“智能+社會組織監(jiān)管”機制創(chuàng)新研究

陳岳堂

摘要：“智能+”理念在公共管理領域的引入，實現(xiàn)了政府治理模式的創(chuàng)新和政府治理體系與治理能力的現(xiàn)代化?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”這一理念已在政務、社工、社會組織監(jiān)管等領域得以推廣，“智能+”在政府工作領域得以實現(xiàn)。以社會組織監(jiān)管為研究對象，探求“智能+社會組織監(jiān)管”運作機制及其特征，體現(xiàn)為社會組織登記管理的“靈活性”與“開放性”、過程監(jiān)督的“全方位”與“透明性”、評估工作的“便捷性”與“科學性”。要使其特征對社會組織監(jiān)管產生積極影響，必須重視法律與政策、管理責權、技術支持與平臺構建這三大板塊的建設。

關鍵詞：智能+;社會組織監(jiān)管;多元主體;技術平臺

中圖分類號：D6? ? 文獻標志碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2019）04-0061-11

引言

我國社會組織經歷了從無到有、從自由散漫到嚴肅規(guī)范的發(fā)展歷程，2017年修訂后的慈善法將非政府組織、非營利組織等規(guī)范統(tǒng)稱為社會組織，包括社會團體、基金會、社會服務機構三大類。截至2019年2月22日，全國共有社會組織818956個，其中，2300個于民政部登記在冊，絕大部分社會組織由地方民政部門登記管理。與黨和國家機構、事業(yè)單位相比，社會組織具有去行政性和去政治性的特征，社會組織是以自下而上的形式成立，源起于公民的自由結社權，因此黨和國家機構中的官僚制無法應用于社會組織，嚴格的等級制也不適宜社會組織的產生與發(fā)展。在社會組織中，組織結構更加扁平化，成員因同一價值目標而聚集在一起，彼此之間的關系是自由而平等的。與私營企業(yè)相比，社會組織最大的特點為非營利性和自愿性，社會組織的運營不以營利為目的，其運營所得收入不能用于分配，與以營利為目的的私營企業(yè)相比，非營利的社會組織缺乏激勵及吸引力，社會組織及其成員基于價值使命而非金錢來為社會提供服務。由于社會組織去行政性、去政治性、非營利性及自愿性的特征，決定了其必須在更靈活的監(jiān)管下，才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

一、研究背景

社會組織監(jiān)管的復雜性對社會組織的監(jiān)管提出了更高的要求。首先是監(jiān)管職責的多元性。社會組織并非一類組織對應一個部門進行監(jiān)管，相反，是跨部門間的協(xié)同監(jiān)管，社會組織的登記管理統(tǒng)一由民政部負責，根據(jù)社會組織類別不同，由不同主管部門進行分管。多頭監(jiān)管情形下，極容易引發(fā)責權不清而導致監(jiān)管不到位的現(xiàn)象。其次是監(jiān)管對象的復雜性。社會組織起源于公眾自發(fā)組織形成，雖然國家對社會組織進行規(guī)范性管理，但在民政部登記在冊的社會組織數(shù)量遠遠小于實際社會組織數(shù)量。公民依法享有自由結社權，其所結的“社”即為廣義上的社會組織，依照國家設置的社會組織準入標準在民政部門登記的社會組織為狹義上的社會組織。廣義上的社會組織數(shù)量遠遠大于狹義上的社會組織數(shù)量。原因有許多，一是公民所結之“社”并非全能達到國家登記水平。二是部分未登記的民間社會組織企圖借社會組織之名，行斂財獲益之舉。無論是以上何種情況，因監(jiān)管的缺乏，這類社會組織均會給社會帶來不良影響。再次是部分政府官員的監(jiān)守自盜使得監(jiān)管變得更為困難，一種情況是部分政府官員委托親屬成立社會組織，憑借職務之便，將該組織變?yōu)閿控敼ぞ?，另一種情況則是將社會組織變?yōu)檎?、事業(yè)單位退休養(yǎng)老的場所?；谏鐣M織的實際情況，黨和國家不斷完善社會組織監(jiān)管體系，頒布《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》《行業(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》等政策法規(guī)，修訂《慈善法》，依靠傳統(tǒng)的法律、政策規(guī)章制度等手段對社會組織進行監(jiān)督管理。2012年，“互聯(lián)網(wǎng)+”這一詞匯出現(xiàn)在人們的視野之中，隨之而來的“智能+”也融入生活的方方面面，通過互聯(lián)網(wǎng)平臺實現(xiàn)“智能化”，使傳統(tǒng)行業(yè)、各個領域實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展。2015年，國務院印發(fā)《國務院關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》，2018年，習近平總書記提出了電子政務發(fā)展的希望，“互聯(lián)網(wǎng)+”由新興熱門詞匯逐漸上升為國家發(fā)展策略?！爸悄芑笔且曰ヂ?lián)網(wǎng)為背景，以大數(shù)據(jù)、云計算等先進技術為手段，對社會生產與社會組織間的關系進行重組，提高社會治理的科學性與有效性。[1]政府工作實現(xiàn)“智能化”，打破了政府內部傳統(tǒng)的等級制與官僚制，同時使政府與群眾有了更密切的聯(lián)系，提高了辦事效率。“智能+政務”的運作模式，提高了我國政府行政效率，通過網(wǎng)絡技術，實現(xiàn)在線行政，如在線行政審批、在線公共服務供給與查詢，同時更大程度實現(xiàn)政務公開，更加貼近百姓、造福百姓。“智能+政務”以提高公眾獲得感為目標取向，降低行政成本，提高政府行政能力與行政效率。社會組織監(jiān)管可參照“智能+政務”的模式，在傳統(tǒng)觀念里，社會組織監(jiān)管屬于政府行政管理范疇，但在“智能+”的背景之下，對社會組織進行監(jiān)管并非僅僅是政府的責任或特權，其他社會組織、公眾亦有責任、有權力對社會組織進行監(jiān)管。由于技術限制，傳統(tǒng)方式下只有政府及其委托的第三方機構才有條件了解社會組織的運作狀況，因此只有他們能夠合理客觀的對社會組織進行監(jiān)督，由于社會組織本身的復雜性，傳統(tǒng)監(jiān)督模式對社會組織的監(jiān)管具有局限性，且耗費政府大量人力物力和財力。隨著信息技術的發(fā)展，大數(shù)據(jù)技術的普及，通過建立數(shù)據(jù)庫錄入社會組織信息，利用互聯(lián)網(wǎng)對社會組織進行動態(tài)管理，如現(xiàn)有的社會組織網(wǎng)，利用大數(shù)據(jù)及互聯(lián)網(wǎng)技術，及時更新社會組織信息并進行公開，益處主要有三：一是技術手段比傳統(tǒng)人工手段更能及時掌握社會組織發(fā)展狀態(tài)及發(fā)展趨勢，在節(jié)約政府人財物的條件下，提高結果的精準性;二是借助社會組織間的相互監(jiān)督，在社會組織中引入競爭，提高社會組織行為質量;三是提供平臺使公民參與對社會組織的監(jiān)督，社會組織應民意而生，為公眾提供公共服務，因此公眾更有責任也更有立場對其進行監(jiān)督。

二、社會組織監(jiān)管研究現(xiàn)狀

社會組織隨人類社會的產生而出現(xiàn)，不同社會發(fā)展時期社會組織具有不同的特點，其監(jiān)管方式也有所不同。人類社會初期，由地緣、親緣發(fā)展而來的村社，其監(jiān)管方式主要為家長或族長制，由大家長或族長依照約定俗成的規(guī)矩對整個群體進行管理。隨著社會的不斷進步，人類開始進行更為復雜的活動，在統(tǒng)一價值取向指引和同一目標利益驅使下，人們開始有意識有目的的結社活動，當社會團體發(fā)展速度加快，社會群體橫向和縱向不斷膨脹，為避免威脅國家意志和國家利益，政府開始對這些群體進行監(jiān)管。

我國社會組織管理體制先后經歷了全面控制、分散管理、雙重管理和分類管理四個階段的演化。與社會組織管理體制相對應，社會組織的發(fā)展也呈現(xiàn)出階段性特征。[2]強硬的行政手段是政府對社會組織進行監(jiān)管的主要手段，通過剛性措施以及行政滲透等方式，約束社會組織的行為，引導其為社會提供服務。由于行政手段與法律手段相同，都具有剛性，加之強硬的執(zhí)行，易損害業(yè)務主管單位與社會組織間的關系，激化兩者間的矛盾。柔性執(zhí)法能有效彌補剛性執(zhí)法的不足，通過提示、約談、指導、告誡和合作式行政的方式，以引導商議和扶助為主，以處罰為輔，形成良好互動。[3]在創(chuàng)新社會治理體系背景之下，中國社會組織監(jiān)管呈現(xiàn)“放管”結合的特征，放寬準入、加強監(jiān)督的策略性管理方式，為社會組織的發(fā)展提供有利空間。[4]對于不同類別的社會組織，政府通常采用不同的監(jiān)管方式，有學者以八類社會組織為典型，以政府態(tài)度、業(yè)務主管單位的設置、考核模式、資源扶助等五個方面開展了調查，調查結果也證實了這一觀點。[5]“嵌入式監(jiān)管”也是我國社會組織監(jiān)管模式的創(chuàng)新，即政府通過改變組織運營環(huán)境，通過統(tǒng)籌立法、逐步放權、選擇性培育和強化服務四種方式[6]，引導組織服務于國家意志與政府偏好。無論是“分類監(jiān)管”抑或是“嵌入式監(jiān)管”，這兩類都是對傳統(tǒng)監(jiān)管模式的改進，仍舊基于傳統(tǒng)以政策為依托，以人為媒介進行信息傳播。隨著網(wǎng)絡科技的不斷發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)在公共管理與社會服務領域漸漸施展拳腳。相關指導意見的出臺，使得“智能+”模式很快發(fā)展起來，其作用在于剔除主觀化的政府決策，使其科學化;加強了主體間的互動，實現(xiàn)參與主體多元化[7];實現(xiàn)需求導向的公共服務供給改革，增強政府公信力;加強社會信任機制建設。[8]社工領域引入智能管理，這一模式直接影響著社工、服務對象、社工機構三者間的互動關系，改變了社會工作“點、線、面”的串聯(lián)關系，實現(xiàn)社工結構重塑。[9]將社工項目與互聯(lián)網(wǎng)連接起來，利用互聯(lián)網(wǎng)獲得資源和信息，建立與服務對象之間的關系，利用互聯(lián)網(wǎng)進行宣傳都有利于社會工作的開展，在這個過程中，也存在真實性、知識產權、網(wǎng)絡暴力等風險。[10]“智能+社會組織監(jiān)管”打破了傳統(tǒng)單一主體監(jiān)管所帶來的諸多問題，將互聯(lián)網(wǎng)技術與社會組織監(jiān)管有效融合催生新型監(jiān)管方式，使社會組織監(jiān)管系統(tǒng)得以重構，互聯(lián)網(wǎng)的加入使得社會組織監(jiān)管主體得到豐富，監(jiān)管方式得到簡化，監(jiān)管效率得以提高。[11]“智能+”有助于打破社會治理“共同體”困境，給公共管理與社會服務相關工作的開展帶來諸多好處[12]。但其發(fā)展面臨著困境，首先智能依托于互聯(lián)網(wǎng)，但互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展并不均衡，表現(xiàn)為普及區(qū)域分布不均衡與網(wǎng)絡基礎建設發(fā)展不均衡。其次是對“智能+”的認知缺乏統(tǒng)一性，一是對公共事務“智能化”的接受程度，二是“智能+”對傳統(tǒng)模式的沖擊;三是公共管理與社會服務領域本身存在的痼疾，主要表現(xiàn)為信息共享難，上下聯(lián)動難，業(yè)務流程再造難，在線行政審批實現(xiàn)難。再次是基于互聯(lián)網(wǎng)的“智能”存在信息與數(shù)據(jù)泄露、智能失靈等風險。[13]“智能+”背景下，需要具備融合、開放、創(chuàng)新、服務、法治思維，完善網(wǎng)絡體系建設，搭建相關平臺，利用大數(shù)據(jù)和移動互聯(lián)網(wǎng)切實做好公共管理與社會服務的工作。[14]在一定環(huán)境條件的屏障之下借互聯(lián)網(wǎng)之力實現(xiàn)機制創(chuàng)新，使創(chuàng)新在可掌控范圍內發(fā)揮作用。

三、“智能+”社會組織監(jiān)管的特征

“智能+”社會組織監(jiān)管的運作機制主要包括社會組織登記管理制度、社會組織運作機制、社會組織評估機制三個方面，其中完善的社會組織登記管理制度能夠保證社會組織的質量，在社會組織監(jiān)管運作機制中起著源頭預防作用，社會組織運作機制起著規(guī)范矯正的作用，而社會組織評估機制則在某種程度上起著激勵作用。

（一）登記管理的“開放性”與“靈活性”

登記管理制度作為社會組織制度的基本制度構成，在社會組織管理中處于緊要的關口位置，社會組織登記管理方式的成熟與否直接關系社會組織的質量。一方面，社會組織登記管理門檻設置過高，會將大量的社會力量拒之于社會組織門外，長期來看會阻礙社會力量發(fā)展的積極性，但是社會自主孕育成熟的準社會組織形式并不會因未被納入政府登記而就此解散或銷聲匿跡，反之，他們會以非正式的形式長期在民間存在，處于政府管不到而又實質存在的狀態(tài)，這類準社會組織既可起到對社會發(fā)展的促進作用，也可能因未被監(jiān)管和加以有效引導而因此對社會的發(fā)展起到阻礙作用。另一方面，社會組織監(jiān)管門檻過低，則對社會組織的質量難以把握，社會組織良莠不齊，對其難以管理，其發(fā)展可能擾亂社會秩序，對社會發(fā)展產生負面影響。當前，社會組織的發(fā)展呈現(xiàn)跨地域性、流動性強、業(yè)務覆蓋范圍廣等諸多特征，這就要求社會組織監(jiān)管部門增強協(xié)同性，不同地域間的民政部門、行業(yè)主管部門在日常工作中保持信息的開放與共享，互聯(lián)網(wǎng)技術無疑在社會組織登記管理中提供了可靠有效的技術支撐，“智能”的實現(xiàn)能夠降低信息流通成本，保證信息的及時性和準確性。

在社會組織登記方面，基于“智能+”的社會組織登記管理制度，需要解決好監(jiān)管主體間的信息共享（設立、變更和注銷）和信息公開（章程、評估、表彰、處罰以及其他信息）兩個方面的問題。從信息共享的角度來看，社會組織監(jiān)管的主體包括政府部門（民政部門、財政部門、稅務部門、審計部門等，其中民政部門是最主要、最全面的監(jiān)管部門，對各類社會組織負有廣泛的登記、管理責任）、行業(yè)協(xié)會、第三方評估監(jiān)督機構、社會公眾等[15]，各類監(jiān)管主體性質各異，但在對社會組織的監(jiān)管中均起著不可替代的作用?；谥悄芑尘跋滦畔⒐蚕淼纳鐣M織登記管理制度，要保障有關于社會組織的各類信息能夠在各類監(jiān)督主體間及時共享，增強政府登記監(jiān)管主體間信息的協(xié)同性，保障社會公眾的知情權，例如可以通過相關社會組織登記管理服務網(wǎng)絡平臺的設置讓社會組織能夠及時了解自身信息，也能夠讓社會公眾有了解社會組織資質、服務信息等的權威平臺。

隨著智能水平的不斷提高，信息共享要求將社會組織設立、變更和注銷的信息在相關網(wǎng)絡平臺中予以更新，這可以在一定程度上縮小非法社會組織在灰色地帶生存的空間，營造良好的社會治理環(huán)境。

從信息公開的角度來看，基于“智能+”的社會組織登記管理制度要及時在互聯(lián)網(wǎng)平臺或者借助互聯(lián)網(wǎng)渠道更新有關社會組織章程、評估結果、表彰處罰決定等相關信息。社會組織向登記管理機關報送的年度工作報告，應該及時向社會公開，社會組織機構設置情況、遵紀守法情況、人員構成情況、年度工作成果情況、受到資助情況、資金使用情況等都應適當借助互聯(lián)網(wǎng)技術向社會公開。當然，目前的互聯(lián)網(wǎng)安全技術尚不完全成熟，一些重要信息在網(wǎng)上公開還需慎重考慮。此外，涉及到國家秘密、商業(yè)秘密以及個人隱私的信息，也應該做好保密工作，不應在信息公開的范圍之內。通過智能手段，打通社會組織登記管理的信息聯(lián)通主體協(xié)同工作，為社會組織的進入設置合理的門檻，并通過業(yè)務流程的合理設置和優(yōu)化，進一步方便社會組織的登記管理，在保障社會組織發(fā)展質量的基礎上保證社會組織發(fā)展的數(shù)量。從社會組織管理的宏觀視角來看，對社會組織登記管理制度的優(yōu)化起到了預防的作用，科學合理的登記管理制度能夠為后續(xù)的管理提供方便。

（二）過程監(jiān)督的“全方位”與“透明性”

基于“智能+”的背景，依托互聯(lián)網(wǎng)平臺或相關數(shù)據(jù)庫，定期向社會公布有關于社會組織治理和運作方面的實時信息，既是對社會組織的一種監(jiān)督和促進，又有助于加強社會力量的監(jiān)管力度。從目前的情況來看，建立社會組織門戶網(wǎng)站和創(chuàng)建微信公眾號、政務微博、社區(qū)家園網(wǎng)等，均是傳遞社會組織運作信息的重要途徑。在借助網(wǎng)絡途徑將社會組織運作信息向社會公開的時候，需要保證信息的權威性和準確性，有條件的還應設置社會公眾的意見反饋途徑，及時收取社會公眾的意見并予以處理，有助于發(fā)現(xiàn)社會組織運作中的問題并及時解決。隨著社會公眾對網(wǎng)絡依賴的日益加深，依托于網(wǎng)絡平臺對社會組織監(jiān)管反饋的過程，有助于培養(yǎng)公民的社會治理參與意識，這對于激發(fā)社會活力、打造共建共治共享的社會治理格局具有極其重要的意義，這也是黨的十八屆三中全會以來黨中央、國務院所積極倡導的，有利于發(fā)揮各類不同治理主體的合力。

從更為宏觀的視角來看，借助互聯(lián)網(wǎng)途徑的社會公眾參與監(jiān)督，一方面有利于規(guī)范社會組織運營，另一方面有助于通過社會組織的成長推動社會治理能力和社會治理體系現(xiàn)代化的進程。社會組織運作監(jiān)管最重要的是對社會組織資金的監(jiān)管，對社會組織資金的監(jiān)管主要包括社會組織資金的募集與使用、社會組織的項目運作兩個大的方面。[16]

智能化背景下社會組織資金募集的監(jiān)管主要是基于這樣的現(xiàn)實，即社會組織資金募集的主渠道已經從線下轉移到線上，公眾參與線上捐贈的次數(shù)和捐贈的金額越來越多，因此，對社會組織資金募集的監(jiān)管顯得尤為重要。網(wǎng)絡中介平臺作為社會組織資金募集的擔保平臺，應該重點審核社會組織的資質、資金的流向、資金的使用情況等，社會組織作為募集到的資金的使用方，應及時將資金的收集情況和使用情況通過網(wǎng)絡媒介向社會予以公布，接受社會公眾的監(jiān)督。因此技術支撐必須予以跟進，加快各級網(wǎng)絡信息平臺的建設，督促各類社會組織按照規(guī)定定期將各類財務報表信息向社會公布。充分發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用，利用公眾號、社區(qū)家園網(wǎng)、社會組織服務平臺等及時向社會公眾傳遞社會組織資金募集情況。項目化運作、專業(yè)化服務是社會組織開展活動的一般特征。社會組織項目化運作是指社會組織往往將各類活動內容打包成具有事本主義特征、整合資源的單個項目予以操作。社會組織的項目運作包括項目申請、項目打包、項目實施、項目控制、項目評估和總結五個基本的階段，互聯(lián)網(wǎng)平臺為項目運作過程的監(jiān)管提供新的路徑。社會組織項目運作監(jiān)管的目標是促使項目目標的實現(xiàn)，實現(xiàn)組織使命，建議有條件的社會組織能夠設置一套符合自身實際的軟件系統(tǒng)，該軟件系統(tǒng)不僅僅具有日常的管理和記錄功能，還應包括對各類項目申請者的資質、打包過程、打包標準、項目實施的階段計劃、項目實施的階段標準、項目糾偏的應急機制、項目評估的標準，項目評估的主體以及總結和反饋等功能。監(jiān)管部門和社會組織能夠方便使用該系統(tǒng)實現(xiàn)各自的目標，從政府的角度來說，就是要讓社會組織項目運作的各類信息能夠及時更新至網(wǎng)絡平臺，方便監(jiān)管部門的獲取。

（三）評估工作的“便捷性”與“科學性”

基于“智能”的社會組織評估，旨在借助先進的技術手段實現(xiàn)對社會組織準確、便捷、科學的評估，因此需要關鍵技術的保障。關鍵技術應該實現(xiàn)統(tǒng)一用戶與認證、電子證照、電子文書、電子印章等評估，充分利用大數(shù)據(jù)技術，實現(xiàn)對社會組織相關信息的有效利用，充分利用網(wǎng)絡信息平臺，實現(xiàn)集約建設，共建共享共用，當然對社會組織評估信息的獲取，也應該包含在其中。社會組織評估主要包括評估依據(jù)、評估主體、評估客體（信息）、評估機制、評估結論和評估反饋等要素和過程。[17]因此，社會組織評估智能化也應從評估依據(jù)、主體、客體、機制、結論與反饋幾個方面發(fā)力。

針對目前存在的社會組織評估依據(jù)不足的現(xiàn)狀，為了促進社會組織評估科學性的有效提升，有必要借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，建立相關信息庫，公開向社會征集有關社會組織評估的意見，匯總各類意見并進行分類，為社會組織評估依據(jù)的提升提供參考指標。相關評估法律的空白是造成評估依據(jù)不足的重要原因，因此應該通過對相關法律的完善，促使社會組織評估依據(jù)的科學化和合理化。針對目前存在的社會組織評估主體聯(lián)動不足的現(xiàn)狀，有必要借助互聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)社會組織相關信息的共享，推動各類評估主體實現(xiàn)實時、適時的交流，一方面借助各類不同的評估主體的專業(yè)評估優(yōu)勢，推動評估專業(yè)性的發(fā)揮，另一方面則通過不同評估主體的聯(lián)動和整合，在降低評估成本的同時提升評估的全面性和合理性。從目前的發(fā)展情況來看，社會組織評估主體中，政府官員占據(jù)了絕大多數(shù)，盡管這種構成可能能夠實現(xiàn)對社會組織有效的監(jiān)管，但當這種評估成為一種隱形的制度化存在，則有可能成為該類評估主體濫用權力的窗口，評估的性質發(fā)生變異，評估的結果失去其存在的價值和意義。

從評估信息的角度看，目前各類關于社會組織的信息還處于被隔絕、被控制的狀態(tài)，大量真實有效的社會組織信息無法被一部分評估主體所獲取，因此評估效果大打折扣?；谥悄艿摹伴_放性”特點，首先要解決的是信息的共享問題，即評估主體信息的獲取和信息的共享技術與機制。未來的發(fā)展，應該積極推動社會組織信息公開，對于非涉密的信息，按照國家有關法律的要求，及時通過相關平臺向社會公開，接受社會的監(jiān)督。隨著社會的發(fā)展和“智能+”的全面到來，接受互聯(lián)網(wǎng)捐贈的社會組織數(shù)量和互聯(lián)網(wǎng)捐贈的金額都會越來越多，因此必須借助更先進的技術解決信息共享的困境，這也是實現(xiàn)社會組織評估信息有效性的必要舉措。此外，當前的社會組織評估機制、評估結論和評估反饋等要素和過程均存在很大問題，“智能”為解決這些問題提供了可能也提供了方便。智能背景下的社會組織評估是一項系統(tǒng)性的長期工程，它絕不僅僅只是簡單的技術運用，更多的是借助新型網(wǎng)絡技術推動共建共治共享共贏的網(wǎng)絡社會治理格局的形成，技術性治理畢竟不是治理的主導性價值，不應把技術抬得過高，但也應順應社會發(fā)展的潮流，積極運用先進技術的最新成果，使其為社會力量的發(fā)展、社會組織的成長開辟道路。

四、“智能+社會組織監(jiān)管”機制創(chuàng)新路徑

“智能+社會組織監(jiān)管”是政府監(jiān)管模式的創(chuàng)新，其科學性和便捷性能有效彌補傳統(tǒng)監(jiān)管模式的不足。但不可忽視的是，科學性、客觀性、便捷性與開放性是“智能”的特征，運用于社會組織監(jiān)管中，要防范其特征所帶來的風險。

（一）法律和政策支持是“智能+社會組織監(jiān)管”推行的前提

傳統(tǒng)的監(jiān)管機制是在官僚制和行政化背景下，依靠法律、政策規(guī)定，民政部及其業(yè)務主管部門協(xié)同對社會組織進行監(jiān)管。2017年新修訂的《慈善法》對社會組織進行進一步規(guī)范，首次將稱謂確定為社會組織，同時對慈善組織的性質、主管單位、運營規(guī)范、監(jiān)督等進行明確界定和進一步約束。慈善機構統(tǒng)一在國務院民政部門進行登記管理，縣級以上各級政府民政部門主管轄區(qū)內的慈善工作，同時新《慈善法》對慈善組織的信息公開做出明確規(guī)定，對慈善組織可通過募捐、捐贈等方式獲取資金來源，其財產可委托第三方進行監(jiān)管，并選擇合理的投資方式進行保值增值。中辦、國辦《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》指出，將培育重點放在社區(qū)社會組織上，要把組織重視、政策支持、登記管理、監(jiān)督檢查、黨建等方面作為重點。具體應做到降低社區(qū)社會組織準入門檻，積極引導和鼓勵相關組織登記注冊，從場地、人才、經費等方面給予扶持，并對其進行敦促和管理。社區(qū)組織是社區(qū)公共服務供給的中堅力量，以政策為依托，充分調動社區(qū)社會組織的積極性，促使其積極參與到社區(qū)治理中，有助于形成多元主體參與的基層社區(qū)治理體系?！缎袠I(yè)協(xié)會商會綜合監(jiān)管辦法（試行）》指出，協(xié)會商會應厘清與行政機關的邊界問題，在黨的領導和政府監(jiān)管的基礎上實現(xiàn)自治。實現(xiàn)自治則需要完善法人治理機制，規(guī)范資產和財務審計，加強對服務和業(yè)務的監(jiān)管，規(guī)范資金來源并履行納稅義務，加強信用體系建設。政府對協(xié)會商會也加大了監(jiān)督和問責機制，對其違法行為，依照《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國會計法》等法律進行查處，對違規(guī)的協(xié)會商會依照《社會團體登記管理條例》，由民政部進行處罰。傳統(tǒng)自上而下的監(jiān)督模式是新型互聯(lián)網(wǎng)背景下的監(jiān)督模式的基礎，互聯(lián)網(wǎng)憑借其方便、快捷、靈活的優(yōu)勢，打破傳統(tǒng)的層級、死板、低效的監(jiān)管模式，實現(xiàn)全方位的智能化管理。但也需清楚的認識到，智能化的社會組織監(jiān)管并非是對傳統(tǒng)監(jiān)管的完全取代，而是在傳統(tǒng)基礎之上的揚棄?；ヂ?lián)網(wǎng)作為公開、便捷、智能的在線平臺，具有時效性、便捷性、開放性的優(yōu)勢，有效彌補了傳統(tǒng)監(jiān)督模式低效、閉塞的不足。但其開放性的特征決定了“智能”需要在相應的約束下才能更好發(fā)揮其職能，即法律規(guī)范和政策引導是智能背景下社會組織監(jiān)管必不可少的條件。2016年國務院頒布《關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》提出，在2017年底以前，各級人民政府及國務院有關部門均要建成一體化網(wǎng)上政務服務平臺，并在平臺上進行政務公開并提供在線政務服務，到2020年底前，實現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務”的完美融合，建成全國內、部門間的聯(lián)通體系。2018年國務院頒布《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》，旨在實現(xiàn)全國政務“一網(wǎng)通”。國家出臺政策對“互聯(lián)網(wǎng)+”相關模式的約束與領導，實際上也是對“智能”發(fā)展的約束與引導。智能背景下的社會組織監(jiān)管也需沿襲這一模式，政策是發(fā)展的基礎，指引并規(guī)范發(fā)展方向。

（二）責權明晰是“智能+社會組織監(jiān)管”良性發(fā)展的基本條件

《社會組織登記管理條例》規(guī)定，社會組織登記管理由國務院民政部和縣級以上各級政府民政部門負責，并由相應的業(yè)務主管單位進行活動監(jiān)管，業(yè)務主管單位包括國務院有關部門和縣級以上地方各級人民政府有關部門及政府授權的組織。如：中華環(huán)境保護基金會，其登記管理機關為民政部，業(yè)務主管單位為環(huán)境保護部;中國醫(yī)療器械行業(yè)協(xié)會，其登記管理機關為民政部，其業(yè)務主管單位為國務院國有資產監(jiān)督管理委員會;湖南永州寧遠縣艾斯交誼舞協(xié)會，其登記管理機關為永州市寧遠縣民政局，其業(yè)務主管單位為寧遠縣文體廣新局。2015年頒布的《行業(yè)協(xié)會商會與行政機關脫鉤總體方案》指出，行業(yè)協(xié)會商會在一定條件下可實現(xiàn)與業(yè)務主管單位的機構、職能、資產財務、人員管理、黨建外事等的分離，此舉措給予了社會組織更大的發(fā)展空間，但也為社會組織的監(jiān)管帶來更嚴峻的挑戰(zhàn)，如何做到“脫鉤不脫管”，如何在維護社會組織獨立自治發(fā)展的前提下，促使其更好的為社會提供服務。中國環(huán)境保護產業(yè)協(xié)會，其登記管理機關為民政部，與業(yè)務主管單位已實現(xiàn)脫鉤;景德鎮(zhèn)市陶瓷酒具行業(yè)協(xié)會，其登記機關為景德鎮(zhèn)市民政局，與業(yè)務主管單位已實現(xiàn)脫鉤。截至2019年2月24日，全國社會組織數(shù)量為818790個，其中28339個行業(yè)協(xié)會已實現(xiàn)脫鉤。

現(xiàn)行的社會組織監(jiān)管模式為民政部作為登記管理機構，對社會組織行使最終監(jiān)管權，即民政部有權對社會組織的不合格行為進行處罰，業(yè)務主管單位協(xié)助民政部門對社會組織活動進行監(jiān)管。在行業(yè)協(xié)會“脫鉤”背景下，社會組織監(jiān)管主體責權不明問題進一步凸顯，社會組織與相應業(yè)務主管部門“脫鉤”后，也只是兩者之間的關系發(fā)生變化，社會組織實現(xiàn)去行政化，但這并不意味著與原業(yè)務主管部門不再往來，社會組織成立伊始便與業(yè)務主管部門具有了千絲萬縷的聯(lián)系，社會組織活動的開展依然離不開原主管單位的支持和幫助。隨著監(jiān)管“智能”水平的提高，這一創(chuàng)新模式并非是原有監(jiān)督模式上的簡單相加，而是與傳統(tǒng)監(jiān)督模式進行融合。依托于互聯(lián)網(wǎng)平臺的開放性使得社會組織監(jiān)管主體不再局限在民政部門和業(yè)務主管部門中，監(jiān)管主體更加多元，其中責權關系問題更加不容忽視，需要進一步明晰誰兜底、誰協(xié)同、如何管的問題。國務院民政部對社會組織整體狀況監(jiān)管負有最終責任，業(yè)務主管單位或原業(yè)務主管單位對社會組織活動進行引導和管理，委托第三方機構構建互聯(lián)網(wǎng)平臺，將民政部、各業(yè)務主管單位、社會組織、公眾進行串聯(lián)，在黨的領導和國家政策引導下，加強對社會組織的監(jiān)管。國務院民政部將社會組織實時變化狀況進行在線公布，業(yè)務主管單位對自身活動領域相關政策及活動開展實時狀況及時更新，社會組織將組織結構、資產狀況、人員管理等基本情況及業(yè)務活動情況及時公布。一方面，借助大數(shù)據(jù)技術，政府相關部門能更準確、及時掌握社會組織發(fā)展、運作狀況，進行實時監(jiān)管，以便及時引導和糾偏;另一方面，公眾和其他社會組織也參與到社會組織監(jiān)管隊伍之中，從而以更低的投入獲得更強監(jiān)管力度，取得更好的監(jiān)管效果。

（三）技術支持與平臺構建是“智能+社會組織監(jiān)管”可持續(xù)發(fā)展的基本保障

“互聯(lián)網(wǎng)+政務”理念提出以來，各地區(qū)各部門紛紛開始構建網(wǎng)上政務服務平臺，為規(guī)范網(wǎng)上政務服務平臺建設，建成聯(lián)合各界、連接全國的在線政務服務平臺，2016年12月國務院辦公廳發(fā)布了“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務技術體系建設指南”，該指南明確了在線政務服務平臺應包含的方面及設計要求。互聯(lián)網(wǎng)在社會組織監(jiān)管領域的運用，是智能實現(xiàn)的重要表現(xiàn)，“智能+社會組織監(jiān)管”平臺可參考“互聯(lián)網(wǎng)+政務”范式，主要內容包涵以下方面：按組織類型分為社會團體、基金會、社會服務機構;按組織標識分為志愿服務組織、行業(yè)協(xié)會;按登記狀態(tài)分為民政部登記、地方登記。平臺總體架構自上而下分別為“國家級社會組織監(jiān)管平臺——省級社會組織監(jiān)管平臺——地市級社會組織監(jiān)管平臺”，其中國家級平臺主要包括國家政策頂層設計、國務院民政部發(fā)布的主要信息，主要目標為實現(xiàn)全國范圍內社會組織信息的整合、跨地區(qū)跨部門間的社會組織信息共享，使全國范圍內的社會組織在線登記、審批認證、考核成為可能;省級、地市級平臺主要為依托國家社會組織監(jiān)管平臺，辦理轄區(qū)內社會組織相關事務，并與國家社會組織監(jiān)管平臺有效對接，實現(xiàn)“跨界融合，聯(lián)通一切”。平臺系統(tǒng)應由互聯(lián)網(wǎng)社會組織服務門戶、社會組織管理平臺、業(yè)務辦理系統(tǒng)和社會組織數(shù)據(jù)共享平臺構成，其中，互聯(lián)網(wǎng)社會組織服務門戶用于展示并發(fā)布社會組織相關信息，接受社會各界需求申請，社會組織數(shù)據(jù)共享平臺服務于社會各界的需求，并借由社會組織管理平臺反饋給有需求的對象。在這樣的構建下，“智能+社會組織監(jiān)管”對相關技術提出了更高的要求。首先，要實現(xiàn)用戶在線注冊與社會組織在線認證的合法性和有效性;其次，要實現(xiàn)“只注冊一次”，不論是在國家、省、地市級社會組織監(jiān)管平臺上的注冊，都能通用;再次，數(shù)據(jù)庫要兼容共享，無論是公眾還是社會組織，無論使用何種終端甚至是電話熱線，都能有效訪問。因此，“智能+社會組織監(jiān)管”對物聯(lián)網(wǎng)、云技術、大數(shù)據(jù)等網(wǎng)絡技術應用更為深入，對電子憑證、服務引擎等通用組件要求更高。同時“互聯(lián)網(wǎng)+社會組織監(jiān)管”要求同步建立和鏈接在線支付、物流服務、在線認證及管理等支持系統(tǒng)。

五、結語

社會組織在創(chuàng)新社會治理中充當著重要角色，是社會治理的重要主體之一，它的存在能分擔部分政府職能。一方面社會組織的存在使政府從繁瑣的事務中抽身，更有精力完成頂層設計;另一方面社會組織所分擔的這部分政府職能具有親民性，通俗的來說更加“接地氣”，而社會組織是自下而上建立，從社會公眾中來，也能更好的回到公眾中去，這是社會組織與政府相比所具有的最大優(yōu)勢，讓專門的人做專門的事，能夠提高效率。本質上來說，政府與社會組織間的伙伴關系是基于彼此間的信任而達成合作，但政府在社會組織業(yè)務活動、組織管理等方面起著事實上的領導作用，一定程度限制了社會組織發(fā)展。在社會組織“去行政化”呼聲日益高漲，行業(yè)協(xié)會逐漸實現(xiàn)“脫鉤”的背景下，社會組織有了越來越多的自主發(fā)展空間，為了使社會組織“脫鉤”不“脫管”，“去行政化”而不脫離政府管控，政府對社會組織監(jiān)管由強硬而嚴密的行政控制轉為加強黨建管理、財務審計等。對社會組織監(jiān)管方式的轉變體現(xiàn)出政府在監(jiān)管理念上的轉變，從強硬到柔性，從嚴密監(jiān)管到自由成長，從行為約束到理念引導，監(jiān)管方式日趨開放。

“智能+社會組織監(jiān)管”是政府社會組織監(jiān)管模式的創(chuàng)新，以互聯(lián)網(wǎng)為媒介，保障快捷與科學性的前提下進行信息共享，實現(xiàn)社會治理主體多元化。公眾作為社會服務直接感知者，對公共服務供給數(shù)量、質量以及供給方式具有發(fā)言權，這一模式將社會公眾納入社會組織監(jiān)管體系當中，一方面借公眾之力更好的引導社會組織開展業(yè)務活動，另一方面增強社會公眾的主人翁意識，明確參與社會治理亦是公眾的權利和義務?！爸悄堋背潭鹊奶岣卟粌H實現(xiàn)社會組織監(jiān)管主體的多元化，也為社會組織信息公開和登記審批提供了便利。與“互聯(lián)網(wǎng)+政務”具有相同原理，“智能+社會組織監(jiān)管”將跨空間實現(xiàn)在線審批和在線事務處理，在降低社會組織登記門檻的同時減少登記環(huán)節(jié)。大數(shù)據(jù)、云技術與移動客戶端的運用打破了國家相關部門、社會組織、社會公眾三主體間的信息壁壘，實現(xiàn)橫向與縱向的數(shù)據(jù)信息交換，真正做到足不出戶便能了解相關信息，公開的制度信息、登記與活動情況、公眾反饋，使得三主體信息不對稱情況得到緩解，在自我監(jiān)管、國家和社會監(jiān)管、同行監(jiān)管的條件下，社會組織監(jiān)管效率和效果將大大提高。但不可忽視的是，“智能+社會組織監(jiān)管”在我國仍處于創(chuàng)新嘗試期，相關支持系統(tǒng)與機制體系仍不完善，如何強化頂層設計，如何完善和落實運作機制，如何克服互聯(lián)網(wǎng)本身存在的風險和不足仍是我們需要考慮的現(xiàn)實問題。

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責任編輯：詹花秀