民族地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化思考

宋曙光　周渺

[提要] 新城城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，有著不同于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的新要求。民族地區(qū)在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，受自然條件等諸多因素影響與制約，需從創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展模式、完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)、提升自身建設(shè)能力、引導(dǎo)農(nóng)村人口進城安家等方面，推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū);新型城鎮(zhèn)化;發(fā)展建議

中圖分類號：F291 文獻標識碼：A

收錄日期：2019年4月25日

新型城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定階段的新要求，是城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段。武陵山區(qū)地處我國中西部地區(qū)，是一個總面積11萬多平方公里，總?cè)丝?，300多萬，有苗、土家、侗族等近30個少數(shù)民族集聚生活的貧困地區(qū)。城鎮(zhèn)化的滯后，使得該區(qū)域經(jīng)濟增長乏力、社會經(jīng)濟發(fā)展緩慢、農(nóng)村剩余勞動力缺少有效轉(zhuǎn)移途徑，當?shù)鼐用袷杖爰吧钏降停c東部地區(qū)差距大，這種狀況不僅影響了我國經(jīng)濟社會的全面發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)，而且也關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家安全。因此，加快推進武陵山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展對于促進該區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展、改善當?shù)孛裆?、推進民族地區(qū)現(xiàn)代化、縮小東西差距以及維護社會穩(wěn)定和全面小康社會建設(shè)都具有重要意義。

一、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對民族地區(qū)的重要意義

黨的十八屆三中全會提出走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，表明我國城鎮(zhèn)化進程進入了新時期、新階段。盡管我國城鎮(zhèn)化取得了很大進展，但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展水平卻不均衡，受自然條件、歷史發(fā)展基礎(chǔ)等因素的影響和限制，城鎮(zhèn)化是中西部地區(qū)滯后于東部地區(qū)，民族地區(qū)又滯后于非民族地區(qū)。我國少數(shù)民族人民主要集聚生活在中西部地區(qū)，這樣民族地區(qū)的城鎮(zhèn)化更是嚴重滯后。黨中央發(fā)展新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的提出，對于原本城鎮(zhèn)化發(fā)展水平就低的民族地區(qū)來說，既是一個嚴峻的挑戰(zhàn)，又是一個發(fā)展趕超的良好機遇。新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，不再單純追求城市數(shù)量的增長和城市空間的擴張，而是強調(diào)城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，重視縣域、中心鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展，突出人口的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、經(jīng)濟的低碳綠色、社會公共服務(wù)的均等、生活空間的方便舒適、生態(tài)環(huán)境的山清水秀。由此可見，新型城鎮(zhèn)化在內(nèi)容要求、發(fā)展方式及其基礎(chǔ)條件等方面都與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化有很大不同，同時，我國社會經(jīng)濟的發(fā)展變化，民族地區(qū)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中制約影響因素也在消除或發(fā)生轉(zhuǎn)變，這些轉(zhuǎn)變?yōu)槊褡宓貐^(qū)尋求在新型城鎮(zhèn)化中的發(fā)展優(yōu)勢，加快推進民族地區(qū)城鎮(zhèn)化進程提供了可能。因此，對照新型城鎮(zhèn)化的要求，結(jié)合民族地區(qū)具體實際，梳理出民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化中的有利條件和優(yōu)勢，對于民族地區(qū)加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，將是一個難得的好機遇，具有重要意義。

二、民族地區(qū)在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的制約與影響

（一）城鎮(zhèn)化率低且發(fā)展不平衡。我國民族地區(qū)主要集中于中西部地區(qū)，中西部地區(qū)除了受自身自然條件等因素制約和影響城鎮(zhèn)化發(fā)展外，國家改革開放優(yōu)先發(fā)展東部及沿海地區(qū)的政策也影響民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，使得城鎮(zhèn)化水平遠遠落后于其他地區(qū)，低于全國平均水平。這種城鎮(zhèn)化水平低不僅體現(xiàn)在城鎮(zhèn)總量不足上，也反映在城鎮(zhèn)體系不完善以及城鎮(zhèn)空間布局局限上。如，地處武陵山區(qū)的懷化市，2014年全市城鎮(zhèn)化率為40.4%，在湖南省排名第十，低于全省7.52個百分點，低于全國13.26個百分點。全市城市平均人口規(guī)模為27.82萬人，而20～50萬人口以上的中等城市只有1個，20萬人口以下10萬人口以上的小城市也只有1個。全市77個建制鎮(zhèn)中總?cè)丝诠?7.24萬人，占全市城鎮(zhèn)人口比重為28.7%，每個建制鎮(zhèn)平均城鎮(zhèn)人口為0.61萬人，縣城平均人口規(guī)模為6.49萬人。城鎮(zhèn)人口規(guī)模較小，無法發(fā)揮城鎮(zhèn)的集聚作用，無法形成完善的城市公共交通、水、電、煤氣等公用基礎(chǔ)設(shè)施以及商業(yè)、文化、教育等配套設(shè)施，城鎮(zhèn)的規(guī)模效益也就難以體現(xiàn)。從空間布局視角來看，歷史上的城鎮(zhèn)格局對新型城鎮(zhèn)布局是有影響的。通常，以城鎮(zhèn)為極點通過城鎮(zhèn)帶動周邊要素向城鎮(zhèn)聚集，產(chǎn)生極點效應(yīng)，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，并形成以中心城鎮(zhèn)為中心點的圈形布局，構(gòu)建起相互連接、相互依托的大中小城鎮(zhèn)城鎮(zhèn)體系。然而，民族地區(qū)城鎮(zhèn)數(shù)量的不足及城鎮(zhèn)空間布局上的局限，這無疑會對民族地區(qū)推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生制約與影響。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設(shè)驅(qū)動力不足。無論是傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化還是新型城鎮(zhèn)化，都離不開農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展及城鄉(xiāng)一體化的社會文化機制驅(qū)動，這其中最重要的還是二三產(chǎn)業(yè)的驅(qū)動。然而，長期以來我國民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展落后，以農(nóng)業(yè)為主導(dǎo)，工業(yè)化程度不高，受自然條件影響，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，而發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)又缺乏現(xiàn)代工業(yè)發(fā)展所需資本、技術(shù)、人力資本等要素。民族地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展、推動主要還是依賴賬于行政政策干預(yù)的土地擴張模式。這種依賴于土地擴張的城市發(fā)展模式使得民族地區(qū)城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，城鎮(zhèn)經(jīng)濟活力不夠，就業(yè)崗位供給不足，難以帶動周邊聯(lián)動發(fā)展。如，沒有發(fā)達的二三產(chǎn)業(yè)作為支撐，就難以形成推動或加速民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的強勁動力體系。若民族地區(qū)依靠自身能力的建設(shè)和積累來推進新型城鎮(zhèn)化，這不僅需要較長時間，而且會長期的滯后于全國新型城鎮(zhèn)化;若靠借助外力強行發(fā)動，又將面臨后續(xù)乏力、能否持續(xù)的嚴峻考驗。

（三）民族文化的“邊緣化”。民族文化是“各民族在其漫長的歷史過程中學(xué)習(xí)、積淀與創(chuàng)造出來的生活方式”。從某種意義上來說，“新型城鎮(zhèn)化是一場傳播現(xiàn)代城市生活理念的過程，構(gòu)建少數(shù)民族新的生產(chǎn)生活方式是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的一項重要內(nèi)容”。然而，“城鎮(zhèn)化進程卻給民族文化帶來了巨大的沖擊和影響，使其在現(xiàn)代文明社會中日趨邊緣化，甚至走向衰落或湮滅”。在城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的進程中，民族地區(qū)一方面經(jīng)常、也容易受到現(xiàn)代主流文化的影響，諸如改變著裝、飲食習(xí)慣、民族建筑風(fēng)格等來迎合“外界”主流文化。另外，面對“外界”主流文化的沖擊和影響會逐漸失去民族文化自信與文化自覺。一個民族的生產(chǎn)生活方式與其長期居住的生產(chǎn)生活環(huán)境密切相關(guān)，是其傳統(tǒng)文化的組成部分。隨著民族地區(qū)大量勞動力外出進城務(wù)工，融入城市生活，必將在其心中留下城鎮(zhèn)生活印記。孕育民族文化的土壤一旦發(fā)生改變，那么，民族傳統(tǒng)文化不僅將很難延續(xù)，反而會有被“外界”文化融合甚至瓦解、湮滅的危險。那么，如何面對這種基于生活方式改變而帶來的對民族文化的沖擊和影響，這又將是民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化面臨的嚴峻考驗。

三、推進民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對策建議

（一）做好頂層設(shè)計，創(chuàng)新民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。新型城鎮(zhèn)化突出在“新”字上，不僅城鎮(zhèn)化內(nèi)容上“新”，發(fā)展的方式上也要“新”。對于資源稟賦存在顯著差異、城鎮(zhèn)化率低且發(fā)展不平衡的民族地區(qū)而言，更要在“新”字上做文章、下大功夫。在推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，民族地區(qū)要改變當前主要依靠“西部建設(shè)”、“一帶一路”等外力因素來推動城鎮(zhèn)化的單一模式，而是既要借助國家對民族地區(qū)幫扶的政策優(yōu)勢，又要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文化傳承、制度創(chuàng)新等內(nèi)力因素雙輪驅(qū)動城鎮(zhèn)化發(fā)展，從頂層做好設(shè)計、安排。重視人的意愿與不同地區(qū)的特點，將少數(shù)民族傳統(tǒng)的生產(chǎn)生活習(xí)慣與城鎮(zhèn)建設(shè)需求相結(jié)合，民族傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代科技文明相結(jié)合，創(chuàng)新民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

（二）完善城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)，嵌合文化、生態(tài)、宗教。民族地區(qū)自然地貌較為復(fù)雜，高原、山地、盆地、丘陵等交錯分布。因此，少數(shù)民族居住也是呈現(xiàn)“大雜居”、“小聚居”或“普遍散居”的特點。在新型城鎮(zhèn)化過程中，人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，人口由分散轉(zhuǎn)向集中，不同民族成分、不同宗教信仰、不同文化結(jié)構(gòu)的人的集中生產(chǎn)生活，必然會產(chǎn)生民族矛盾、文化沖突，稍有處理不慎，就會引發(fā)諸多社會問題。民族地區(qū)內(nèi)部發(fā)展條件不同，發(fā)展程度不同，差異化顯著，城鎮(zhèn)有不同的功能定位，因此完全有條件實現(xiàn)錯位式的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)。在推進新型城鎮(zhèn)化的進程中，要充分發(fā)揮現(xiàn)有城鎮(zhèn)的作用，利用好少數(shù)民族寶貴的文化、生態(tài)資源財富，轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)要素，打造具有民族特色的新城鎮(zhèn)。通過功能延伸和產(chǎn)業(yè)帶動把鄉(xiāng)村有機地串聯(lián)起來，將文化、生態(tài)、宗教等原生要素置身于村寨、小鎮(zhèn)之中，最終構(gòu)建成一個以民族文化為紐帶，村鎮(zhèn)良性互動的完整的城鎮(zhèn)體系。

（三）加大對民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，提升民族地區(qū)自我建設(shè)能力。民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)大多處于初始階段，需要大量的財政支持。而且新型城鎮(zhèn)化又重在人的城鎮(zhèn)化，即增加和提高公共服務(wù)的供給，給人更多的獲得感、幸福感和安全感，更需要有更多的資金投入，這就增加了民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化自我建設(shè)的財政壓力，很大程度上只能依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付。因此，基于民族地區(qū)的現(xiàn)實條件，需要加大中央財政對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，增加國家財政對民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。同時，引導(dǎo)社會力量廣泛參與民族地區(qū)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，鼓勵多元主體參與到投融資環(huán)節(jié)，創(chuàng)新新型城鎮(zhèn)化的融資渠道，增強民族地區(qū)自我建設(shè)能力。

（四）放開戶籍限制，引導(dǎo)農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)安家落戶。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，不只是農(nóng)村人口“洗腳上田”，從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向非農(nóng)生產(chǎn)，更重要的是要生活方式從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)。民族地區(qū)通常是人口流出地區(qū)，大量人口流向東部沿海城市，而戶籍的限制又使他們不無法真正融入當?shù)爻鞘?。因此，對于民族地區(qū)的城市、城鎮(zhèn)來說，加快戶籍制度改革步伐，放開戶籍限制，放寬戶口遷移政策，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，外出人口回流，無疑會有力助推民族地區(qū)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。

主要參考文獻：

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