宅基地“三權(quán)分置”：從產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)到立法實(shí)現(xiàn)

宋志紅

（中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），北京 100091）

2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》部署的宅基地“三權(quán)分置”改革舉措，植根于“適度放活宅基地使用”的實(shí)踐需求，以經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)配置的邏輯被表達(dá)和實(shí)踐。但由于經(jīng)濟(jì)學(xué)在權(quán)利概念使用和權(quán)利內(nèi)容界定上同法學(xué)存在很大差異，致使宅基地“三權(quán)分置”在法學(xué)上的解讀和實(shí)現(xiàn)面臨困難。本文從要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)，剖析宅基地“三權(quán)分置”欲實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)，解構(gòu)經(jīng)濟(jì)學(xué)闡釋和典型實(shí)踐探索中的產(chǎn)權(quán)配置方式，并在忠實(shí)于改革目標(biāo)的前提下，將宅基地“三權(quán)分置”的經(jīng)濟(jì)學(xué)表達(dá)方式轉(zhuǎn)換為合乎法學(xué)邏輯的表達(dá)和制度安排，以此促進(jìn)宅基地“三權(quán)分置”的立法共識(shí)。

1 現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨的挑戰(zhàn)

1.1 現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度的封閉性

在中國(guó)現(xiàn)行法律和政策框架下，宅基地上的權(quán)利配置呈現(xiàn)為“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)”的兩權(quán)分離狀態(tài)，農(nóng)民集體享有宅基地所有權(quán)，農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)。

只有本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)戶才可以分配取得宅基地使用權(quán)。2007年的《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)確立為一種用益物權(quán)，但該權(quán)利具有一些不同于典型用益物權(quán)的特征，這便是宅基地使用權(quán)的無(wú)償性（或基本無(wú)償）和無(wú)期限性，這使得在無(wú)限長(zhǎng)的宅基地使用權(quán)的存續(xù)期限內(nèi)，宅基地所有權(quán)人的權(quán)能幾乎無(wú)法體現(xiàn)，宅基地使用權(quán)因而具有了“更加接近所有權(quán)的超級(jí)用益物權(quán)”特質(zhì)。于土地私有制下，這樣一種用益物權(quán)的存在是不可想象的，但中國(guó)實(shí)行的是土地公有制，農(nóng)民之所以能夠取得這樣一種獨(dú)特的權(quán)利，恰好在于農(nóng)民本身是土地所有者“農(nóng)民集體”的一份子，這樣一種特殊身份為農(nóng)民享有此種特殊權(quán)利提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)和法理支撐。

農(nóng)戶取得宅基地后可以自行占有使用，并無(wú)疑問(wèn)。問(wèn)題是如果因?yàn)槟撤N原因?qū)е罗r(nóng)戶的宅基地閑置，其是否有權(quán)將其宅基地流轉(zhuǎn)給他人使用呢？

關(guān)于宅基地出租。實(shí)踐中普遍存在一種誤解，認(rèn)為宅基地租賃為法律和政策所禁止。檢索現(xiàn)行法律法規(guī)和國(guó)家政策發(fā)現(xiàn)，雖然1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》曾規(guī)定“嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地?！钡?986年《土地管理法》通過(guò)后該條例已經(jīng)明確被廢止。在此之后，國(guó)家層面的法律法規(guī)和政策中沒(méi)有出現(xiàn)明確禁止農(nóng)民出租宅基地或農(nóng)房的規(guī)定。因此，依據(jù)民事權(quán)利行使領(lǐng)域“法無(wú)禁止則允許”的規(guī)則，農(nóng)戶有權(quán)出租其宅基地，并且承租人身份不受限制。但通過(guò)出租方式取得的宅基地利用權(quán)利屬于債權(quán)，存續(xù)期限短（不能超過(guò)20年）、權(quán)利效力弱（原則上不能再轉(zhuǎn)租、抵押等）、獨(dú)立性差（無(wú)獨(dú)立訴權(quán)、不能獨(dú)立對(duì)抗第三人侵害），其優(yōu)點(diǎn)則是當(dāng)事人可以在法律規(guī)定范圍內(nèi)靈活約定期限和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。這樣一種權(quán)利在實(shí)踐中具有一定的市場(chǎng)，但無(wú)法滿足市場(chǎng)主體更長(zhǎng)期限和更加獨(dú)立穩(wěn)定地占有使用宅基地的需求，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)主體抵押融資的需求。尤其是考慮到實(shí)踐中曾出現(xiàn)一些地方政府在維穩(wěn)壓力下縱容農(nóng)民違約的情形，大額和長(zhǎng)期的投資者更是心存畏懼。

關(guān)于宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。自1999年開(kāi)始以國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理 嚴(yán)禁炒賣土地的通知》為代表的一系列文件明確禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地和農(nóng)房，司法實(shí)踐和一些地方性政策規(guī)定進(jìn)一步將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的范圍限定為本集體經(jīng)濟(jì)組織符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶[1]。雖然從資源配置和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)角度看，這一轉(zhuǎn)讓范圍的設(shè)定太過(guò)狹窄，但卻是和前述宅基地制度的內(nèi)在邏輯相一致的：宅基地使用權(quán)作為一種無(wú)償無(wú)期限的“超級(jí)用益物權(quán)”，其擁有主體只能是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，無(wú)論是初始取得還是繼受取得；宅基地使用權(quán)的福利保障屬性決定了其必須設(shè)定數(shù)量限制，已經(jīng)取得的主體不能再次超額取得。

關(guān)于宅基地使用權(quán)抵押?，F(xiàn)行《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》明確禁止宅基地使用權(quán)的抵押。從法理上分析，一種可以合法轉(zhuǎn)讓的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)均應(yīng)當(dāng)是可以抵押的，既然宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓并沒(méi)有被絕對(duì)禁止，仍留下了“本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶”的空間，法律不留余地地明確禁止其抵押的確存在邏輯上的問(wèn)題。當(dāng)然，從實(shí)際情況考察，狹小的內(nèi)部轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)事實(shí)上也無(wú)法支撐起抵押的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.2 現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度面臨的挑戰(zhàn)

雖然現(xiàn)行法律和政策框架下的宅基地產(chǎn)權(quán)制度是一種邏輯自洽的制度，但卻屬于一種植根于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和封閉村莊生活的制度，在城鎮(zhèn)化人口轉(zhuǎn)移和實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，這一封閉的產(chǎn)權(quán)配置制度過(guò)分偏重了“穩(wěn)定”的價(jià)值而忽略了“效率”目標(biāo)，宅基地資源閑置浪費(fèi)和屢禁不止的隱形流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)行宅基地制度運(yùn)行失靈的典型表現(xiàn)。

一方面，由于宅基地是無(wú)償分配的，基于“不占白不占”的心理，一旦符合分戶和申請(qǐng)條件，農(nóng)民都會(huì)積極申請(qǐng)獲得宅基地，因此宅基地分配的“入口”呈現(xiàn)持續(xù)“膨脹”狀態(tài)。另一方面，由于轉(zhuǎn)讓的嚴(yán)格限制，一旦農(nóng)戶因進(jìn)城落戶或另有其他居所等原因而不再需要使用其宅基地，其只能轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)部符合宅基地申請(qǐng)條件的農(nóng)戶，或者采用出租方式流轉(zhuǎn)其宅基地和農(nóng)房，前者受制于其潛在交易主體的極端狹窄性而很難實(shí)際完成交易或者價(jià)值無(wú)法充分體現(xiàn)，后者則受制于租賃權(quán)作為債權(quán)的弱權(quán)利屬性而不能充分回應(yīng)實(shí)踐需求，同樣導(dǎo)致農(nóng)戶閑置宅基地的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)十分有限。在這種情形下，農(nóng)戶的閑置宅基地實(shí)際上缺乏有效的退出機(jī)制。這種“入口膨脹”“出口不暢”的局面持續(xù)存續(xù)，導(dǎo)致宅基地閑置浪費(fèi)的現(xiàn)象越來(lái)越嚴(yán)重。

與此同時(shí)，盡管有國(guó)務(wù)院的禁令和各級(jí)法院認(rèn)定無(wú)效的判決，但各地均不同程度地存在宅基地及其上農(nóng)房的轉(zhuǎn)讓或變相轉(zhuǎn)讓行為。面對(duì)宅基地使用權(quán)對(duì)外轉(zhuǎn)讓現(xiàn)象大量存在且屢禁不止，主管部門既無(wú)法有效監(jiān)管也沒(méi)有強(qiáng)制糾正手段，只能是消極地不予確權(quán)發(fā)證，或者是期待農(nóng)戶自行毀約，而農(nóng)戶的自行毀約本身也面臨法價(jià)值判斷上的尷尬：如果鼓勵(lì)其毀約，會(huì)有違市場(chǎng)交易的誠(chéng)實(shí)信用原則；如果不鼓勵(lì)其毀約，“法外”的土地利用秩序又無(wú)法得到矯正。

2 宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)

2.1 直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓途徑之否定

宅基地“三權(quán)分置”改革舉措既是對(duì)現(xiàn)行宅基地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，也是對(duì)宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓主張的否定回應(yīng)。

針對(duì)宅基地閑置浪費(fèi)和大量隱形對(duì)外轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)象，不少學(xué)者主張應(yīng)該放開(kāi)宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓[2-5]。其主要理由可歸納為三條：一是保護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，充分發(fā)揮土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值；二是提高宅基地資源配置效率，減少閑置浪費(fèi)；三是有利于城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過(guò)為農(nóng)民抵押貸款、提供原始資金積累，對(duì)農(nóng)民進(jìn)城起“幫襯”作用[6]。

筆者認(rèn)為，如前所述，宅基地使用權(quán)屬于無(wú)償無(wú)期限的超級(jí)用益物權(quán)，農(nóng)民作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員的特殊身份為此種特殊用益物權(quán)的享有提供了邏輯前提。對(duì)外直接轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的方式會(huì)導(dǎo)致“不屬于所有權(quán)人一份子”的外部主體也得以享有此種權(quán)利，既違背了宅基地使用權(quán)存續(xù)的邏輯前提，也會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地所有權(quán)的架空，這是無(wú)法放開(kāi)宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓途徑最根本的原因。明晰這一點(diǎn)，對(duì)理解中央部署的宅基地“三權(quán)分置”舉措具有重要意義：宅基地“三權(quán)分置”是不同于宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓的舉措，實(shí)際上意味著對(duì)“直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓途徑”的否定，是在盤活閑置宅基地上的“另辟蹊徑”。

2.2 “半流轉(zhuǎn)、權(quán)利強(qiáng)”的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)

從問(wèn)題意識(shí)出發(fā)，宅基地“三權(quán)分置”直接的政策目標(biāo)是“盤活閑置宅基地和農(nóng)房”。閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用為什么需要宅基地“三權(quán)分置”呢？顯然，閑置宅基地和農(nóng)房的盤活利用離不開(kāi)廣泛市場(chǎng)主體的參與，只有沒(méi)有任何身份限制的廣泛社會(huì)主體都得以通過(guò)某種合法途徑參與宅基地的盤活利用，這一潭死水才能夠真正放活。從產(chǎn)權(quán)配置言，社會(huì)主體要能夠參與宅基地的盤活利用，必然需要對(duì)宅基地予以占有使用，進(jìn)言之，其必須能夠有某種合法途徑取得對(duì)宅基地進(jìn)行占有使用的某種權(quán)利。

在現(xiàn)行宅基地“兩權(quán)分離”的法律和政策框架下，閑置宅基地盤活利用的合法途徑主要有兩條：一是近些年改革試點(diǎn)地方主推的宅基地自愿有償退出，二是農(nóng)戶出租宅基地。但兩條舉措的實(shí)施效果均面臨很大的局限性：前者因價(jià)值實(shí)現(xiàn)程度受制約而致使農(nóng)民擁護(hù)度不高，后者則因權(quán)利效力弱而導(dǎo)致市場(chǎng)主體青睞程度低。與此同時(shí)，宅基地使用權(quán)直接對(duì)外轉(zhuǎn)讓方式又因和宅基地制度的內(nèi)在邏輯相悖而不具有可行性。宅基地“三權(quán)分置”正是要在宅基地使用權(quán)直接轉(zhuǎn)讓途徑之外開(kāi)辟“第三條道路”，這條道路必須能夠彌補(bǔ)“退出”和“出租”的缺陷。因此，宅基地“三權(quán)分置”于產(chǎn)權(quán)配置的意義應(yīng)當(dāng)在于：既能彌補(bǔ)自愿有償退出的不足，充分尊重農(nóng)民意愿保障其不用徹底退出宅基地；又能彌補(bǔ)租賃的不足，讓社會(huì)主體取得更加充分的宅基地權(quán)能，從而滿足其長(zhǎng)期大額投資和抵押融資的需求。當(dāng)然，宅基地集體所有不變是前提，也即實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶宅基地“半流轉(zhuǎn)”，同時(shí)讓社會(huì)主體宅基地“權(quán)利強(qiáng)”。

2.3 “轉(zhuǎn)讓一定年限宅基地使用權(quán)”的實(shí)踐探索

為了實(shí)現(xiàn)上述“半流轉(zhuǎn)、權(quán)利強(qiáng)”的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)學(xué)界有學(xué)者將“放活宅基地使用權(quán)”解讀為“允許農(nóng)戶對(duì)外轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”[7-8]。一些改革試點(diǎn)地方在宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排上也事實(shí)上采用了這樣的做法，以瀘縣的“共建共享部分轉(zhuǎn)讓”和德清的“一定年期轉(zhuǎn)讓”宅基地使用權(quán)為典型代表。

瀘縣宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排集中體現(xiàn)在其宅基地共建共享居住探索中①為了促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，撬動(dòng)“民間資本”參與農(nóng)村建設(shè)，瀘縣結(jié)合其本地實(shí)際需求于2017年11月印發(fā)《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，開(kāi)展共建共享探索，具體包括共建共享居住、共建共享商住、共建共享經(jīng)營(yíng)三種類型，共建共享居住體現(xiàn)了宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排。。其共建共享居住的主體，一方是提供宅基地的農(nóng)民，另一方則可以是出資建設(shè)的社會(huì)自然人、社會(huì)團(tuán)體或企事業(yè)單位②參見(jiàn)《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第6條。。 在體現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的共建共享居住中，其產(chǎn)權(quán)安排為：農(nóng)戶可以按商業(yè)40年、住宅70年“部分轉(zhuǎn)讓”宅基地使用權(quán)，第三方的產(chǎn)權(quán)在使用期限內(nèi)可以轉(zhuǎn)讓、租賃和抵押③參見(jiàn)《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第7條。；房屋建成后，雙方按照協(xié)議分享住房；使用期滿后，宅基地使用權(quán)歸還農(nóng)民④參見(jiàn)《瀘縣農(nóng)村宅基地共建共享暨綜合開(kāi)發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第9條。。

德清宅基地“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)安排集中體現(xiàn)于其“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”的制度設(shè)計(jì)中⑤參見(jiàn)德清縣政府于2018年6月28日印發(fā)的《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第六章“宅基地使用權(quán)”。。依據(jù)德清縣政府于2018年6月28日印發(fā)的《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》“第六章 宅基地使用權(quán)”的有關(guān)規(guī)定，允許宅基地資格權(quán)人將依法取得的宅基地使用權(quán)通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓、合作等方式流轉(zhuǎn)給其他組織和個(gè)人⑥參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第35條。；資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)出租的，其出租年限不得超過(guò)20年⑦參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第39條。；資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)設(shè)定宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限，轉(zhuǎn)讓年限不得低于5年，不得超過(guò)30年⑧參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第40條。；資格權(quán)人將宅基地使用權(quán)抵押的，抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)其宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)年限按30年設(shè)定⑨參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第38條。；經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)可以抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓，但抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓的期限不得超過(guò)使用權(quán)到期年限⑩參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第47條。；宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓年限到期后，資格權(quán)人應(yīng)當(dāng)收回宅基地使用權(quán)和地上房屋使用權(quán)，宅基地使用權(quán)和房屋使用權(quán)收回后，資格權(quán)人的宅基地資格權(quán)未發(fā)生變化的，可以再次約定續(xù)期流轉(zhuǎn)①參見(jiàn)《德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）》第48條。。

上述瀘縣和德清的宅基地“三權(quán)分置”探索，盡管在操作模式和制度設(shè)計(jì)的細(xì)節(jié)上有所不同，但在產(chǎn)權(quán)安排上具有共同之處：允許作為農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)人轉(zhuǎn)讓一定年限的“宅基地使用權(quán)”；第三方取得該具有年限限制的“宅基地使用權(quán)”后可以進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，可以自行占有使用，也可以抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓；第三方享有的“宅基地使用權(quán)”到期后宅基地由原農(nóng)戶收回。

可見(jiàn)，瀘縣和德清的宅基地“三權(quán)分置”探索在產(chǎn)權(quán)安排上均以“允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”為典型特色，也正是通過(guò)這樣一種方式實(shí)現(xiàn)了“半流轉(zhuǎn)” （農(nóng)戶僅流轉(zhuǎn)一定年限的宅基地權(quán)利，到期后權(quán)利回復(fù)至農(nóng)戶）“權(quán)利強(qiáng)”（第三方取得宅基地權(quán)利可以登記，可以抵押、出租和再轉(zhuǎn)讓）的宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)。

3 轉(zhuǎn)讓一定年限宅基地使用權(quán)”的法學(xué)解構(gòu)

“允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”的做法雖然可以實(shí)現(xiàn)“半流轉(zhuǎn)、權(quán)利強(qiáng)”的宅基地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)，但此種表述在法學(xué)上存在明顯的障礙，與法學(xué)所固有的概念體系相違背：首先，其所采用的“轉(zhuǎn)讓”的概念并不符合法學(xué)上“轉(zhuǎn)讓”的本質(zhì)含義。于法學(xué)視野下的“轉(zhuǎn)讓”而言，其實(shí)質(zhì)含義等同于“買賣”，從法律效果上看轉(zhuǎn)讓前后的兩個(gè)權(quán)利是完全等同的，只是主體進(jìn)行了變更。在上述瀘縣和德清的實(shí)踐中，農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)是無(wú)期限限制的，但轉(zhuǎn)讓后受讓人得到的宅基地使用權(quán)卻是有期限限制的，這兩個(gè)權(quán)利顯然不能劃等號(hào)。因此，其交易的途徑并不屬于法學(xué)上的“轉(zhuǎn)讓”。其次，農(nóng)戶“轉(zhuǎn)出”的也并非法定意義上的宅基地使用權(quán)，受讓人取得的同樣也并非法定意義上的宅基地使用權(quán)，而是一個(gè)在期限上和權(quán)能上均小于法定意義上的宅基地使用權(quán)的另外一種權(quán)利，盡管其同樣以對(duì)宅基地的占有使用為主要內(nèi)容。因此，其交易的途徑既非“轉(zhuǎn)讓”，其交易的內(nèi)容也非“宅基地使用權(quán)”。

但如果不糾結(jié)于其表達(dá)形式的缺陷，從其交易的實(shí)質(zhì)內(nèi)容分析，在法學(xué)上是否可以找到對(duì)應(yīng)的解釋途徑呢？事實(shí)上是可以的，這就需要依據(jù)其實(shí)質(zhì)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系進(jìn)行法學(xué)邏輯和表達(dá)的轉(zhuǎn)換。

如前所述，在瀘縣和德清的“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”交易中，第三方通過(guò)交易得到的只是農(nóng)戶享有的法定意義上宅基地使用權(quán)的部分權(quán)能，換言之，農(nóng)戶通過(guò)交易讓渡的不是全部的宅基地使用權(quán)，而只是從其宅基地使用權(quán)中“挖出部分子權(quán)利”并予以讓渡。因此，其交易屬于向下讓渡“子權(quán)利”的方式，而非平行轉(zhuǎn)讓“本權(quán)利”的方式。

作為子權(quán)利讓渡的方式，在中國(guó)現(xiàn)行法律體系下有兩種形式：一是基于債權(quán)讓渡的租賃；二是基于用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)的權(quán)利派生，以國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓為典型表現(xiàn)，這種形式又被稱為“兩權(quán)分離”下的權(quán)利派生。在宅基地使用權(quán)上可以再行設(shè)定租賃權(quán)并無(wú)異議，理論上無(wú)障礙，實(shí)踐中也被廣泛運(yùn)用。但瀘縣和德清的“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”交易中第三方取得的權(quán)利顯然不是宅基地租賃權(quán)，而是一種權(quán)利效力更強(qiáng)的具有物權(quán)屬性的權(quán)利，租賃方式顯然無(wú)法滿足這一要求。那么，能否在已經(jīng)分離出來(lái)的用益物權(quán)（比如宅基地使用權(quán)）上再行運(yùn)用一次權(quán)利派生理論，從而再次分離出一個(gè)物權(quán)性質(zhì)的“孫權(quán)利”呢？通常來(lái)說(shuō)，權(quán)利派生適用于從土地所有權(quán)派生出土地用益物權(quán)，這是土地使用權(quán)與土地所有權(quán)分離的“兩權(quán)分離”過(guò)程，土地所有權(quán)是母權(quán)利，土地使用權(quán)是子權(quán)利。中國(guó)現(xiàn)行物權(quán)法充分運(yùn)用了“兩權(quán)分離”理論，設(shè)立了豐富的土地用益物權(quán)類型，但并未建立在用益物權(quán)上再行創(chuàng)設(shè)并讓渡具有物權(quán)屬性的次級(jí)子權(quán)利的通道。因此，在宅基地使用權(quán)上再行創(chuàng)設(shè)并讓渡一個(gè)物權(quán)屬性子權(quán)利的做法在現(xiàn)行物權(quán)法下缺乏法律依據(jù)，但這并非表明這一做法在法理上缺乏可行性，事實(shí)上是存在國(guó)際先例和法理支撐的，德國(guó)法上的次級(jí)地上權(quán)制度即為典型例證。在德國(guó)法下，土地所有權(quán)人可以依據(jù)權(quán)利派生理論創(chuàng)設(shè)并讓渡作為用益物權(quán)的地上權(quán)，地上權(quán)人還可以在其地上權(quán)上再次創(chuàng)設(shè)并讓渡同樣具有用益物權(quán)屬性的次級(jí)地上權(quán)，當(dāng)然，次級(jí)地上權(quán)的范圍和內(nèi)容必須小于地上權(quán)[9]。由此形成“土地所有權(quán)——（上級(jí)）地上權(quán)——次級(jí)地上權(quán)”的三層權(quán)利結(jié)構(gòu)，其權(quán)能范圍層層遞減。

結(jié)合中國(guó)土地制度，在“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)”的二層權(quán)利結(jié)構(gòu)上再次運(yùn)用權(quán)利派生理論，由宅基地使用權(quán)人創(chuàng)設(shè)并讓渡出一個(gè)具有用益物權(quán)屬性的子權(quán)利，由此而形成“宅基地所有權(quán)——宅基地使用權(quán)——次級(jí)宅基地使用權(quán)”的三層權(quán)利結(jié)構(gòu)，雖沒(méi)有現(xiàn)行法的依據(jù)，但并不缺乏法理基礎(chǔ)和可行性。在該理論框架下，瀘縣和德清的“轉(zhuǎn)讓一定年限宅基地使用權(quán)”的探索可以得到圓滿解釋：其實(shí)質(zhì)均屬于農(nóng)戶設(shè)定并讓渡子權(quán)利的方式，而非宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，但該讓渡出的子權(quán)利具有物權(quán)屬性，從而不同于租賃。在該理論框架下，宅基地“三權(quán)分置”的法學(xué)路徑也迎刃而解：宅基地“三權(quán)分置”作為“半流轉(zhuǎn)”的宅基地流轉(zhuǎn)方式，恰好就屬于農(nóng)戶設(shè)定并讓渡次級(jí)用益物權(quán)的方式，農(nóng)戶將自己享有的宅基地使用權(quán)的部分權(quán)能剝離出來(lái)并讓渡給社會(huì)主體，這一權(quán)利屬于宅基地使用權(quán)的子權(quán)利（相對(duì)于宅基地所有權(quán)來(lái)說(shuō)則屬于“孫權(quán)利”），具有期限限制，權(quán)能小于宅基地使用權(quán)，學(xué)理上可以“次級(jí)宅基地使用權(quán)”稱呼之。在這樣一種“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的創(chuàng)設(shè)讓渡過(guò)程中，農(nóng)戶不會(huì)喪失其宅基地使用權(quán)，無(wú)需退出和土地所有者之間的宅基地利用關(guān)系，同時(shí)第三方還可以取得物權(quán)屬性的宅基地利用權(quán)利。

因此，宅基地“三權(quán)分置”所欲實(shí)現(xiàn)的“半流轉(zhuǎn)、權(quán)利強(qiáng)”的產(chǎn)權(quán)配置目標(biāo)，雖然在現(xiàn)行法下沒(méi)有“現(xiàn)成”的路徑可以實(shí)現(xiàn)，但在法理上具備實(shí)現(xiàn)的可行性和途徑——通過(guò)次級(jí)用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)予以實(shí)現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)上和實(shí)踐中“轉(zhuǎn)讓一定年限的宅基地使用權(quán)”的做法“翻譯”成法律語(yǔ)言則為“設(shè)定并讓渡次級(jí)宅基地使用權(quán)”。

4 宅基地“三權(quán)分置“的立法表達(dá)

上述分析明確了宅基地“三權(quán)分置”的法律路徑——次級(jí)用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)，但中國(guó)現(xiàn)行法律并沒(méi)有確立次級(jí)用益物權(quán)創(chuàng)設(shè)制度，為了回應(yīng)宅基地“三權(quán)分置”改革的現(xiàn)實(shí)需要，必須通過(guò)立法予以確立。

4.1 宅基地“三權(quán)分置”的法學(xué)含義再界定

宅基地“三權(quán)分置”是要實(shí)現(xiàn)三方主體對(duì)宅基地權(quán)利的共享，而且在權(quán)利內(nèi)容上體現(xiàn)為層層遞減的三層結(jié)構(gòu)，而其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是社會(huì)主體和農(nóng)戶之間的交易。如前所述，在宅基地“三權(quán)分置”的法權(quán)關(guān)系中，社會(huì)主體是從農(nóng)戶處獲取宅基地使用權(quán)的某種子權(quán)利，其獲取途徑有兩種：一是通過(guò)農(nóng)戶出租宅基地方式，二是通過(guò)農(nóng)戶創(chuàng)設(shè)并讓渡“次級(jí)宅基地使用權(quán)”方式。前者屬于現(xiàn)行法律框架下已有的方式，后者則需要理論和立法的創(chuàng)新。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，出租仍然屬于“兩權(quán)分離”的架構(gòu)，不需要二次運(yùn)用權(quán)利分離理論，也不涉及到現(xiàn)行權(quán)利體系的創(chuàng)新，宅基地“三權(quán)分置”在法學(xué)上的核心意義應(yīng)是次級(jí)用益物權(quán)的創(chuàng)設(shè)。從此角度言，農(nóng)戶出租宅基地的法律關(guān)系可以不被納入宅基地“三權(quán)分置”框架中，從而將宅基地“三權(quán)分置”在法學(xué)上的含義局限于次級(jí)宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)的過(guò)程。

但筆者認(rèn)為，將農(nóng)戶出租宅基地也納入宅基地“三權(quán)分置”框架，從而從更加寬泛的意義上界定宅基地“三權(quán)分置”，更加有利于此項(xiàng)改革體系效應(yīng)的發(fā)揮。首先，農(nóng)戶出租宅基地的方式在理論和實(shí)踐上均未得到應(yīng)有的重視，實(shí)踐中還比較普遍地存在“認(rèn)為農(nóng)戶出租宅基地不合法的”的誤解，將此種行為納入宅基地“三權(quán)分置”改革框架有利于更加充分發(fā)揮此項(xiàng)途徑的作用。第二，與轉(zhuǎn)讓和退出等方式不同，農(nóng)戶出租宅基地也屬于“既流轉(zhuǎn)、又保留”的“半流轉(zhuǎn)”方式，從法律關(guān)系上講也屬于不退出原宅基地利用關(guān)系的“子權(quán)利”讓渡方式，在此點(diǎn)上與設(shè)定并讓渡“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的權(quán)利派生方式具有同質(zhì)性。第三，從修改通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)承包地“三權(quán)分置”的規(guī)定看，一方面將轉(zhuǎn)讓和互換規(guī)定為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這一物權(quán)本身的變動(dòng)方式，另一方面將“出租”和“入股或者其他方式”規(guī)定為原承包關(guān)系保留基礎(chǔ)上的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的產(chǎn)生方式①2018年12月29日修改通過(guò)的《農(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。”，這意味著其將“出租”作為承包地“三權(quán)分置”的方式之一，在此情形下將農(nóng)戶出租宅基地也納入宅基地“三權(quán)分置”框架有利于促進(jìn)土地權(quán)利體系的協(xié)調(diào)性。最后，從權(quán)利的體系效應(yīng)看，將出租和權(quán)利派生方式同時(shí)納入宅基地“三權(quán)分置”的框架下，有利于物權(quán)性流轉(zhuǎn)方式和債權(quán)性流轉(zhuǎn)方式的相互區(qū)分與相互配合。鑒于此，在法學(xué)上應(yīng)將宅基地“三權(quán)分置”界定為農(nóng)戶在保留宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上向第三方流轉(zhuǎn)宅基地“子權(quán)利”的方式，既包括債權(quán)性的出租方式也包括物權(quán)性的次級(jí)宅基地使用權(quán)創(chuàng)設(shè)方式。

值得注意的是，當(dāng)前理論界[10]和實(shí)務(wù)界②地方做法見(jiàn)山東省委辦公廳 省政府辦公廳于2018年6月20日印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點(diǎn) 促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的實(shí)施意見(jiàn)》。存在對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的“泛化”傾向，幾乎將一切與盤活利用宅基地有關(guān)的舉措，例如宅基地自愿有償退出、宅基地有償使用、宅基地整治、宅基地使用權(quán)在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓等，均納入宅基地“三權(quán)分置”框架下。筆者認(rèn)為，盡管這些舉措對(duì)盤活利用宅基地具有重要意義，但從產(chǎn)權(quán)配置格局上看并不屬于宅基地“三權(quán)分置”，將其一并納入宅基地“三權(quán)分置”的分析框架不利于問(wèn)題的聚焦和解決。

4.2 宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達(dá)與權(quán)利體系

權(quán)利名稱的表達(dá)并非小事，既要考慮其語(yǔ)義本身的明確性，盡量避免歧義；又要照顧現(xiàn)有權(quán)利體系中其他權(quán)利名稱的固有和習(xí)慣性表述，兼顧體系和諧性。在宅基地“三權(quán)分置”下的三方主體（農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體）中，農(nóng)民集體享有的土地所有權(quán)的表述一向無(wú)爭(zhēng)議，有爭(zhēng)議的是對(duì)社會(huì)主體享有的子權(quán)利和農(nóng)戶讓渡子權(quán)利之后享有的權(quán)利的表述，以及與此相關(guān)的對(duì)“宅基地資格權(quán)”的理解。

4.2.1 社會(huì)主體宅基地權(quán)利的立法表達(dá)

如前所述，社會(huì)主體取得宅基地“子權(quán)利”有租賃和權(quán)利派生兩種途徑。

在租賃方式下，社會(huì)主體享有的“子權(quán)利”可以“宅基地租賃權(quán)”命名，既能彰顯該權(quán)利的本質(zhì)法律屬性，又不會(huì)和其他現(xiàn)有權(quán)利之間產(chǎn)生沖突或混淆，其對(duì)應(yīng)的法律行為則直接以“出租”表述。

在權(quán)利派生方式下，依據(jù)德國(guó)次級(jí)地上權(quán)理論的邏輯，以“次級(jí)宅基地使用權(quán)”命名派生出的子權(quán)利，可以清晰地表達(dá)該權(quán)利的來(lái)源（來(lái)源于宅基地使用權(quán)）和法律屬性（屬于次級(jí)用益物權(quán)）。但考慮到“次級(jí)宅基地使用權(quán)”的名稱過(guò)于學(xué)術(shù)，筆者建議在立法時(shí)也可以用“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”命名之，理由如下：一是承包地“三權(quán)分置”已經(jīng)先行采用了“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述，采用“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述有利于土地權(quán)利體系的統(tǒng)籌安排[11]；二是從中央盤活閑置宅基地的政策精神看，更多鼓勵(lì)將宅基地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)[12]，也即用于經(jīng)營(yíng)性用途，采用“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)”的表述也與這一政策取向相契合。

作為權(quán)利派生的法律行為，當(dāng)從土地所有權(quán)派生出建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，法學(xué)概念上為了與租賃這種債權(quán)創(chuàng)設(shè)方式相區(qū)別而采用了“出讓”的表述。那么從宅基地使用權(quán)再行派生出次級(jí)宅基地使用權(quán)時(shí)采用何種表述呢？可否繼續(xù)采用“出讓”？在《農(nóng)村土地承包法》修改的立法討論過(guò)程中，有一稿曾采用“出讓”來(lái)表述土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)設(shè)方式，后來(lái)這一表達(dá)方式被否決。否決的主要理由是，目前實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)“出讓”已經(jīng)形成了根深蒂固的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為其是從土地所有權(quán)派生子權(quán)利的方式，屬于土地所有者才能享有的權(quán)利設(shè)定和讓渡方式，不適合用在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上。筆者曾建議采用“分置”的表述，以此既區(qū)別于“出讓”，又能回應(yīng)“三權(quán)分置”的表述，但后來(lái)因?yàn)樾尾怀山y(tǒng)一認(rèn)識(shí)未被采納，最后立法采用了“其他方式”的模糊表述。筆者認(rèn)為，在宅基地“三權(quán)分置”框架下，作為“次級(jí)宅基地使用權(quán)”創(chuàng)設(shè)的方式，仍然可以考慮引入“分置”的概念，以此作為創(chuàng)設(shè)次級(jí)用益物權(quán)的法律行為所專屬的名稱，從而既可以區(qū)別于“租賃”和“出讓”，又能夠?qū)Α叭龣?quán)分置”理論形成呼應(yīng)。

4.2.2 農(nóng)戶宅基地權(quán)利的立法表達(dá)

在 “兩權(quán)分離”的法律框架下，農(nóng)戶享有的宅基地權(quán)利有固定的法律名稱——宅基地使用權(quán)，其在法律上有固定的含義和權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，并且這一名稱已經(jīng)運(yùn)用多年并被社會(huì)各界所廣泛接納。

那么，實(shí)行“三權(quán)分置”后農(nóng)戶享有的權(quán)利名稱是否需要改變呢？依據(jù)大陸法系權(quán)利派生理論，在派生子權(quán)利后母權(quán)利的形式完整性并不受影響，母權(quán)利人是基于自己的自由意志設(shè)定并讓渡子權(quán)利，設(shè)定并讓渡子權(quán)利本身是母權(quán)利行使的一種方式，在讓渡出子權(quán)利后，母權(quán)利的行使要受到子權(quán)利行使的制約，在子權(quán)利因期限屆滿等原因而滅失后，母權(quán)利的權(quán)能回復(fù)完整。因此，在整個(gè)權(quán)利派生和回復(fù)的過(guò)程中，母權(quán)利的形式完整性并不受影響，其名稱也無(wú)需改變。依此理論，當(dāng)宅基地使用權(quán)人以權(quán)利派生方式分置出宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)時(shí)，宅基地使用權(quán)的形式完整性也并不受影響，其名稱也并不需要變更，完全沒(méi)有必要另設(shè)一個(gè)權(quán)利名稱來(lái)命名農(nóng)戶享有的剩余權(quán)利。同樣，在租賃方式下，也無(wú)需為農(nóng)戶享有的剩余權(quán)利命名。

在分置前后維持農(nóng)戶“宅基地使用權(quán)”的名稱不變，不僅不會(huì)影響“三權(quán)分置”的權(quán)能界定，而且有利于權(quán)利的回復(fù)和權(quán)利體系清晰化：在“三權(quán)分置”之前，農(nóng)戶享有完整的宅基地使用權(quán)；在“三權(quán)分置”之后，只需清晰界定宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地租賃權(quán)的權(quán)能即可，未讓渡出的剩余部分權(quán)能當(dāng)然地歸屬于宅基地使用權(quán)人，宅基地使用權(quán)的形式完整性不受任何影響，只不過(guò)其權(quán)利的行使要受到第三方權(quán)利行使的限制而已；在宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地租賃權(quán)因期限屆滿而滅失后，宅基地使用權(quán)的權(quán)能自動(dòng)回復(fù)至分置前的圓滿狀態(tài)。

4.2.3 關(guān)于“宅基地資格權(quán)”

在上述權(quán)利體系下，中央文件所表述的“使用權(quán)”已被轉(zhuǎn)換為法學(xué)上的“宅基地租賃權(quán)”和“宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)（次級(jí)宅基地使用權(quán)）”。文件所表述的“資格權(quán)”卻未找到對(duì)應(yīng)，何去何從呢？

目前理論界和實(shí)務(wù)界對(duì)“宅基地資格權(quán)”的含義界定大致有四種觀點(diǎn)：一是“取得資格說(shuō)”，將其界定為農(nóng)戶取得宅基地的資格[13-15]；二是“剩余權(quán)利說(shuō)”，將其界定為農(nóng)戶流轉(zhuǎn)一定期限的宅基地使用權(quán)利后的剩余權(quán)利[16]；三是“取得資格兼剩余權(quán)利說(shuō)”，認(rèn)為在宅基地落地前表現(xiàn)為取得資格，在宅基地流轉(zhuǎn)后表現(xiàn)為剩余權(quán)利[17]；四是“取得資格兼實(shí)體權(quán)利說(shuō)”，認(rèn)為宅基地資格權(quán)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲取宅基地用以建造住房，并享有確權(quán)、抵押等相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益的身份權(quán)利[18]。事實(shí)上，當(dāng)前對(duì)宅基地“三權(quán)分置”法律關(guān)系認(rèn)識(shí)的混亂很大程度上是由于對(duì)“宅基地資格權(quán)”的不同理解導(dǎo)致的。

首先，在立法上，不宜在宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系中引入“宅基地資格權(quán)”概念。如前所述，按照大陸法系權(quán)利派生理論的一貫邏輯，并不需要為派生子權(quán)利后的母權(quán)利重新命名，在權(quán)利體系中強(qiáng)行引入“宅基地資格權(quán)”概念用以指代農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地子權(quán)利后的剩余權(quán)利，只會(huì)畫(huà)蛇添足，增加立法成本。

其次，在學(xué)術(shù)研究中應(yīng)回歸“宅基地資格權(quán)”的正常文義理解。漢語(yǔ)中“資格”有其固有的含義，“宅基地資格權(quán)”的正常文義理解指向的就是獲取宅基地的資格。 “資格”本身并不屬于法學(xué)視野下的實(shí)體權(quán)利，即便因?yàn)槠淇赡軒?lái)潛在的財(cái)產(chǎn)權(quán)益而賦予其“資格權(quán)”的稱謂，但其本身也只是取得實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利的前提，甚至只是前提條件之一，宅基地資格權(quán)向宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)化，既需要具備“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有可分配宅基地”的客觀條件，也需經(jīng)由“土地所有者為農(nóng)戶設(shè)定宅基地使用權(quán)”的具體法律行為。在此之前，宅基地資格權(quán)僅停留在“期待”層面，既不指向具體的地塊，也不包含任何的實(shí)體財(cái)產(chǎn)利益，更不能成為不動(dòng)產(chǎn)登記的對(duì)象。

最后，作為取得資格的宅基地資格權(quán)，本身屬于農(nóng)民集體成員權(quán)的組成部分，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員實(shí)現(xiàn)其成員權(quán)的方式之一，在《集體經(jīng)濟(jì)組織法》出臺(tái)和集體成員權(quán)行使規(guī)則健全之前，宅基地制度改革試點(diǎn)地方作為先行先試舉措探索宅基地資格權(quán)的運(yùn)行規(guī)則，既有利于完善宅基地分配制度，也能為集體成員權(quán)制度的完善提供經(jīng)驗(yàn)借鑒，具有積極的實(shí)踐意義。但應(yīng)避免將其與實(shí)體財(cái)產(chǎn)權(quán)利相混淆，尤其是不應(yīng)將其納入不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利登記的范疇，而應(yīng)是采用農(nóng)民集體臺(tái)賬管理方式。

4.2.4 “三權(quán)分置”下的宅基地權(quán)利體系

依據(jù)上述對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的法學(xué)含義界定和權(quán)利名稱表達(dá)，由此而形成的“三權(quán)分置”下的宅基地權(quán)利體系如圖1。

圖1 “三權(quán)分置”下的宅基地權(quán)利體系Fig.1 The right system of rural residential land under tripartite entitlement system

農(nóng)民集體作為土地所有者為其成員以戶為單位設(shè)定宅基地使用權(quán)，宅基地使用權(quán)屬于無(wú)期限限制并且福利取得的具有身份限制的特殊用益物權(quán)。農(nóng)戶取得宅基地使用權(quán)后可以自用，也可以通過(guò)出租或分置方式在不退出其宅基地使用權(quán)的基礎(chǔ)上向社會(huì)主體流轉(zhuǎn)宅基地“子權(quán)利”：農(nóng)戶可以通過(guò)出租方式流轉(zhuǎn)宅基地租賃權(quán)，宅基地租賃權(quán)屬于有期限限制的債權(quán)，權(quán)能小于宅基地使用權(quán)，具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容依據(jù)租賃合同的約定確定，并受到合同法租賃規(guī)則的約束；農(nóng)戶也可以通過(guò)權(quán)利派生方式流轉(zhuǎn)宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)，該宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于有期限限制的用益物權(quán)，權(quán)能同樣小于宅基地使用權(quán)，但效力強(qiáng)于租賃權(quán)，具體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)依據(jù)物權(quán)法定原則由物權(quán)法等法律明確規(guī)定。當(dāng)然，整個(gè)土地利用關(guān)系都受到土地規(guī)劃和用途管制方面的強(qiáng)制性規(guī)則的調(diào)整。

4.2.5 宅基地“三權(quán)分置”的法律條文設(shè)計(jì)

建議在當(dāng)前的《土地管理法》和《民法典·物權(quán)編》修正草案中對(duì)宅基地“三權(quán)分置”予以明確規(guī)定，賦予農(nóng)戶以出租、分置方式流轉(zhuǎn)宅基地的權(quán)利，并規(guī)定配套的管理規(guī)則?；诒疚难芯浚ㄗh設(shè)計(jì)如下條文：

“農(nóng)戶確有其他穩(wěn)定居住場(chǎng)所的，可以通過(guò)出租宅基地或者分置宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式將其宅基地交由他人在一定期限內(nèi)使用。

宅基地租賃權(quán)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)20年，宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)70年。經(jīng)依法設(shè)立并登記的宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等，法律另有規(guī)定或者設(shè)立宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán)的合同另有約定的除外?！?/p>