淺談市縣國有土地上房屋征收工作存在的問題和解決的途徑

祝德敬

摘 要：隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，老百姓的生活水平也在不斷提高，他們對自己居住環(huán)境和居住條件改善的需求也越來越強烈。我國為了節(jié)約集約使用土地，通過舊城改造、城市更新來解決這一問題，是各個城市的普遍做法。然而，城市更新必然會涉及土地房屋征收問題，目前土地房屋征收工作己成為我國繼計劃生育工作之后的所謂“天下第一難事”。為了破解多年來一直困擾城市更新改造工作的“天下第一難事”，從我國有關(guān)土地房屋征收政策法規(guī)入手，借鑒省內(nèi)外其他地方的成功做法，并結(jié)合從事土地房屋征收工作多年集累的經(jīng)驗，就國有土地上房屋征收工作如何創(chuàng)新工作思路，變被動征收為主動征收提出相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：國有土地上;房屋征收;存在的問題;解決途徑

中圖分類號：F293.3 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）18-0123-02

一、土地房屋征收工作引發(fā)信訪的原因

城市更新改造中，土地房屋征收工作之所以成為群眾信訪、上訪、甚至鬧訪比較集中的領(lǐng)域，原因有以下五個方面：

第一，地方政府不依法重視征收程序。根據(jù)2011年1月21日國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下稱《征收條例》）規(guī)定，在征收國有土地上的房屋時，對征收主體、征收目的、征收決定、征收補償安置標準、方式，以及征收補償安置糾紛的處理等方面都是有嚴格規(guī)定的。而地方政府為了項目能按照所規(guī)定的征收期限、承諾、甚至政績。往往以地方政府出臺的政策替代法律法規(guī)，以會議紀要規(guī)避法定程序，亂行政亂作為的現(xiàn)象普通存在。如，在市縣一級的土地房屋征收項目中，超半數(shù)以上的土地房屋征收程序是不合法的，當然遇到訴訟必輸無凝。

第二，黨員干部特別是領(lǐng)導干部缺少責任心和精氣神。俗話說，“兵雄雄一個，將雄雄一窩”，“村看村戶看戶，社員看干部?！秉h員干部就是旗幟，就是火車頭。而在土地房屋征收工作中，我們有很多黨員干部一是沒有起到楷模作用，不以身作責，而是知難而退;二是缺少土地房屋征收方面的法律意識和業(yè)務(wù)知識，不能實實在在把政策法規(guī)交給老百姓;三是不能真正深入群眾，走群眾路線;他們不知道也不了解群眾想什么，需要什么;四是有些是被征收對象的黨員干部，為了個人利益最大化甚至阻撓土地房屋征收工作。

第三，職能部門對城市更新改造缺乏長遠的規(guī)劃。對于城市更新，從某種意義來說就是一個城市新陳代謝的過程，它有一個全局性、長期性、結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性問題，全局性要求我們對城市更新改造要有一個總體規(guī)劃;長期性要求我們對城市更新要有一個長期的逐步實施的改造計劃;結(jié)構(gòu)穩(wěn)定性要求我們對城市更新要統(tǒng)籌安排。目前，城市更新改造往往是很無序的，缺乏長遠的規(guī)劃和計劃，雜亂無章。經(jīng)常是按照領(lǐng)導的主觀意識，想在哪里改造就改造哪里，想什么時候改造就什么時候改造，很少去考慮是否真的要改造，條件是否成熟。因此，老百姓抵觸情緒很大，土地房屋征收工作開展艱難。

第四，工作方法陳舊古板。據(jù)筆者調(diào)研，大多市縣級城市都以財力有限為由，對城市更新改造項目基本是：先找投資商，然后定項目，再搞土地房屋征收;或者是先制定項目的補償安置方案，然后與被征收人鑒定補償安置協(xié)議書，再按協(xié)議書補償和建設(shè)安置房安置，始終是“人等房”。這種在計劃經(jīng)濟條件下實施的土地房屋征收辦法已經(jīng)越來越難讓老百姓接受，產(chǎn)生很多矛盾。大部分老百姓都認為是因為自家房子值錢了，政府要征收我的房屋，而不是因為我需要才征收，這種被動征收的方法往往造成老百姓盲目要價影響征收。

第五，沒有獎懲措施。一是土地房屋征收工作是一個團隊作戰(zhàn)的工作，最忌諱“干多干少一個樣，干好干壞一個樣”的工作機制，這種“大鍋飯”的機制大大影響了廣大干部職工工作積極性;二是“先簽訂協(xié)議后簽訂協(xié)議一個樣”“會叫的孩子多吃奶”，既不符合《征收條例》規(guī)定，也違反“公平、公正、公開”的征收原則;三是“合法建筑違法建筑”補償安置一個樣，助長了違法建設(shè)現(xiàn)象的漫延。

二、在城市更新改造中做好土地房屋征收工作的對策

（一）要重視依法、和諧、陽光征收

1.依法征收是基礎(chǔ)。首先，要從實際出發(fā)依法制定有可操作性的國有土地上房屋征收規(guī)范性政策，讓征收工作有法可依;其次，要特別注重征收程序，從項目征收主體、征收目的、征收決定、征收補償安置標準、安置方式以及征收補償安置糾紛的處理等方面都要嚴格按照《征收條例》規(guī)定程序執(zhí)行，特別是征收裁決案件的申請、調(diào)查、裁定、送達、執(zhí)行等每一道程序都要適法;最后，要建立一整套司法審查機制，對征收過程中每一道程序，每一個文書文件要進行合法性審查，以達到萬無一失。

2.和諧征收是關(guān)鍵。一是深入到群眾去，把老百姓當著我們的衣食父母，只要補償政策能靠的就靠，能套的就能套。二是在適用政策上，既要考慮政策的延續(xù)性，又要考慮處理問題的靈活性，只要合情、合理又不違法，就應(yīng)該本著實事求是的態(tài)度，多為老百姓著想。三是積極主動幫助老百姓排憂解難，不僅用為老百姓解決征收補償安置過程中的困難，還要想方設(shè)法為老百姓解決因房屋征收引起的其他方面困難。

3.陽光征收是必然。一是要求所有涉及征收的法律、法規(guī)、政策和方案等完整地交給被征收人，并且要能向被征收人解釋清楚、讓被征收人理解清楚，不說官話、大話、聽不懂的話。二是要把所有的征收補償標準和安置方案公開，以及征收范圍內(nèi)全部被征收人的補償和安置結(jié)果進行公示，接受群眾監(jiān)督。三是要求“一把尺子量到底”，避免“會叫孩子多奶吃”的現(xiàn)象發(fā)生，特別是對違法違章建筑的補償必須堅決予以抵制，加大他們違法違章建筑成本，讓被征收人不能違、不敢違。

（二）要重視設(shè)法提振黨員干部精氣神

什么是黨員干部精氣神？鄧小平曾經(jīng)說過：“沒有一點闖的精神，沒有一點‘冒的精神，沒有一股子氣呀、勁呀，就走不出一條好路，走不出一條新路，就干不出新的事業(yè)?！弊鳛辄h員干部，干事創(chuàng)業(yè)要有一種敢闖敢干、勇于擔當、不甘落后的“精氣神”。征收工作一線的黨員干部，一是要靠得住。要有政治意識，大局意識;要敢于堅持原則;要善于走群眾路線，有群眾基礎(chǔ)。二是要敢于擔當。征收工作都是群眾工作，各項工作必須立足于“硬”，扎根于“實”。工作中要事事做到心中有數(shù)、件件準備充分。堅守甘于奉獻、以苦為榮、以苦為樂的精神。三是要能吃苦。征收工作沒有白天、沒有黑夜，沒有周末、沒有節(jié)假日，黨員干部要有無怨無悔的奉獻精神，不圖名，不圖利，認真細致做好本職工作，甘當無名英雄。四是要清正廉潔。征收工作涉及到群眾的切身利益，有時也是產(chǎn)生腐敗的溫床。黨員干部要堅守做人為官的底線，時刻把群眾利益放在第一位，要常修為政之德、常懷律己之心，常思貪欲之害，管住自己的小節(jié)，守得住清貧，經(jīng)得住誘惑，抗得住侵蝕。五是要勇于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。習近平總書記說：“創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。抓創(chuàng)新就是抓發(fā)展，謀創(chuàng)新就是謀未來。”征收工作沒有一個完全相同的模式，黨員干部要在征收工作實踐中有新理念、新思想、新戰(zhàn)略，善于創(chuàng)新。

（三）要重視創(chuàng)新土地房屋征收工作思路

1.征收安置工作要讓“房等人”，變被動為主動。今后政府在房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)或者土地出讓過程中，目光要長遠，要在每個項目開發(fā)建設(shè)中要求企業(yè)配建一定數(shù)量的征收安置房，用于限建區(qū)、禁建區(qū)的征收安置使用;對限建區(qū)、禁建區(qū)的危舊房制定好貨幣化補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換的標準和方式，不人為設(shè)定某個舊城區(qū)更新改造項目的征收期限，只要限建區(qū)、禁建區(qū)的老百姓有意愿貨幣補償或者產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，就按確定的標準補償或產(chǎn)權(quán)調(diào)換，政府就可以將舊房征收，依規(guī)劃功能逐步改造。

2.積極推行模擬征收的辦法。對需要城市更新改造范圍內(nèi)的被征收人在進行調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上簽訂《模擬征收協(xié)議》（即有條件協(xié)議），設(shè)定好《模擬征收協(xié)議》轉(zhuǎn)化為正式《征收補償安置協(xié)議》成立的比例后，如在改造范圍內(nèi)98%以上的被征收人都愿意簽定《模擬征收協(xié)議》，即將《模擬征收協(xié)議》轉(zhuǎn)為正式的《征收補償安置協(xié)議》實施征收。三是研究綜合利用“互聯(lián)網(wǎng)加征收”“黨建加征收”“鄉(xiāng)賢加征收”的工作方法?！盎ヂ?lián)網(wǎng)加征收”可以增加工作透明度;“黨建加征收” 的工作方法可以起到標桿和榜樣作用;“鄉(xiāng)賢加征收”的工作方法可以起到破冰作用。

（四）要重視總結(jié)以往土地房屋征收工作的好方法

一是各部門聯(lián)動按照“拆遷先拆違”的辦法，公安、土地、建設(shè)、行政執(zhí)法等部門緊密配合，聯(lián)合執(zhí)法。二是大膽出臺了一些能激勵被征收人積極參與征收工作的獎勵與補助政策。三是要養(yǎng)成正面宣傳報道的習慣，把最好的鏡頭對準一線工作人員和被征遷群眾，讓視角與征遷同行，把最好的“故事”留下。四是建立健全激勵考評機制，有效提高工作人員工作的主動性、積極性、戰(zhàn)斗力。獎懲并舉，把保護干部和懲治腐敗有機結(jié)合。五是建立督查與指導相結(jié)合的日常工作機制。六是要市縣組建一個非盈利性的專業(yè)化征遷服務(wù)團隊，把專業(yè)的事給專業(yè)的人做。

三、結(jié)語

建議按照市縣的總體規(guī)劃，責成市自然資源局、住建局、財政局、城市管理局等相關(guān)科局，按照城市建設(shè)發(fā)展需要和當?shù)刎斄?，制定一個五至十年的舊城改造城市更新的中短期規(guī)劃，分期實施。規(guī)劃力求周密、可行、群眾滿意，既能實實在在地指導土地房屋征收工作，又能保證堅決實施。

以上是筆者結(jié)合當前實際，對縣市國有土地上房屋征收的一些設(shè)想和建議，由于水平有限，文中觀點和措施是否可操作、是否完全符合國家征收政策，還有待于進一步探討和實踐，有不對之處，敬請讀者予以諒解，歡迎提出寶貴意見。

參考文獻：

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