排污權(quán)交易制度中公權(quán)力介入研究

崔夢(mèng)雪

[提要] 利用市場(chǎng)機(jī)制和政府宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理配置是目前人類(lèi)解決環(huán)境污染問(wèn)題的重要理念之一，排污權(quán)交易是該理念指導(dǎo)下的一項(xiàng)重要舉措。由于我國(guó)構(gòu)建排污權(quán)交易制度起步時(shí)間較晚，實(shí)踐中因未厘清市場(chǎng)和政府的關(guān)系，衍生出很多問(wèn)題。為完善我國(guó)排污權(quán)交易制度，需要充分把握好市場(chǎng)和政府的關(guān)系，明確政府的角色定位，正確發(fā)揮政府在排污權(quán)交易市場(chǎng)中的積極作用。

關(guān)鍵詞：排污權(quán)交易制度;市場(chǎng)機(jī)制;政府作用;排污許可

中圖分類(lèi)號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2019年5月6日

一、排污權(quán)交易制度概述

（一）國(guó)內(nèi)外排污權(quán)交易制度發(fā)展概況。自工業(yè)革命以來(lái)，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)飛速發(fā)展，在給人類(lèi)社會(huì)生產(chǎn)、生活帶來(lái)優(yōu)越物質(zhì)生活條件的同時(shí)，也不可避免地給環(huán)境帶來(lái)巨大壓力與沖擊。生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)峻，越來(lái)越多的國(guó)家認(rèn)識(shí)到其問(wèn)題的嚴(yán)重性并開(kāi)始為此做出積極的行動(dòng)。美國(guó)是最先開(kāi)始建立起排污權(quán)交易制度的國(guó)家，隨后歐盟等國(guó)際上的其他地區(qū)也逐漸展開(kāi)有關(guān)排污權(quán)交易的實(shí)踐工作。經(jīng)過(guò)多年的探索與實(shí)踐，實(shí)行排污權(quán)交易制度已經(jīng)成為國(guó)際上公認(rèn)的能有效改善和解決環(huán)境問(wèn)題的舉措之一。

我國(guó)引進(jìn)排污權(quán)交易制度的時(shí)間相對(duì)較晚，在20世紀(jì)90年代后期我國(guó)的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作才開(kāi)始逐步展開(kāi)，發(fā)展至今已取得一定的成效。像較早開(kāi)展排污權(quán)交易試點(diǎn)城市之一的浙江省嘉興市，在2007年建立起我國(guó)首個(gè)排污權(quán)交易中心。隨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的矛盾問(wèn)題日益凸顯，我國(guó)對(duì)建設(shè)排污權(quán)交易制度的重視度也在不斷提高，黨的十八大報(bào)告中專(zhuān)門(mén)將排污權(quán)交易試點(diǎn)納入到加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的目標(biāo)中，2016年國(guó)務(wù)院公布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》還確定了排污許可制在排污權(quán)交易制度中的核心地位。然而，我國(guó)目前還未形成一部專(zhuān)門(mén)規(guī)制排污權(quán)交易的法律，僅在《水污染防治法》《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》和一些地方性法規(guī)中設(shè)有有關(guān)排污許可和排污總量控制目標(biāo)的條文規(guī)定，排污權(quán)交易制度在我國(guó)尚處于初步發(fā)展階段。

（二）排污權(quán)交易制度基本內(nèi)容。研究排污權(quán)交易制度，首先需要明確排污權(quán)的概念和性質(zhì)。從排污權(quán)的客體及其所處的法律關(guān)系中來(lái)看，大部分學(xué)者將環(huán)境容量視為排污權(quán)的客體，把排污權(quán)定性為環(huán)境容量資源使用權(quán)，實(shí)際上就是對(duì)自然資源的使用權(quán)。作為環(huán)境要素的自然資源本身具有諸多的功能和價(jià)值，而環(huán)境容量主要是指某一環(huán)境所能容納污染物的最大承受力，其以自然資源作為物質(zhì)載體，體現(xiàn)的是自然資源的納污能力這一功能，因此排污權(quán)應(yīng)是權(quán)利人享有的向自然環(huán)境排放污染物、使用自然資源納污能力這一功能的權(quán)利。

根據(jù)我國(guó)《憲法》第九條以及《水法》《大氣污染防治法》等各自然資源單行法中的相關(guān)條文，都明確規(guī)定了自然資源屬于國(guó)家所有。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)《行政許可法》第十二條第二款的規(guī)定，有限自然資源開(kāi)發(fā)利用和直接關(guān)系到公眾利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等需要賦予特定權(quán)利的事項(xiàng)可以設(shè)定行政許可，因此排污權(quán)作為一種自然資源使用權(quán)，在國(guó)家法律層面可以明確需要通過(guò)行政許可的方式取得該權(quán)利，并且在2016年國(guó)務(wù)院公布的《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》中，已經(jīng)對(duì)發(fā)放排污許可證作為唯一獲取排污權(quán)的方式予以確認(rèn)。由此可以看出，我國(guó)排污權(quán)帶有明顯的公權(quán)性質(zhì)。排污權(quán)的私權(quán)性質(zhì)也十分鮮明，首先，權(quán)利人通過(guò)行政許可的方式取得排污權(quán)，從而在法律上享有相關(guān)的特別利益，使得排污權(quán)具有一定的財(cái)產(chǎn)屬性。同時(shí)，取得排污權(quán)的私主體之間的有償交易也使得排污權(quán)帶有明顯的財(cái)產(chǎn)權(quán)特征。

而排污權(quán)交易制度，就是建立在排污行政許可基礎(chǔ)之上和政府監(jiān)管之下的，在特定區(qū)域特定期限內(nèi)設(shè)置的確定的污染物排放總量控制目標(biāo)的前提下，利用市場(chǎng)機(jī)制有償交易排污權(quán)以實(shí)現(xiàn)低成本保護(hù)環(huán)境的一種制度。

二、排污權(quán)交易制度需要公權(quán)力介入

（一）公權(quán)力在排污權(quán)交易中的角色定位。自改革開(kāi)放以來(lái)，如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系一直是我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重點(diǎn)問(wèn)題，在構(gòu)建排污權(quán)交易制度過(guò)程中，也需要明確兩者的角色地位和作用。在堅(jiān)持發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用的同時(shí)，也應(yīng)充分發(fā)揮政府的積極作用，使政府行使公權(quán)力的監(jiān)管機(jī)制貫穿排污權(quán)交易的始終。

排污權(quán)交易市場(chǎng)的運(yùn)行過(guò)程可以分為兩個(gè)層級(jí)：一個(gè)是由享有自然資源所有權(quán)的政府通過(guò)行政許可將排污權(quán)賦予給需要排污的企事業(yè)單位的一級(jí)市場(chǎng)，這也是排污權(quán)交易市場(chǎng)的初始分配階段;另一個(gè)是排污企事業(yè)單位之間相互進(jìn)行排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)。在排污權(quán)交易的這兩級(jí)市場(chǎng)中，政府既是一級(jí)市場(chǎng)的主要參與主體，又是二級(jí)市場(chǎng)中不可或缺的重要角色。在排污權(quán)交易的一級(jí)市場(chǎng)中，政府通過(guò)向企事業(yè)單位核發(fā)排污許可證這一行政行為分配排污權(quán)，這也是生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期排污行為的唯一行政許可。在排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)中，政府則不再是交易的參與主體，而是規(guī)制市場(chǎng)秩序、防控市場(chǎng)失靈風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管者，通過(guò)事中事后的有效監(jiān)管激發(fā)，企業(yè)參與排污權(quán)交易市場(chǎng)的積極性，并維護(hù)排污權(quán)市場(chǎng)交易秩序。因此，基于政府在整個(gè)排污權(quán)交易過(guò)程中的重要地位，有必要充分發(fā)揮政府所能起到的積極作用，建立完善的政府監(jiān)管制度，以保障排污權(quán)交易的良性運(yùn)行和發(fā)展。

（二）建立政府監(jiān)管制度的正當(dāng)性和必要性

1、正當(dāng)性。與其他市場(chǎng)的參與主體相比，政府本身具有天然的信息資源優(yōu)勢(shì)和組織管理優(yōu)勢(shì)。在排污權(quán)交易市場(chǎng)中，政府基于其在初始分配階段的角色和職能而可以充分獲取、收集、分析和處理相關(guān)信息資源。同時(shí)，相比于其他市場(chǎng)參與主體，政府還擁有更加廣闊的信息網(wǎng)絡(luò)和強(qiáng)大的技術(shù)設(shè)備，能夠更加高效地利用信息資源，對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)中出現(xiàn)的問(wèn)題可以更加及時(shí)、有效地做出最優(yōu)應(yīng)對(duì)方案。在排污權(quán)交易市場(chǎng)中，政府具有明顯的中立性，相對(duì)于其他市場(chǎng)主體亦受個(gè)體利益的影響難以做到公正，政府基于其本身的組織形式和監(jiān)督機(jī)制，可以更大程度地在市場(chǎng)中保持中立。

2、必要性。在我國(guó)，排污權(quán)交易制度以污染物總量控制制度和排污許可證制度為前提，政府作為排污權(quán)交易市場(chǎng)的創(chuàng)造者和重要參與主體，享有天然的規(guī)范排污權(quán)交易市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)。根據(jù)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，一方面政府通過(guò)測(cè)定污染物排放總量控制目標(biāo)和向排污企事業(yè)單位發(fā)放排污許可證，將自然資源使用權(quán)之一的排污權(quán)分配給企事業(yè)單位，這是排污權(quán)交易的權(quán)利來(lái)源;另一方面政府需要為其賦權(quán)行為負(fù)責(zé)，在賦予排污權(quán)之后應(yīng)對(duì)企事業(yè)單位的排污行為進(jìn)行全流程的監(jiān)管，同時(shí)這也是政府履行職責(zé)的必然要求，排污行為容易危害到民眾享有健康良好的生態(tài)環(huán)境的權(quán)利，政府需要對(duì)排污行為加強(qiáng)監(jiān)管以維護(hù)公共利益。

（三）排污權(quán)交易中公權(quán)力介入的意義。在排污權(quán)交易的整個(gè)過(guò)程中，政府主要通過(guò)服務(wù)和監(jiān)管的方式參與到其中。首先，政府通過(guò)提供科學(xué)有效的服務(wù)可以協(xié)助和促進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制作用在排污權(quán)交易中的良好發(fā)揮，彌補(bǔ)市場(chǎng)主體之間的信息資源不平等等市場(chǎng)機(jī)制帶來(lái)的一些弊端。其次，政府通過(guò)對(duì)排污權(quán)交易各個(gè)環(huán)節(jié)的合理監(jiān)管有利于保障排污權(quán)交易市場(chǎng)秩序的有序運(yùn)行，預(yù)防和規(guī)避排污權(quán)交易市場(chǎng)的失靈風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)中公權(quán)力介入的問(wèn)題

（一）立法不完善。目前，我國(guó)尚未形成統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)規(guī)制排污權(quán)交易制度的法律，僅有一些試點(diǎn)地區(qū)形成了相關(guān)的地方性法規(guī)，然而由于其立法層級(jí)較低，因效力問(wèn)題而無(wú)法在全國(guó)適用，并且本身還存在很多不完善的地方，因此我國(guó)大部分地區(qū)的排污權(quán)交易仍然欠缺法律的保障。同時(shí)，各試點(diǎn)地區(qū)還出現(xiàn)各自為政的現(xiàn)象，地方立法較為混亂。各地雖然基本都出臺(tái)了相關(guān)的交易辦法，形成了一定的交易規(guī)則，但是從微觀上來(lái)看，存在著交易規(guī)則規(guī)定的適用范圍不統(tǒng)一，適用的污染物種類(lèi)也不統(tǒng)一等問(wèn)題，導(dǎo)致難以形成統(tǒng)一的規(guī)范格局，在排污權(quán)交易過(guò)程中無(wú)法充分有效地發(fā)揮出市場(chǎng)的積極作用。而政府也需要依法行政，在沒(méi)有配套法律的支持和保障下，政府也難以有效處理和解決排污權(quán)交易過(guò)程中出現(xiàn)的一些疑難糾紛，甚至在監(jiān)管過(guò)程中也難以找到法律依據(jù)去追究相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

（二）政府公權(quán)力干預(yù)過(guò)度。根據(jù)我國(guó)目前的排污權(quán)交易試點(diǎn)工作情況，排污權(quán)交易帶有明顯的行政色彩，政府對(duì)排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的干預(yù)力度過(guò)強(qiáng)。很多試點(diǎn)地區(qū)的排污權(quán)交易都是在當(dāng)?shù)卣倪^(guò)度干預(yù)下完成的，甚至排污權(quán)交易價(jià)格也是在行政干預(yù)下而非市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制中自主形成的，像在杭州市的排污權(quán)交易試點(diǎn)過(guò)程中，由政府負(fù)責(zé)制定相應(yīng)的交易價(jià)格。還有些試點(diǎn)地區(qū)的地方性保護(hù)主義色彩濃厚，當(dāng)?shù)卣疄榱吮ＷC本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受排污指標(biāo)短缺影響，從而在排污權(quán)交易過(guò)程中要求本地的出賣(mài)方只能在本地區(qū)內(nèi)進(jìn)行排污權(quán)交易，限制其將排污權(quán)指標(biāo)賣(mài)給其他地區(qū)，違背了市場(chǎng)交易的公平公正原則，嚴(yán)重阻礙了排污權(quán)交易市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（三）政府監(jiān)管不到位。政府監(jiān)管不力也是目前我國(guó)在排污權(quán)交易過(guò)程中存在的主要問(wèn)題。首先，由于政府權(quán)責(zé)劃分不明確，很多試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)的有關(guān)排污權(quán)交易的規(guī)范性文件之間以及與其他規(guī)范性文件之間存在矛盾，容易導(dǎo)致實(shí)踐中政府各部門(mén)之間就同一事項(xiàng)出現(xiàn)管轄權(quán)沖突，從而造成政府的管理秩序混亂，難以有效發(fā)揮政府對(duì)排污權(quán)交易監(jiān)管的積極作用。其次，許多試點(diǎn)地方政府缺乏對(duì)排污權(quán)交易相關(guān)概念的認(rèn)知，對(duì)負(fù)責(zé)監(jiān)管排污權(quán)交易的工作人員缺乏相應(yīng)的理念和專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)，使排污權(quán)交易在一級(jí)市場(chǎng)中便難以進(jìn)行。最后，由于部分地方政府過(guò)于片面地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而放縱企業(yè)排污超標(biāo)，也會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂排污權(quán)交易的市場(chǎng)秩序。

四、公權(quán)力有效介入的手段

（一）健全法律法規(guī)。完善系統(tǒng)的法律法規(guī)是保障排污權(quán)交易市場(chǎng)有序進(jìn)行和發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。從國(guó)家立法層面來(lái)看，需要健全有關(guān)排污權(quán)交易的法律制度，為構(gòu)建排污權(quán)交易制度提供充足的法律依據(jù)，使排污權(quán)交易的各個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依。國(guó)際上的一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、澳大利亞等國(guó)在建立排污權(quán)交易制度中有著豐富的經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的實(shí)踐成果，美國(guó)是全球最早開(kāi)始進(jìn)行有關(guān)排污權(quán)交易理論研究和實(shí)踐的國(guó)家，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展已經(jīng)具有制度化體系，在法律層面已經(jīng)形成了以《清潔空氣法》為核心，相關(guān)分行業(yè)、分地區(qū)的專(zhuān)門(mén)性法律予以配合的框架，我國(guó)可以向這些國(guó)家結(jié)合本國(guó)國(guó)情進(jìn)行有選擇的借鑒。

（二）提高政府人員的理念和責(zé)任意識(shí)。由于排污權(quán)交易涉及環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、信息技術(shù)等諸多領(lǐng)域的知識(shí)，要想真正科學(xué)有效地發(fā)揮出政府在排污權(quán)交易制度中的積極作用，就需要提高政府相關(guān)工作人員自身對(duì)排污權(quán)交易的概念認(rèn)知，加強(qiáng)相關(guān)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理念的培訓(xùn)，積極培育和引進(jìn)專(zhuān)業(yè)人才充實(shí)和完善政府執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)。同時(shí)，也需要建立健全相應(yīng)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確問(wèn)責(zé)對(duì)象和問(wèn)責(zé)內(nèi)容，形成科學(xué)的問(wèn)責(zé)程序，在政府人員不積極履行監(jiān)管職責(zé)，導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)難以有序運(yùn)行時(shí)，能夠依照系統(tǒng)、明確的法律規(guī)定嚴(yán)格追究相關(guān)工作人員的法律責(zé)任，督促其履行和承擔(dān)起應(yīng)盡的職責(zé)。還可以通過(guò)要求政府公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)，接受來(lái)自全社會(huì)的監(jiān)督，充分發(fā)揮公眾對(duì)政府履行職責(zé)的監(jiān)督和督促作用。

（三）把握好市場(chǎng)和政府的關(guān)系。發(fā)展排污權(quán)交易需要厘清和協(xié)調(diào)好政府宏觀調(diào)控和市場(chǎng)機(jī)制之間的關(guān)系，使兩者在構(gòu)建排污權(quán)交易制度中起到的作用是相輔相成而非對(duì)立排斥的。第一，排污權(quán)交易的發(fā)展需要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，減少政府過(guò)多的不必要的干預(yù)，如由市場(chǎng)自主形成和確定排污權(quán)的交易價(jià)格，積極拓展排污權(quán)的交易范圍直至在全國(guó)開(kāi)展，提高排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)的活躍度和開(kāi)放性。第二，需要發(fā)揮政府宏觀調(diào)控的積極作用，通過(guò)制定科學(xué)合理的市場(chǎng)交易規(guī)則，引導(dǎo)和激勵(lì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)和發(fā)展。第三，需要加強(qiáng)政府對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)的監(jiān)管，制定嚴(yán)格具體的違法處罰方式以維護(hù)市場(chǎng)秩序，保障市場(chǎng)的有序、穩(wěn)步運(yùn)行。

五、結(jié)語(yǔ)

在全球經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，環(huán)境污染問(wèn)題也日益嚴(yán)峻，如何解決環(huán)境問(wèn)題受到人們的密切關(guān)注。排污權(quán)交易作為一種新型的應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題的手段，需要充分協(xié)調(diào)和發(fā)揮好市場(chǎng)和政府的積極作用，以保障排污權(quán)交易的良性發(fā)展。排污權(quán)交易在我國(guó)已經(jīng)開(kāi)展了一段時(shí)間的實(shí)踐，其中還存在許多問(wèn)題，需要我國(guó)積極應(yīng)對(duì)和解決?；谖覈?guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的歷史因素依舊潛在地影響著我國(guó)的各個(gè)領(lǐng)域，因此在我國(guó)排污權(quán)交易制度的構(gòu)建中需要明晰政府的角色定位、確定適當(dāng)?shù)墓珯?quán)力介入的范圍與邊界，還需要建立和完善配套的法律法規(guī)，使排污權(quán)交易的整個(gè)過(guò)程都有法可依，從而推動(dòng)我國(guó)排污權(quán)交易在健全的法律法規(guī)下、市場(chǎng)機(jī)制和政府公權(quán)力充分有效地協(xié)調(diào)配合中得以健康、持續(xù)的發(fā)展，促進(jìn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同共進(jìn)。

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