城市空地的內(nèi)涵解釋與研究方向

宋小青，李心怡

（1.中國地質大學（武漢）地理與信息工程學院，空間規(guī)劃與人地系統(tǒng)模擬研究中心，湖北 武漢430074；2.國土資源部城市土地資源監(jiān)測與仿真重點實驗室，廣東 深圳 518034；3.國土資源評價與利用湖南省重點實驗室，湖南 長沙 410118）

1 引言

20世紀以來，城市土地快速擴張。到2050年，全球城市人口將新增25億[1]。到2030年，全球將新增城市土地152.70×104km2[2]。面向可持續(xù)未來，迫切需要加強土地利用轉型調(diào)控，推動城市精明增長。然而，快速增長的城市區(qū)域并不一定地盡其用。一方面，城市人口密度因城市土地擴張速度超過人口城市化速度而難以提高甚至持續(xù)下降，往往產(chǎn)生儲備或投機土地、尚未及時開發(fā)的土地等城市空地[3-5]。國際經(jīng)驗表明，城市人口密度下降與人均收入提高呈正相關[6]?？梢灶A見，“一帶一路”、美麗中國建設、新型城鎮(zhèn)化建設和鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略實施，必將帶動中國人均收入持續(xù)提高。也就是說，未來一段時間，中國城市人口密度將伴隨人均收入快速提高而持續(xù)下降。這一趨勢從中國國土、人口規(guī)劃可見一斑。具體來看，根據(jù)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，2020—2030年，中國城鎮(zhèn)土地將年均增長1.43%。根據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）》，2020—2030年，中國常住人口城鎮(zhèn)化水平將年均提高1個百分點。綜合以上分析，未來一段時間，由于城市人口密度下降，城市空地勢必普遍發(fā)生。另一方面，城市收縮已從歐美等發(fā)達國家向中國蔓延[7]。其中，珠江三角洲、東北地區(qū)局部收縮已十分明顯[8-12]。這將導致城市住宅、商業(yè)、企業(yè)、基礎設施等被遺棄或廢棄而形成空地。當前，中國已進入國家新型城鎮(zhèn)化建設與鄉(xiāng)村振興雙輪驅動發(fā)展的新時代。新型城市、小城鎮(zhèn)尤其是特色小鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村地區(qū)對人口的吸引力將持續(xù)增強。加之產(chǎn)業(yè)“退二進三”、環(huán)境管制深入實施，未來一段時間內(nèi)大中城市很可能出現(xiàn)普遍性的局部收縮。這些都為孕育城市空地提供了“天然”條件。因此，深入、系統(tǒng)地理解城市空地的內(nèi)涵、類型、分布特征、多功能價值，科學合理地推動城市空地轉型，是轉型期集約精明的國家新型城鎮(zhèn)化建設的迫切現(xiàn)實要求。

然而，中國土地利用研究長期以來以“增長模式”下的城市化頂層設計以及“擴張模式”下的城市發(fā)展范式為理念[12]。城市空地作為城市增長的“反面”事物一直備受忽視。盡管國家自1999年開始實施《閑置土地處置辦法》，但是地方政府對閑置土地的查處和盤活利用的積極性實在有限。盡管“三舊改造”等城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)實踐已從珠江三角洲、長江三角洲向全國陸續(xù)鋪開，但各地普遍“重再開發(fā)結果、輕低效用地管控”。導致以上窘境的關鍵原因是，中國尚未從“人”與“地”交互作用角度細致、全面地開展城市空地調(diào)查和監(jiān)測，其類型、格局、成因及價值尚不明確。鑒于此，筆者自2015年11月開展廣州市、深圳市城市空地調(diào)查分析，于2017年11月在全國自然地理學大會“人地系統(tǒng)耦合機理與過程”會場首次報告了城市空地問題，于2018年3月通過“城市空地：城市化熱潮的冷思考”一文在國內(nèi)地理學界首次提出城市空地研究議題[13]，并于同年獲得資助城市空地研究的第一個國家自然科學基金。在此基礎上，本文從人地關系視角出發(fā)，解釋城市空地的內(nèi)涵并提出其研究方向，以增強學術界及決策層對城市空地的理解。

2 城市空地的概念：何為人地關系視角下的“空”？

2.1 研究現(xiàn)狀

城市空地已引起城市生態(tài)學家、城市與土地規(guī)劃以及經(jīng)濟學家的關注，研究案例開始從美國、加拿大等北美國家以及德國、英國、俄羅斯等歐洲國家向日本等亞洲國家、尼日利亞等非洲國家城市擴展，研究結論逐步向城市規(guī)劃管理政策轉化[4，14-17]。但是，城市空地仍然缺乏統(tǒng)一的定義，主要原因在于，“空”的定義尚存爭論。

與城市空地的概念存在交叉的術語包括“城市開敞空間”（urban open space）[18-19]、“城市荒野景觀”（urban wildscapes）[20]、“城市荒地”（urban wasteland）[21-22]、“城市綠色空間”（urban greenspace）[23-24]、“城市裂縫”（cracks in the city）[25]、“失落的空間”（lost space）[26]等。但是，這些術語并不能直接、清晰表達“空”這一內(nèi)涵。表1匯總了當前與空地聯(lián)系最緊密、最具代表性的定義?？梢钥闯觯瑖H學術界普遍認為，“空”是指曾經(jīng)可能被利用但是當前沒有被利用的狀態(tài)。

表1 城市空地代表性定義Tab.1 Representative explanations of urban vacant land

2.2 人地關系視角下的城市空地概念

吳傳鈞先生在1991年指出應當以地域為基礎開展人地關系研究。根據(jù)這一思想，城市空地的概念首先要從“地域”角度明確城市的概念，然后要從“人”與“地”交互作用的角度定義“空”。結合國際學術界的普遍觀點，可以將城市空地定義為：城市范圍內(nèi)處于未被利用狀態(tài)的土地。其中，城市范圍包括城市行政區(qū)范圍、城市規(guī)劃區(qū)范圍和城市建成區(qū)范圍（包含城中村）；未被利用狀態(tài)包括從未開發(fā)建設、已開發(fā)建設且被廢棄（或遺棄）。被劃入城市生態(tài)保護紅線范圍的土地如城市綠地，發(fā)揮著被政策賦予的特定生態(tài)功能，因此不應納入城市空地[13]。

3 城市空地的類型：列舉還是統(tǒng)一分類框架？

3.1 城市空地類型列舉研究現(xiàn)狀

城市空地在國家、城市之間差異顯著，寬泛的定義缺乏實踐意義。對此，學界普遍采用分級列舉法闡釋城市空地及其類型?？梢詮耐恋馗脖?、土地用途、土地屬性及綜合角度總結城市空地的類型（表2）。

3.2 列舉研究反思與統(tǒng)一分類框架

顯然，列舉的結果過于破碎，只能反映“人”或“地”的部分屬性和聯(lián)系。迫切需要回歸“人”與“地”交互作用內(nèi)涵，從城市化社會過程、經(jīng)濟過程和生態(tài)過程出發(fā)，構建更加綜合的城市空地分類框架（圖1）。具體可以引用失業(yè)理論，劃分結構性、摩擦性和周期性城市空地[13]。其中，結構性城市空地是指城市范圍內(nèi)因土地自身屬性限制而處于未被利用狀態(tài)的土地，比如，過于破碎、形狀不規(guī)則或有環(huán)境問題的地塊形成的空地；摩擦性城市空地是指城市范圍內(nèi)因土地供求信息不匹配、土地市場不健全或經(jīng)濟調(diào)整而處于未被利用狀態(tài)的土地，比如，產(chǎn)業(yè)結構升級引起的“去工業(yè)化”而形成的空地、土地投機而產(chǎn)生的空地；周期性城市空地是指城市范圍內(nèi)因國民經(jīng)濟和社會活動衰退而處于未被利用狀態(tài)的土地，比如，居住人口減少、企業(yè)倒閉、經(jīng)營成本過高導致的工業(yè)外遷、投資不足引起的空地。

表2 城市空地代表性的分類Tab.2 Representative typology of urban vacant land

圖1 城市空地類型研究框架Fig.1 Research framework of urban vacant land typology

4 城市空地的分布：隨機分布還是共性格局？

4.1 案例研究現(xiàn)狀

起初，城市空地被認為是未開發(fā)的“插花地”“邊角地”等極少數(shù)、隨機現(xiàn)象。然而，典型城市調(diào)查數(shù)據(jù)公開后，城市空地已被認為是城市化過程中的普遍區(qū)域性現(xiàn)象[3，5，31，40]。例如，2014年美國124個大城市空地比重高達16.70%[16]。2015年，美國65個城市住宅空地率平均達11.48%[41]。2010年，費城市城市空地塊密度高達97塊/km2[42]。2016年，紐約市城市空地地塊數(shù)、面積分別占城市土地地塊總數(shù)、土地總面積的3.17%、5.08%[34]。2017年，芝加哥市城市空地塊密度高達100塊/km2[43]。2016年，加拿大渥太華城市住宅空地82 960塊、面積達2 121 hm2，工商業(yè)空地1 153塊、面積達1 009 hm2[38]。2016年，廣州案例研究區(qū)城市空地地塊數(shù)、面積分別達1 832塊、1 956.02 hm2，分別占城市土地地塊總數(shù)、土地總面積的8.46%、8.88%[13]。

4.2 多尺度表象格局與成因

從案例研究結果來看，城市空地已成為備受國際關注的顯性問題。事實上，城市空地是驅動城市土地利用轉型的社會、經(jīng)濟、生態(tài)過程在城市內(nèi)部地域交互作用的產(chǎn)物，其格局與成因具有顯著的多尺度共性特征。

（1）從地塊尺度來看，城市空地大多地塊小、形狀不規(guī)則、坡度大[3，5，28，39，44]，主要分布在交通走廊兩側、產(chǎn)業(yè)轉型區(qū)、城市邊緣區(qū)，市中心或社區(qū)零星地塊空置也非常多見[5]。在這一尺度上，地塊形狀、坡度、土壤、基巖、災害、環(huán)境污染等自然限制容易導致城市空地[3，5，14，17，45-47]。權屬狀況和可開發(fā)性是城市空地產(chǎn)生的主要條件[5]。

（2）從城市內(nèi)部區(qū)域尺度來看，與城市核心區(qū)相比，城市邊緣區(qū)空地地塊大、地塊多、形狀更為規(guī)則[4，13]。在這一尺度上，社區(qū)人口密度、人均收入、種族、居民對空地的認知等因素與城市空地形成緊密相關[48]。政府的功能分區(qū)和土地供應方式也可以導致城市空地。功能分區(qū)規(guī)定的地塊用途不得更改，地塊一旦空置難以被再開發(fā)利用。同時，功能分區(qū)往往會導致土地用途的隔離和交通道路兩側的殘留地空置。土地分割供應往往導致地塊破碎、形狀怪異而難以被開發(fā)利用[5]。

（3）從城市尺度來看，無論是在最大的城市還是增長最慢甚至收縮城市，空地均有可能發(fā)生但區(qū)域差異顯著。例如，2014年美國西部、南部多為規(guī)模較大的

未開發(fā)建設的城市空地，而東北部、中西部的建筑廢棄地較多[3，16，49-50]。在這一尺度上，引起城市收縮的具體原因，比如去工業(yè)化、郊區(qū)城市化、居住人口減少、人口老齡化、疲軟的經(jīng)濟周期、投資下降等，以及城市行政區(qū)擴大，是城市空地形成的主要原因[3，5，13-14，17，45-47]。未開發(fā)建設的城市空地形成與城市行政區(qū)擴大有關[44，49]。建筑廢棄地的形成與城市人口減少緊密相關[16]，例如，底特律、密西根、揚斯敦、俄亥俄州等案例顯示，隨著城市核心區(qū)人口衰減，大量已開發(fā)建設的土地被遺棄[17，35，51]。

5 城市空地的價值：“灰色”區(qū)域還是潛在資源

5.1 價值觀轉型

城市空地價值認知經(jīng)歷了從“灰色”區(qū)域到潛在資源甚至改造利用的轉變。具體而言，城市空地起初被視為城市發(fā)展的“眼中釘”。這主要由于它滋生搶劫、強奸、殺人、拋尸等犯罪[30，52]，堆放垃圾、滋生病菌和有害物種，顯著降低周邊不動產(chǎn)價值[53-54]，制約經(jīng)濟增長[44，49]?？梢哉f，城市空地已淪為城市社會、經(jīng)濟與生態(tài)空間的“灰色”區(qū)域[13]。

然而，隨著研究深入，學者們發(fā)現(xiàn)城市空地不僅是經(jīng)濟發(fā)展的重要資產(chǎn)[4，31]，還是具有生境、生物防治、調(diào)節(jié)氣候、固定二氧化碳、凈化空氣、滲透雨水等重要生態(tài)功能的綠色基礎設施[16，34，39，55-62]。同時，城市空地也為城市農(nóng)業(yè)、社區(qū)公園、小型創(chuàng)意企業(yè)等發(fā)展和增進社區(qū)活力提供機會[5，63]。當前，城市空地被認為是創(chuàng)新推動土地利用向增強城市可持續(xù)發(fā)展能力轉型的潛在資源[15，64]。

5.2 多功能轉型策略

城市空地無疑具有社會、經(jīng)濟和生態(tài)多功能價值。正因如此，對于城市空地的轉型，應當因地制宜、因需制宜，而不是一味地進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)。這一點在發(fā)達國家的轉型策略研究中表現(xiàn)尤為突出。

（1）從宏觀政策研究來看：①將城市空地列為擴大城市領地的資源；②對于不能擴大領地的城市，應當實施低效利用地、被遺棄土地等空地再開發(fā)；③通過區(qū)劃等手段對城市空地進行管制[3]；④從政策和項目兩個層面推進，前者主要是指通過區(qū)域管制、土地利用規(guī)劃和財政激勵，后者是指處理具體地方的空地再開發(fā)限制因素[52]；⑤積極推動城市空地臨時利用政策[5]。

（2）從微觀策略研究來看：社區(qū)花園、野生公園、休閑區(qū)域、城市農(nóng)業(yè)乃至小型創(chuàng)意企業(yè)等是城市空地開發(fā)利用的方向[5，46，63，65]。其中，綠化是整治城市空地的有效措施[66]；居民對城市空地的認知也是影響其再開發(fā)的重要因素[4，22，52]。此外，加拿大埃德蒙頓市通過對工業(yè)區(qū)城市空地調(diào)查、標圖建庫與等級評價，為城市空地利用政策制定提供了支撐[67]。

6 城市空地研究的迫切方向

根據(jù)以上解釋，當前城市空地案例已涉及人地關系地域系統(tǒng)研究的類型、格局、成因、價值與決策等方面，并取得了顯著進展。具體包括：（1）針對不同城市的具體情況，從土地覆被、土地用途、土地屬性及綜合角度，通過類型列舉法闡釋了城市空地的概念；（2）初步揭示了城市空地的形態(tài)、在不同城市和城市內(nèi)部核心區(qū)與邊緣區(qū)之間的數(shù)量和類型差異，以及城市空地形成的表象原因；（3）證實了城市空地對城市社會、經(jīng)濟和生態(tài)的多元負面影響以及多功能價值，認為城市空地是增強城市可持續(xù)發(fā)展能力的潛在資源。然而，這些研究還不足以揭示人地關系內(nèi)涵。展望未來，亟須圍繞以下方向開展研究。

6.1 城市空地的初次形成及轉化機理研究

以往研究在一定程度上揭示了地塊、城市內(nèi)部區(qū)域和城市三大尺度的不同因素對城市空地形成的影響。然而，這些研究僅僅抓住了問題的“兩端”即表象影響因素（社會、經(jīng)濟和自然生態(tài)因素）和影響結果（不同類型城市空地），屬于“以現(xiàn)象描述現(xiàn)象”，忽視了深層驅動機理的探索，而深層驅動機理才能真正揭示人地關系研究的核心——“人”與“地”的交互作用。

城市空地形成包括非城市空地向城市空地的轉化（城市空地形成Ⅰ）以及不同類型城市空地之間的轉化（城市空地形成Ⅱ）。對于城市空地形成Ⅰ而言，這一交互作用實質上是城市化社會過程、經(jīng)濟過程和生態(tài)過程在城市內(nèi)具體地塊的耦合，表現(xiàn)為不同尺度的表象影響因素通過改變區(qū)域土地利用格局和功能，進而改變地塊的區(qū)位、大小、形態(tài)、使用性質等屬性，最終改變地塊的地租產(chǎn)出能力。若既定用途地塊的地租產(chǎn)出能力無法達到該用途下的地租預期，該地塊便會“失業(yè)”即形成城市空地（圖2）?；谶@一認識，首先要將不同表象影響因素按照尺度劃分為宏觀（如國際的、國家及地區(qū)的）、中觀（如區(qū)域的）和微觀（如地方的、地塊的）因素，然后分析從宏觀、中觀到微觀因素，進而聚焦到地租這一關鍵點的作用路徑和級聯(lián)驅動效應。

圖2 城市空地形成I機理研究框架圖Fig.2 Research framework of urban vacant land formation mechanism I

圖3 城市空地形成II機理研究框架圖Fig.3 Research framework of urban vacant land formation mechanism II

城市空地是城市土地生命周期結束的直觀表現(xiàn)。隨著生命周期演化，一塊空地被開發(fā)利用后也可能再次“失業(yè)”而淪為空地。因此，研究城市空地形成Ⅱ的關鍵在于空地類型的科學認知。以往研究往往從土地覆被、土地用途、土地屬性及綜合角度列舉城市空地類型，忽視了“人”與“地”交互作用的內(nèi)涵（表2）?；谑I(yè)理論的結構性、摩擦性和周期性，城市空地分類框架（圖1）的問題指向性更強，更能明確指示城市空地類型與不同城市化過程的關系。從這一角度出發(fā)，城市空地形成Ⅱ的問題也就簡化為結構性、摩擦性和周期性城市空地的生存條件、生存周期及影響機理問題（圖3）。

6.2 城市空地演變規(guī)律研究

尼日利亞奧約州[4]、美國案例[3，16，50]及中國廣州市研究[13]初步證實，發(fā)達城市化地區(qū)或城市核心區(qū)的空地地塊規(guī)模小于次發(fā)達城市化地區(qū)或城市邊緣區(qū)，空地形狀比后一地區(qū)復雜，空地發(fā)生概率低于后一地區(qū)。同時，美國案例研究表明，發(fā)達城市化地區(qū)的建筑廢棄地較多，而次發(fā)達城市化地區(qū)的空地多未被開發(fā)且地塊規(guī)模較大[3，16，50]。由此表明，城市空地的類型、格局及形成機理在不同城市化地區(qū)存在明顯差異，它們隨城市化進程可能存在一定的變化規(guī)律。有必要研究何種城市化過程將在哪個城市化階段驅動何種類型、何種形態(tài)和地塊規(guī)模的城市空地形成。

值得注意的是，當前中國正處于土地供給側結構性改革時期。該項改革旨在提高土地供給結構對用地需求變化的適應性和靈活性，推進用地結構優(yōu)化調(diào)整。土地供應制度是與之聯(lián)系最為緊密的土地制度。對此，國內(nèi)學術界亟須面向深化土地供給側結構性改革，開展城市化進程中城市空地類型、格局與形成機理的耦合規(guī)律研究：（1）研究特定類型城市空地在不同規(guī)模級別下發(fā)生概率的統(tǒng)計特征，以及特定類型、特定規(guī)模級別下城市空地在不同城市化階段的發(fā)生概率統(tǒng)計特征，并分析與對應階段城市空地形成機理的關聯(lián)。該項研究旨在識別不同城市化階段高、中、低城市空地發(fā)生概率下，城市空地的地塊規(guī)模閾值，便于在土地供應環(huán)節(jié)明確地塊規(guī)模，以防范因地塊切割供應引起不必要的城市空地；（2）研究不同城市化階段，城市空地地塊規(guī)模、形狀以及景觀格局特征等形態(tài)屬性演變與城市空地形成機理的關聯(lián)，為城市土地利用監(jiān)管及城市空地預警預測提供基礎。

6.3 城市空地轉型機會成本研究

城市空地具有社會、生態(tài)和經(jīng)濟三方面價值，應當因地制宜地推動城市空地差異化轉型，也就是說，城市空地轉型面臨多項策略選擇。為了達到轉型最優(yōu)化，理應選擇城市空地轉型機會成本最低的轉型策略。以往研究大多聚焦于討論城市空地的可能轉型方向，個別研究提出通過城市空地的多功能價值權衡來制定其轉型用途[18]。然而，這些研究忽視了城市空地轉型機會成本的內(nèi)涵。

事實上，城市空地轉型的機會成本是由空地自身的最佳潛在用途和最佳潛在功能共同決定。為了降低這一機會成本，有必要開展以下研究：（1）城市空地潛在用途適宜性評價研究。根據(jù)城市空地所在區(qū)域的發(fā)展需求和空地自身的條件，界定城市空地的潛在用途，評價用途的適宜程度及限制因素，識別符合區(qū)域發(fā)展需求的最佳潛在用途；（2）城市空地潛在功能符合性評價。根據(jù)城市空地所在區(qū)域的發(fā)展需求和空地周邊地塊的功能水平，界定符合最佳潛在用途的最佳潛在功能實現(xiàn)方案。其中，如何根據(jù)空地周邊地塊的功能水平界定空地的潛在功能是研究的難點。

7 結論

（1）“地域”和從“人”與“地”交互作用是定義城市空地的關鍵。城市空地是指城市范圍內(nèi)處于未被利用狀態(tài)的土地。其中，城市范圍包括城市行政區(qū)范圍、城市規(guī)劃區(qū)范圍和城市建成區(qū)范圍（包含城中村）。未被利用狀態(tài)包括從未開發(fā)建設、已開發(fā)建設且被廢棄（或遺棄），但不包括被納入生態(tài)保護范疇而被政策賦予特定生態(tài)功能的情形。

（2）從土地覆被、土地用途、土地屬性及綜合角度列舉城市空地類型具有一定實踐意義，但過于破碎且忽視人地關系內(nèi)涵。應當基于失業(yè)理論建立包含結構性、摩擦性和周期性城市空地統(tǒng)一分類框架。

（3）城市空地已成為城市化過程中的顯性問題。它是驅動城市土地利用轉型的社會、經(jīng)濟、生態(tài)過程在城市內(nèi)部地域交互作用的產(chǎn)物，具有地塊、城市內(nèi)部區(qū)域、城市三個尺度的格局特征及成因。

（4）城市空地價值認知經(jīng)歷了從“灰色”區(qū)域到潛在資源甚至改造利用的轉變，它具有社會、經(jīng)濟和生態(tài)多功能價值。應當因地制宜、因需制宜推動其差異化轉型。

（5）城市空地研究的迫切方向包括：①城市空地的初次形成及轉化機理研究；②城市空地演變規(guī)律研究；③城市空地轉型機會成本研究。