國家治理現(xiàn)代化改革的世界意義與中國意涵

摘要：黨的十八屆三中全會提出要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。之后，我國的國家治理現(xiàn)代化改革不斷推進(jìn)，并以黨和國家機(jī)構(gòu)改革等為標(biāo)志，確立了以作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨為核心的國家治理體系、國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理形態(tài)。鄰國日本，早在上個世紀(jì)末啟動了以“政治主導(dǎo)”為核心的行政改革，延續(xù)至今，強(qiáng)化了以內(nèi)閣為中心的“國家統(tǒng)治”體系，國家治理結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變動。我國的國家治理改革晚于日本，但具有世界意義。

關(guān)鍵詞：國家治理;國家統(tǒng)治;政治與行政;中國;日本

中圖分類號：D6 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2019）04-0120-9

一、中日國家治理改革比較：作為“方法”的日本

對于中日兩國而言，2018年分別是值得紀(jì)念的中國改革開放40周年和日本明治維新150周年，非常具有象征意義。這一年，中國通過修改憲法等，進(jìn)一步制度化、正式化了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系、國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理形態(tài)。[1]62

2012年以來，中國和日本的政治與行政范疇發(fā)生了較多變化，就是本文探討的推動了包括政治與行政關(guān)系在內(nèi)的國家治理改革?！皣抑卫怼?，作為中國改革政策的正式話語集中出現(xiàn)在2013年中共十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，它還是2012年新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)集體執(zhí)政后第一次較為明確具體提出的改革主題，更是“全面深化改革的總目標(biāo)”，即要“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。①對此，人們期待，中國可能進(jìn)入到了繼之前提出的實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化的“四個現(xiàn)代化”之后的“第五個現(xiàn)代化”發(fā)展時期。

不過，雖然從十八屆三中全會的報告中可以看到中國推進(jìn)國家治理改革的端倪，但是，其全貌完整展現(xiàn)出來，還要等到2018年中國憲法的修訂、《中華人民共和國監(jiān)察法》以及黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案的出臺，乃至這一年年末新修訂的《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）在全國人大常委會的通過。如果中國推進(jìn)的這一系列改革及變化，可以稱為“國家治理”的改革或加強(qiáng)國家治理的改革，那么，首先需要思考的就是“國家治理”這一改革政策話語的意涵是什么的問題。筆者在中國正式提出國家治理現(xiàn)代化改革之前和之后，也加入相關(guān)討論，最后從行政改革比較研究的視角嘗試提出：中國“國家治理”的概念，“更多地指向的是本來具有國家治理合法性權(quán)威的國家執(zhí)政體、立法府、政黨等政治機(jī)關(guān)，通過自上而下合法性、權(quán)威性以及自主性的進(jìn)一步提升，來促動公共問題解決的理想樣態(tài)”。[1]61

如果關(guān)于這一概念的理解妥當(dāng)?shù)脑?，那么，人們對“國家治理”改革的期待，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是能夠提升國家的自主性，突破既成的利益集團(tuán)藩籬，從而推動實質(zhì)性改革，追求國家的長遠(yuǎn)利益;二是更能實現(xiàn)權(quán)力的集中以及提升政府行政系統(tǒng)的政治回應(yīng)性，從而促動行政體系更好地推進(jìn)改革政策的實施和執(zhí)行。

同時，對于本文而言更為重要的是，這里所說的比較行政改革研究以及與“國家治理”并列的“國家統(tǒng)治”用語，則更多地來源于近些年來的日本的改革實踐和行政改革研究。因而，本文對中國國家治理現(xiàn)代化改革的思索，也就是對“國家治理”概念意涵的思索，總是與日本的經(jīng)驗有著千絲萬縷的聯(lián)系。而中日比較研究則希望將日本作為中國觀察自我的“方法”，加深對中國經(jīng)驗的認(rèn)知，進(jìn)而體察中國國家治理現(xiàn)代化改革的世界性和世界意義。這也部分構(gòu)成了本文研究的目的。

另外，對十八屆三中全會提出國家治理現(xiàn)代化改革具有一定預(yù)示功用的中共十八大報告，提出了收入倍增、“美麗中國”等指導(dǎo)中國現(xiàn)代化發(fā)展的重要政治話語，②從中也不難看出與日本公共政策經(jīng)驗的部分重疊?？梢?，無論是從現(xiàn)代化發(fā)展，還是從共同面對當(dāng)前全新的世界性課題的角度，中國與日本不僅有比較研究的必要，而且在很多方面中國還需要將日本作為“方法”，則能更好地觀察和定位自己。③關(guān)于“國家治理”的中日比較研究可能也是如此，本文愿意為此做出嘗試，來深化對中國當(dāng)前進(jìn)行的國家治理現(xiàn)代化改革的理解。

為此，本文首先通過對中國國家治理現(xiàn)代化改革的考察，思索中國“國家治理”概念的意涵;進(jìn)而探討日本行政改革中“國家統(tǒng)治”概念的意涵，嘗試進(jìn)行中日比較;最后結(jié)合與中日兩國的“國家治理”和“國家統(tǒng)治”概念相關(guān)的政黨與政治議題，進(jìn)一步深化本文的思索。

二、中國的國家治理現(xiàn)代化改革

隨著中國提出國家治理現(xiàn)代化改革，關(guān)于“國家治理”的探討也日益增多，不過，還是缺乏比較統(tǒng)一的定義。其中，有學(xué)者從當(dāng)前較為熱門的“治理”（governance）一詞出發(fā)，將“治理”與“國家”相疊加，努力闡發(fā)“國家治理”概念的世界意義和中國意涵。而較早提出“國家治理”概念的中國政治學(xué)家徐湘林則將其定義為“國家的最高權(quán)威通過行政、立法和司法機(jī)關(guān)以及國家和地方之間的分權(quán)對社會實施控制和管理的過程”。[2]

徐湘林“國家治理”概念的析出，主要是從歐美國家轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)代化歷史發(fā)展中體察到的，其核心意涵在于，“國家治理概念則強(qiáng)調(diào)了轉(zhuǎn)型社會國家發(fā)揮主導(dǎo)作用的重要性，同時也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會訴求”。[3]徐湘林雖然希望建構(gòu)一個將“治理理念”包含在內(nèi)的宏大的“更為均衡和客觀的理論視角”，即“從國家治理的視角來解釋和分析轉(zhuǎn)型社會的現(xiàn)代化發(fā)展”，不過，他關(guān)于“國家治理”的概念已經(jīng)比較接近中國改革實踐的現(xiàn)實了，或許這里的“國家治理”概念對中國的實踐已經(jīng)產(chǎn)生了正向作用。[3]

從結(jié)果來看，中國推進(jìn)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革的實質(zhì)性意涵應(yīng)該是，“中國特色社會主義制度的完善和發(fā)展，其核心是在堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下如何深化政治體制改革的問題”。[4]十八屆三中全會以來的中國國家治理現(xiàn)代化改革實踐，主要體現(xiàn)出兩大取向：一是“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”取向;二是以正式化、制度化以及國家中性化為表征的制度型治理建構(gòu)和現(xiàn)代國家化取向，[1]62二者相互交融而共同構(gòu)成2013年以來的中國國家治理現(xiàn)代化改革的總體趨向。

“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”取向的改革，也是筆者從2013年中共十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中觀察到的可以稱之為“維護(hù)中央權(quán)威”的國家治理體系改革政策設(shè)計。[1]62其中具體包含了“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”等執(zhí)政黨的頂層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的重組，具體統(tǒng)籌國家的決策和改革政策的組織與管理，為此甚至出現(xiàn)了“小組政治”的中國國家治理形態(tài)。同時，雖然“摸著石頭過河”的試驗式分權(quán)化的改革模式仍然具有生命力，但是毋庸諱言，“維護(hù)中央權(quán)威”語境下被不斷強(qiáng)調(diào)的“頂層設(shè)計”方式，已經(jīng)在改變中國之前的國家治理模式。

而且，發(fā)端于2018年中共十九屆三中全會提出的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，不僅將“小組政治”的國家治理形態(tài)向“委員會政治”過渡發(fā)展，使其恒久化、進(jìn)一步正式化、規(guī)范化，而且，更為重要的是實現(xiàn)了黨和國家機(jī)構(gòu)的重組和重構(gòu)。這主要表現(xiàn)為部分原來屬于“國家”的機(jī)構(gòu)和職能整體并入黨的機(jī)關(guān)加以直接管理，①從而較大范圍地出現(xiàn)了“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”的改革樣態(tài)。

“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”，更為接近中國當(dāng)前推進(jìn)的國家治理現(xiàn)代化改革的實質(zhì)，它不僅具有有助于我們理解和比較包括中日在內(nèi)的世界范圍內(nèi)國家治理改革的有用性，從而揭示出中國改革的世界意義和世界性，同時，更有助于我們發(fā)現(xiàn)國家治理改革活動的中國特色和具有國別區(qū)分意義的特殊意涵。毋庸置疑，與“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”相伴，2018年的“兩會”上全國人大對憲法的修改，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文中，從而“明確了憲法實體意義上的黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和作用”。[1]59

不僅在黨和國家機(jī)構(gòu)改革過程中，將公務(wù)員的編制、工資管理和國家公務(wù)員局并入黨的組織部門從而實現(xiàn)了黨對公務(wù)員的全面管理，同時，在2018年末還通過修改2005年制定的《公務(wù)員法》，使黨的干部管理與上世紀(jì)末建立起的中國現(xiàn)代公務(wù)員制在制度上進(jìn)一步連接和融合，最大限度地凸顯了公務(wù)員制度的中國特色。①實際上，旅日中國行政學(xué)家毛桂榮早在2018年初就通過分析2014年修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》發(fā)現(xiàn)，“以《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》為中心的諸規(guī)定，優(yōu)越于公務(wù)員法的諸規(guī)定，是在保持強(qiáng)化黨的干部管理政策，與公務(wù)員制度對接的制度化?！雹?/p>

正如中國專家指出的那樣，“根據(jù)習(xí)總書記2014年1月在《求是》雜志上發(fā)表的文章可知，中國的國家治理體系的內(nèi)涵是我國治國理政的制度體系，是執(zhí)政黨、國家履行自己職責(zé)，發(fā)揮治國理政作用的制度體系，它強(qiáng)調(diào)各方面的制度化、程序化和規(guī)范化，而非國外所指的國家治理的體系化?！雹塾纱宋覀円膊浑y看出，2018年基本形成或正式化了的中國國家治理形態(tài)所彰顯的國家治理現(xiàn)代化改革或“國家治理”的意涵，確實比較接近筆者提出的前述“本來具有國家治理合法性權(quán)威的國家執(zhí)政體、立法府、政黨等政治機(jī)關(guān)，通過自上而下合法性、權(quán)威性以及自主性的進(jìn)一步提升，來促動公共問題解決的理想樣態(tài)”。

換言之，在此聯(lián)系徐湘林提出的“國家治理”概念，中國國家治理的意涵應(yīng)該在于作為本來具有國家治理最高合法性權(quán)威的中國共產(chǎn)黨，在社會轉(zhuǎn)型期通過國家治理現(xiàn)代化改革，自上而下提升其憲法意義上的合法性和權(quán)威性，并通過黨和國家的組織重組以及公務(wù)員制度改革等，使“國家”的機(jī)關(guān)和人員與本來具有國家治理合法性權(quán)威的“黨”保持高度一致，進(jìn)而提升“國家最高權(quán)威”的自主性來對社會進(jìn)行管理和控制的過程。

如果以上我們的理解妥當(dāng)?shù)脑?，那么中國國家治理現(xiàn)代化改革最為本質(zhì)的特征就是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的加強(qiáng)或延伸。雖然中國正式的政治話語中，很少將其定位為是一場涉及廣泛的政治體制改革，但即便從修憲的內(nèi)容、國家監(jiān)察委員會的建立、黨和國家的機(jī)構(gòu)和職能的變動以及公務(wù)員管理等來看，由于它是深刻切入憲法、《公務(wù)員法》以及機(jī)構(gòu)編制等基本國家治理制度的改革，因此此次改革已經(jīng)不止于行政體制改革，而是實實在在的政治體制改革，對此應(yīng)該正視并給予準(zhǔn)確的定位。

中國的國家治理現(xiàn)代化改革，以2019年3月地方黨和國家機(jī)構(gòu)改革的基本完成以及同年6月新修訂《公務(wù)員法》的實施而告一段落。中共十九大報告進(jìn)一步指出，“必須堅持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性”。同時還提出，要在2035年基本實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，2050年實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。①可以預(yù)見，中國的國家治理現(xiàn)代化改革還會持續(xù)進(jìn)行，其核心內(nèi)容應(yīng)該還是在于不斷完善中國特色的社會主義制度以及相關(guān)的體制機(jī)制改革。

如果我們將以上概括和總結(jié)理解為中國的國家治理現(xiàn)代化改革的話，那么其特質(zhì)還在于對黨和國家的關(guān)系，也就是對政治與行政等的關(guān)系所進(jìn)行的調(diào)試，推進(jìn)的是“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”或國家治理結(jié)構(gòu)的改革。而這里提出的國家治理結(jié)構(gòu)的改革，基本可以對接日本行政改革中的以“政治主導(dǎo)”為基本命題或目標(biāo)的“國家統(tǒng)治”變革。關(guān)于這些，在下一節(jié)中具體展開。

在此需要預(yù)設(shè)伏筆進(jìn)而加以強(qiáng)調(diào)的是，圍繞徐湘林所說的“國家的最高權(quán)威”和筆者所說的“本來具有國家治理合法性權(quán)威的政治機(jī)關(guān)”，關(guān)于其合法性權(quán)威的獲取和提升，則最終引發(fā)出本文第四節(jié)對中日兩國國家治理改革中心議題的“政黨”和“國家”的思考。

三、日本的“政治主導(dǎo)”行政改革

日本語境中，并沒有將“國家”與“治理”（governance）疊加的“國家治理”用語。不過，在“治理”概念引入日本的過程中，因包含了“組織有效統(tǒng)治自己”的意涵，最初是用日語漢字“統(tǒng)治”的形式來表達(dá)的。[5]6如果那樣，中國語境下的“國家治理”，便可以用日語的“國家統(tǒng)治”來替代了。

在“治理”概念普及的過程中，由于英文“政府”（government），在日本還被翻譯為“統(tǒng)治”，特別是由于“‘統(tǒng)治一詞的本來含義是君主治國，作為在民主主義社會使用的用詞是否妥當(dāng)”的原因，現(xiàn)在雖有以“協(xié)治”（即共同統(tǒng)治）等為替代用詞，不過還是更多地使用音譯（ガバナンス）方式來表述。日本學(xué)者指出，日本戰(zhàn)前《大日本帝國憲法》（明治憲法）第1條規(guī)定了“大日本帝國，萬世一系的天皇統(tǒng)治之”，這里的“統(tǒng)治”意涵不適于戰(zhàn)后建立的民主社會，而被改造為“民主的統(tǒng)治組織”（《國家公務(wù)員法》第5條）等。[5]6-7、27-31

雖然日本的“統(tǒng)治”特別是“國家統(tǒng)治”概念帶有二戰(zhàn)前的舊憲法、即明治憲法的歷史烙印，甚至被看作是“作為天皇主權(quán)或后發(fā)國家型國家崇拜的國家統(tǒng)治”概念，[6]不過，推動上世紀(jì)90年代行政改革的日本行政改革會議最終報告中的以下闡述，則有助于我們對當(dāng)下使用的“統(tǒng)治”或“國家統(tǒng)治”一詞的相關(guān)理解。1997年的該“最終報告”指出，“我們需要能夠作出橫貫國政整體來綜合性、戰(zhàn)略性地判斷和靈活決策的行政體制”，為此，“有必要重視內(nèi)閣是日本國憲法上的‘總理國務(wù)這一高度的統(tǒng)治、政治功用，即重視其在考量來自行政各部的信息基礎(chǔ)上，應(yīng)該提出國家的綜合、戰(zhàn)略方向之地位，而強(qiáng)化內(nèi)閣功能”。[7]

可見，日語的“統(tǒng)治”或“國家統(tǒng)治”一詞的用法，如“統(tǒng)治過程”“統(tǒng)治結(jié)構(gòu)”等用詞所表現(xiàn)的那樣，包含了政治過程、政府過程、政策過程乃至官僚制、政府體系、政治與行政關(guān)系等國家“統(tǒng)治”的基本領(lǐng)域，當(dāng)然其核心是在追問“誰是統(tǒng)治者？”的命題。聯(lián)系本文第二節(jié)的探討，我們將中國的“國家治理”替換為日本的“國家統(tǒng)治”，加深我們的討論。與本文第二節(jié)關(guān)于中國“國家治理”概念的思索相關(guān)聯(lián)，日本的“國家統(tǒng)治”則是指上個世紀(jì)90年代以來的以大部制改革（省廳改革）為契機(jī)而推進(jìn)的“政治主導(dǎo)”取向的行政體制改革。[8]這一改革潮流歷經(jīng)90年代的自民黨橋本內(nèi)閣、新世紀(jì)的小泉內(nèi)閣、福田內(nèi)閣、民主黨執(zhí)政時期以及2012年之后的安倍內(nèi)閣時期，可以稱得上是跨世紀(jì)的改革，強(qiáng)化了日本的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”。這里需要注意的是，就“國家治理”與“國家統(tǒng)治”的中日比較而言，那么，日本的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革應(yīng)該早于中國。

如果用徐湘林“轉(zhuǎn)型社會”的分析框架加以觀察的話，90年代的日本恰恰也處于“轉(zhuǎn)型社會”的社會經(jīng)濟(jì)巨大變動期：最為突出的現(xiàn)象就是冷戰(zhàn)后日本泡沫經(jīng)濟(jì)的失敗招致的社會經(jīng)濟(jì)條件的巨變，傳統(tǒng)“國家統(tǒng)治”或“國家治理”體系無法有效應(yīng)對，而需要對此進(jìn)行調(diào)試來提升“治理能力”，以克服“社會轉(zhuǎn)型”危機(jī)。日本行政學(xué)家森田朗的概括就此作了很好的闡釋：“90年代經(jīng)濟(jì)停滯的結(jié)果，導(dǎo)致這一體系無法發(fā)揮作用?！敝啊俺浞止芾砗突钣霉倭胖普咂髣澞芰Α钡摹白悦顸h一黨優(yōu)越體制能夠發(fā)揮功用，是以經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長為前提的。”但是“轉(zhuǎn)型社會”條件下，“由于可分配資源增幅的減少，官僚制也不能制定有效政策、為此國民懷有不滿，被國民提出多種要求的政黨就越來越對官僚制不能充分回應(yīng)而焦慮?！庇纱艘l(fā)了日本“政治主導(dǎo)”取向的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”的改革。[9]63-64

本文雖然沒有深入探討中國國家治理現(xiàn)代化改革的具體背景，但是徐湘林所說的與現(xiàn)代化進(jìn)程相伴的“轉(zhuǎn)型社會”樣態(tài)，確實在中國提出國家治理現(xiàn)代化時期已經(jīng)顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的伴隨經(jīng)濟(jì)高速、長期增長而衍生的環(huán)境問題、收入差距問題、腐敗問題這三大公共政策課題，以及與日本類似的當(dāng)時的“國家治理”或“國家統(tǒng)治”體系無法有效深入推進(jìn)改革的體制和機(jī)制課題。[1]59而且今后仍然處于中共十九大報告揭示出的中國社會“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”不斷增大的“社會轉(zhuǎn)型”期。這些也構(gòu)成了中國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化改革的宏觀和基本公共政策環(huán)境。

而日本推進(jìn)的“政治主導(dǎo)”的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”體系建構(gòu)改革，正如森田朗指出的那樣，主要是從修正以往的行政官僚主導(dǎo)決策、官僚優(yōu)越的“官僚制”或“官僚政治”這一舊有的官僚統(tǒng)治體系而提出的。這里需要注意的是，日本“政治主導(dǎo)”取向的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革中的“政治”具體指向的是，“向民主主義原點回歸，反映民意制定政策的主體應(yīng)該是通過選舉當(dāng)選的政治家，應(yīng)該是政黨”。[9]63從中我們或許能夠看到中日比較中的回歸“政治”、回歸“政黨”。日本改革的實質(zhì)意涵還在于民主政治或“民主統(tǒng)治”理念的體現(xiàn)，而在追求戰(zhàn)后民主化改革之后進(jìn)一步的民主化或進(jìn)一步的政治和行政的現(xiàn)代化、“國家統(tǒng)治”或“國家治理”的現(xiàn)代化，更是在向戰(zhàn)后新憲法倡導(dǎo)的“國民主權(quán)”理念的進(jìn)一步回歸。

不過，日本通過“政治主導(dǎo)”取向的行政改革較為成功地建構(gòu)的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”體系，與中國的“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”，在結(jié)構(gòu)上存在差異。這主要表現(xiàn)為，日本“國家統(tǒng)治”或“國家治理”的改革，主要是通過向內(nèi)閣、首相權(quán)力的上移和集中來提升行政體制中政黨政治家、“政治”的領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)而保證政府行政官僚制積極應(yīng)對公共問題，來實現(xiàn)對社會實施有效控制和管理的樣態(tài)。之所以說中日“國家治理”或“國家統(tǒng)治”在結(jié)構(gòu)上存在差異，在這里就是指日本的經(jīng)驗不能完全用“政黨”來說明和解釋，“國家中心主義”或“內(nèi)閣中心主義”、“首相中心主義”乃至“（首相）官邸中心主義”的表述可能成為了日本“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革的特質(zhì)。

不過，在具體形式或改革方式上，中日比較可以看到很多相似之處：內(nèi)閣主導(dǎo)、首相主導(dǎo)成為日本“政治主導(dǎo)”行政改革的主線;作為“權(quán)力中樞的內(nèi)閣中設(shè)置多個“會議體”，“首相官邸”成為日本眾多公共政策決定的核心;成立內(nèi)閣官房人事局，官僚制組織領(lǐng)導(dǎo)干部的任用管理權(quán)集中、上移至內(nèi)閣;與中日關(guān)系相關(guān)的是，設(shè)立國家安全保障會議和國家安全保障局，統(tǒng)領(lǐng)日本的對外政策和防務(wù)等。我們至少可以說，通過以上“國家統(tǒng)治”或“國家治理”的改革，日本大大加強(qiáng)了國家行政體制中“政治”機(jī)關(guān)或“執(zhí)政體”的“中樞管理功能”。[9]67

日本90年代以來的行政改革持續(xù)至今，跨度很大，也涉及眾多領(lǐng)域和內(nèi)容，以上僅為中日比較的一部分。如果從日本改革“官僚政治”和“官僚統(tǒng)治”的視角進(jìn)一步觀察的話，相關(guān)改革還包含通過大部制改革，重組中央政府部門，其目的不僅在于促進(jìn)不同政策領(lǐng)域的部門內(nèi)部協(xié)調(diào)，而部門數(shù)量的減少還可以加強(qiáng)對官僚制的政治控制;壓縮、調(diào)整和轉(zhuǎn)變中央政府的職能，向地方分權(quán)，建立獨立行政法人制度，積極引入新公共管理方式，也都在嘗試將龐大的國家行政服務(wù)和政府規(guī)模適當(dāng)切割分離，有利于對其實施更為有效的政治監(jiān)督和管控;日本的行政改革，“又與90年代之后的政治改革潮流相合流，其中包含了旨在強(qiáng)化‘政治主導(dǎo)對以往的官僚主導(dǎo)體制進(jìn)行修正的另一個意圖”，具有較強(qiáng)的政治色彩。[10]

不過，日本“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革也出現(xiàn)了之前沒有預(yù)料到的問題。具體表現(xiàn)為：行政體制中政治機(jī)關(guān)或執(zhí)政體難以管控統(tǒng)合后規(guī)模巨大的政府部門;內(nèi)閣中負(fù)責(zé)頂層設(shè)計和綜合協(xié)調(diào)的“會議體”增多，使“內(nèi)閣負(fù)擔(dān)增大”，出現(xiàn)了行政效率低下現(xiàn)象;績效評估等自上而下行政問責(zé)和規(guī)制力度的加大，官僚制與生俱來的形式主義問題變得嚴(yán)重;包括人事任命等政治控制的加強(qiáng)，開始動搖現(xiàn)代公務(wù)員制核心要件的公務(wù)員“政治中立”規(guī)范，“忖度”等過度政治忠誠帶來的諸多弊端和問題已經(jīng)顯現(xiàn)。為此，日本學(xué)者開始質(zhì)疑，這些改革能否使日本的“政治充分回應(yīng)國民的期待而制定政策，使政府行政精準(zhǔn)執(zhí)行，來解決社會的課題？”[9]67-68

而日本行政學(xué)家佐藤克廣則從“行政改革的理念與實際”的角度，闡發(fā)了日本“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革需要進(jìn)一步克服的課題。他指出，“90年代的行政改革是以強(qiáng)化內(nèi)閣制度為目的而推進(jìn)的”，“但是，存在國會如何控制強(qiáng)化了的內(nèi)閣或者內(nèi)閣總理大臣的問題”。而且，“雖然說內(nèi)閣功能得以強(qiáng)化，但是日本輔佐內(nèi)閣的機(jī)關(guān)幾乎都被職業(yè)行政官占據(jù)，就會有結(jié)果還是官僚主導(dǎo)的擔(dān)憂”。佐藤克廣的結(jié)論是，“民主制既然是重視通過權(quán)力的相互監(jiān)督和相互制衡來阻止制約權(quán)力暴走的必要制度，那么有怎樣的機(jī)關(guān)來監(jiān)督和制約被強(qiáng)化的內(nèi)閣總理大臣和內(nèi)閣功能，成為重要課題。就此而言，國會功能的改革、法院的作用等，依然存在諸多課題”。另外，他還直面日本的政治生態(tài)，認(rèn)為，“政務(wù)公開的更加推進(jìn)和完善，通過地方分權(quán)改革的深化來發(fā)展中央與地方間的建設(shè)性緊張關(guān)系”等，對日本的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革而言，都顯得非常必要。[7]116

總之，日本的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革，是在凸顯日本行政體制中“政治”要素或主體的優(yōu)越性，使其能夠更好地動員官僚制實現(xiàn)政府執(zhí)政體的意志，來有效應(yīng)對“轉(zhuǎn)型社會”的公共問題。雖然，日本經(jīng)歷了很多改革，但是改革中也暴露了一些問題，有效的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”情態(tài)的出現(xiàn)，仍需要進(jìn)一步的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革和努力。雖然中國的國家治理現(xiàn)代化改革今年才告一段落，對其進(jìn)行全面評價還為時過早，但是日本經(jīng)驗還是可以給中國的改革帶來一定的啟示。

四、中日國家治理的中心議題：“政黨”與“國家”

中國國家治理現(xiàn)代化改革語境下的“國家治理”概念，正如前述徐湘林提示的那樣，更為強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)型社會”中國家主體的作用，當(dāng)然“同時也考慮到了治理理念所強(qiáng)調(diào)的社會訴求”。這一訴求，應(yīng)該也包含前述中共十九大報告闡明了的當(dāng)前中國社會日益增長的“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”。這里將“民主”放在中國社會訴求的第一位，確實是改革開放四十年來，取得巨大經(jīng)濟(jì)繁榮和現(xiàn)代化發(fā)展之后的必然社會訴求，應(yīng)該說中國具有較強(qiáng)的政策課題設(shè)定、政策轉(zhuǎn)換等“學(xué)習(xí)能力”。中國今后能否通過繼續(xù)推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化改革，來滿足中國社會這一系列發(fā)展訴求，當(dāng)然是評價國家治理改革活動的重要標(biāo)準(zhǔn)。

如果說日本“政治主導(dǎo)”取向的行政改革，即“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革，表現(xiàn)為“向民主主義原點回歸”或填補“政治缺失”的向“政治”回歸，在努力實現(xiàn)民主統(tǒng)治的原意的話，那么，中國為適應(yīng)“轉(zhuǎn)型社會”“在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求”而推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化改革，也具有回歸“政治”和規(guī)避“政治缺失”的意涵。[1]而且中國改革后的國家治理樣態(tài)在向“政黨”“政治”回歸，中國出現(xiàn)了作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨為核心的國家治理體系、國家治理結(jié)構(gòu)和國家治理形態(tài)。

中日“國家治理”或“國家統(tǒng)治”的改革，雖然都具有向“政治”回歸的趨向，但存在差異。日本的“國家統(tǒng)治”或“國家治理”改革表現(xiàn)為，本來具有國家統(tǒng)治或國家治理合法性權(quán)威的政治機(jī)關(guān)——內(nèi)閣或首相——自上而下提升其合法性和權(quán)威的“政治主導(dǎo)”改革，應(yīng)該屬于“國家中心主義的國家治理體系建構(gòu)”的范疇。而中國的國家治理現(xiàn)代化改革，則表現(xiàn)為本來具有國家治理合法性權(quán)威的政治機(jī)關(guān)——政黨——自上而下提升其合法性和權(quán)威的“黨和國家機(jī)構(gòu)的改革”等的改革，是“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”范疇，是黨和國家組織重組的制度化進(jìn)程的深化。

因此，本文關(guān)于中日國家治理改革的比較可以明確的是，如果說日本“政治主導(dǎo)”取向的行政改革指向的是如何提升國家或行政體制中的政黨要素的國家統(tǒng)治能力而具有了“國家中心主義的國家治理體系建構(gòu)”意涵了的話，那么，中國“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)核心的國家治理體系建構(gòu)”取向的國家治理現(xiàn)代化改革，現(xiàn)階段還是在于如何提升政黨要素的國家治理能力。但不管怎樣，從中日國家治理比較而言，兩國的改革在本來具有國家統(tǒng)治或國家治理合法性和權(quán)威的政治機(jī)關(guān)，努力獲取和提升其合法性和權(quán)威而去應(yīng)對政策課題上，確實有相同之處。

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責(zé)任編輯：王贊新