。為償付債務而進行的多層嵌套、結構復雜的非標融資增加了地方政府的隱性債務。2014年，國務院發(fā)布《關于加強地方政府性債務管理的意見》隔斷了城投企業(yè)與地方政府的天然聯(lián)系。自此，全國各地城投類企業(yè)均面臨新形勢下的轉型發(fā)展。本文通過對城投企業(yè)現(xiàn)問題的分析，對未來的改革路徑進行了初步探究。

關鍵詞：城投企業(yè);融資平臺;政府債務;轉型發(fā)展

中圖分類號：F832.39 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）016-012-01

一、產生背景

城投類企業(yè)起源于1991年，為進一步拉動國內經(jīng)濟發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化水平，以城市效應激發(fā)更大經(jīng)濟活力，國務院對政府融資體制進行了改革，其中一項重要舉措就是要求地方政府不再直接負責基礎設施的投融資建設，通過改制或新設公司，引入現(xiàn)代化企業(yè)管理制度，提高資金使用效率。在此背景下，全國開始普遍設立政府投資融資平臺，城投類企業(yè)應運而生。

2014年，為有效控制地方政府債務，提高經(jīng)濟發(fā)展韌性，降低系統(tǒng)性風險，國家先后出臺了43號文、新預算法。城投企業(yè)依托地方政府信用背書進行融資的模式自此終結。以疏堵結合為原則，財政部、發(fā)改委相繼發(fā)布了《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知（財預[2017]50號）》、《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知（財辦金[2017]92號）》和《關于進一步增強企業(yè)債券服務實體經(jīng)濟能力嚴格防范地方債務風險的通知（發(fā)改辦財金[2018]194號）》等政策，進一步規(guī)范了城投公司企業(yè)債券的發(fā)行，倒逼融資平臺市場化轉型。

二、現(xiàn)存問題

（一）融資模式單一

目前，我國大部分城投企業(yè)的融資仍以間接融資為主，少部分具備實力的企業(yè)通過發(fā)行債券進行直接融資。雖有在部分企業(yè)也嘗試了PPP、ABO等方式的創(chuàng)新融資，但新型融資手段在我國發(fā)展的并不完善，還不能取代銀行貸款成為城投企業(yè)的主要融資方式。自194號文件出臺之后，城投企業(yè)發(fā)行企業(yè)債的困難顯著增加，純公益項目基本無法通過債券市場進行融資，再融資渠道收緊，借新還舊的償債方式難以為繼，亟待尋找新的融資手段確保城投企業(yè)的穩(wěn)定運營。

（二）資產負債率高

鑒于城投企業(yè)承接的項目多為帶有公用性質的公益項目，投資回收期長或項目本身現(xiàn)金流無法覆蓋投資本金，進而導致大量城投企業(yè)資產負債率高居不下，借新還舊的壓力越來越大，沉重的歷史包袱阻礙了城投企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）市場化程度低

城投類企業(yè)主要由地方政府及其部門、事業(yè)單位等設立，經(jīng)濟成分單一，缺少其他社會資本的參與，市場化程度較低。各地政府對城投企業(yè)，以計劃經(jīng)濟模式進行管理。政府直接對城市項目進行干預，無法將市場化運作的治理機制、管理決策機制和財務管理制度有效引入，缺乏在轉型發(fā)展過程中的市場競爭力，同時也對未來城投企業(yè)的混改形成了制約。

三、改革路徑選擇

（一）以基礎設施建設為核心

城投企業(yè)的核心任務仍然是完成我國的城市化改造，城市基礎設施的建設依然艱巨。為了保證基礎設施建設業(yè)務的持續(xù)發(fā)展，發(fā)揮城投企業(yè)在基建板塊的優(yōu)勢，需要將信息化時代的新技術與傳統(tǒng)業(yè)務相結合，以智慧城市建設為契機，抓住城市基礎設施升級改造與服務功能提升的新機遇，積極主動謀劃重大項目、示范項目。

（二）以公共服務為重點

以傳統(tǒng)經(jīng)營性業(yè)務為根為源，通過提升城投企業(yè)在城市污水處理、道路橋梁交通、燃氣等公共服務領域的運營效率，供給穩(wěn)定的現(xiàn)金流，進一步支持城投企業(yè)發(fā)展。在提供傳統(tǒng)服務的同時，深度發(fā)掘城市客戶的潛在需求，拓展新業(yè)務，帶來更多的現(xiàn)金流人以支持城投企業(yè)投資建設新項目，更好的為城市建設服務，形成有效的正向循環(huán)。

（三）大力發(fā)展金融板塊

城投企業(yè)通過拓展金融業(yè)務板塊，一方面可以解決當前現(xiàn)階段企業(yè)融資難的問題，開拓新的融資渠道，保障傳統(tǒng)業(yè)務穩(wěn)定發(fā)展，另一方面也可以作為新業(yè)務板塊，成為新的收入增長點和轉型發(fā)展的助推器。通過引入市場化的投融資模式，帶動社會資本的參與，為城投企業(yè)注入發(fā)展活力。利用好政策優(yōu)勢，作為政府資金引導資本參與城市基礎設施建設，增強資本撬動效應，最大化發(fā)揮國有資金的使用效果。城投企業(yè)在與社會資本合作的同時，也能夠為其帶來更多的優(yōu)質項目，利于拓寬產業(yè)布局，盤活存量資產。

四、解決方案

（一）融資方式多元化發(fā)展

首先，要推動城投企業(yè)債權結構的優(yōu)化，理順長短期債務錯配，確保債務風險可控;其次，大力倡導多種所有制形式改革，引入外部增進，從根本上降低負債規(guī)模，逐步去除歷史包袱;最后，積極運用多種資本市場工具，如產業(yè)基金、PPP等，通過引入外部投資人，將社會資金與國有資金進行對接，在更高效率完成投資建設任務的同時，積累市場化經(jīng)驗，推動城投企業(yè)的融資轉型和管理轉型。

（二）增強自身造血功能

城投企業(yè)面對新政策下的融資形式和轉型發(fā)展要求，一是應加速布局準公益性項目和戰(zhàn)略性新興產業(yè)投資等具備一定經(jīng)營能力的項目，增強其盈利能力。同時，圍繞城市運營拓展如旅游、教育和生態(tài)環(huán)保類利潤率較高且可以與城投公司現(xiàn)有業(yè)務緊密結合的業(yè)務。

二是，以城投企業(yè)的金融板塊為觸角，積極參與市場化財務投資與與城投企業(yè)具備協(xié)同效果的戰(zhàn)略投資，整合多種金融工具和金融資源，形成新的利潤增長點。

三是，針對城投企業(yè)存量的商用物業(yè)，借助資本市場，提升物業(yè)經(jīng)營管理水平，提高閑置資產利用率。以出租、轉讓和招商等方式為企業(yè)帶來更多穩(wěn)定的收入。

（三）完善頂層制度設計

城投企業(yè)應完成真正意義上的公司化改革，由股東會、董事會、監(jiān)事會、黨委會、公司高管按照公司章程以及公司決議的規(guī)定，制定明確的決策程序，落實各項決策的責任人，地方政府僅代表出資方通過股東會或董事會履行職責，促進城投企業(yè)成為真正的市場化的主體。同時要通過頂層設計，做好發(fā)展規(guī)劃明確戰(zhàn)略方向。同時，企業(yè)內部也應切實加大事中事后監(jiān)管力度，建立完善的風控制度，加強對項目后續(xù)情況的投后檢查，確保企業(yè)健康發(fā)展。此外，應根據(jù)企業(yè)發(fā)展需要適時推進國企改革、發(fā)展混合所有制，鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權和股權置換的方式參與國有企業(yè)的混改工作。