西安市治理空氣污染政策演進(jìn)與升級(jí)

楊樂超

今年是國(guó)務(wù)院頒布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃（2013）》的收官之年，也是西安市推進(jìn)“治污減霾”工作的第五年。白13年以來，西安及全國(guó)大部分地區(qū)都…現(xiàn)了持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)、濃度較高的霧霾天氣，政府也開始對(duì)空氣治理開展重拳行動(dòng)。通過對(duì)西安空氣治理成效的總結(jié)與反思，對(duì)政府工作文件和治理政策演進(jìn)的梳理研究，可以為今后市政府在制定政策、推進(jìn)方向、執(zhí)行力度上均做出合理有效的參助。

本文統(tǒng)計(jì)了西安2013年II月到2017年9月間，一共47個(gè)月度主要污染物的特征數(shù)據(jù)，可以得出，西安市空氣污染變化狀況并不樂觀。在統(tǒng)計(jì)期間，西安主要污染物指標(biāo)一共出現(xiàn)了四次波峰，基本上都集中在每年的11月至次年2月間，同樣出現(xiàn)的四次波谷，則出現(xiàn)在每年的8月左右。霧霾天氣有較為明顯的周期季節(jié)特征，主要爆發(fā)在秋冬季，而在春夏季程度較輕。選取的三項(xiàng)指標(biāo)PM2.5、PMIO和AQI指數(shù)變化趨勢(shì)具有一致性。以PM2.5為例，在1415年、15-16年的2、3號(hào)峰值段內(nèi)，都較13 14年的1號(hào)峰值下降了49.88%和40. 19%，但16-17年的4號(hào)峰值下降幅度僅為2. 14%。換言之，西安市在13年末出現(xiàn)了重度空氣污染后，隨后兩年間空氣治理效果較為良好，卻在第三年出現(xiàn)了一次大幅反彈;從單日來看，13年12月19日到25日間濃度均保持在420卜g/m3以上，并在24日達(dá)到極大值597g/m3。對(duì)日度數(shù)據(jù)進(jìn)行排列的二十日最高濃度中，13年12月間占了8天，14年1月占了2天，16年12月占了3天，17年1月占了6天，基本全部集中丁12月和1月間。從單月來看，每年進(jìn)入3月至5月，污染物濃度開始快速下降，并且在6月至8月間基本維持在一個(gè)較低水平上波動(dòng)。9月至10月則會(huì)出現(xiàn)一個(gè)小幅上升，進(jìn)入II月后，尤其是15號(hào)以后的集中供暖開始后，呈現(xiàn)一個(gè)爆發(fā)式的快速增長(zhǎng)，12月至次年2月，污染物濃度處于全年最高水平。依據(jù)國(guó)務(wù)院頒布2016年起執(zhí)行的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)PM2.5、PMIO年平均濃度二級(jí)限值35、70斗g/m3標(biāo)準(zhǔn)來看（完整年份數(shù)據(jù)），還有相當(dāng)大的距離。

由于環(huán)境外部性問題，政府在“治污減霾”工作中占據(jù)主導(dǎo)地位，政府政策的日標(biāo)、措施、力度對(duì)于空氣治理成效有著至關(guān)重要的影響。5年來，對(duì)政府空氣治理政策推進(jìn)演化的梳理，一方面可以讓公眾對(duì)政府在污染治理中的T作有明顯感官，了解治理的成效和不足;另一方面，也可以讓政府明確治理的方向路徑，完善政策的實(shí)施與修正。因此，本文將從這三個(gè)方面對(duì)西安市政府空氣治理演變進(jìn)行探討。

一、政策目標(biāo)

在考量空氣治理政策日標(biāo)上，政府需要著重關(guān)注政策日標(biāo)制定的時(shí)效性、一致性和完成性三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

政策日標(biāo)的時(shí)效性。一般而言，政府在制定政策目標(biāo)時(shí)的信息是滯后的，每年的污染源及影響因素也會(huì)有不同，這需要政策制定者對(duì)丁污染物數(shù)據(jù)、治理規(guī)劃等進(jìn)行前瞻性的分析。西安空氣治理政策重視污染信息反饋機(jī)制建設(shè)，努力解決決策滯后問題。具體措施包括提升施T單位監(jiān)測(cè)化水平、重點(diǎn)污染源省市聯(lián)網(wǎng)、“智慧環(huán)?！本C合平臺(tái)建設(shè)和增設(shè)同定、流動(dòng)監(jiān)控點(diǎn)位等，加快了信息獲取和渠道反饋，從而為市政府及環(huán)保部門在制定政策目標(biāo)時(shí)，最大限度避免信息滯后失效問題。但這些措施的后續(xù)進(jìn)展和建設(shè)情況，在次年T作方案及核查通報(bào)中提及較少。 政策日標(biāo)的一致性。市政府治理目標(biāo)應(yīng)該與國(guó)家、省級(jí)治理日標(biāo)相匹配，能夠體現(xiàn)中央對(duì)空氣治理防治精神。作為《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》、《陜西省“治污降霾·保衛(wèi)藍(lán)天”五年行動(dòng)計(jì)劃》的地方政策，西安治污減霾在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上更為嚴(yán)格，對(duì)顆粒物5年降幅1O%的要求提高到15%;在推迸各項(xiàng)領(lǐng)域的綜合治理中，對(duì)國(guó)家文件中的工業(yè)企業(yè)大氣污染、面源污染、移動(dòng)源污染治理工作要求，每條都做了更為細(xì)致的實(shí)施方案;在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和“雙高”企業(yè)控制中，也制定出臺(tái)了關(guān)于不符合西安市功能定位的高污染、高耗能工業(yè)行業(yè)調(diào)整目錄及牛產(chǎn)工藝和設(shè)備退出日錄;在清潔牛產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，每年都對(duì)鋼鐵、水泥、化T、石化、有色金屬冶煉等重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行輪番技術(shù)改造、清潔審核，制定完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)建設(shè)規(guī)劃，確定了包括經(jīng)開區(qū)、楊凌示范區(qū)、寶雞高新區(qū)等5個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)牛態(tài)示范同及20個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范企業(yè)?？梢哉f，在政策一致性上，西安治理工作方案達(dá)到了較優(yōu)水平。

政策目標(biāo)的完成性。政策目標(biāo)的制定通常要有合理可行的度量，年度任務(wù)的執(zhí)行與完成也需要實(shí)地調(diào)研的依據(jù)。據(jù)西安統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，《西安治污減霾報(bào)告（歷年）》中提出萬(wàn)元CDP能耗分別比前年降低6%、3.2%、3%、3.3c7e的日標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。14、15年《污染減排核查核算結(jié)果的通報(bào)》中環(huán)境窄氣質(zhì)量六項(xiàng)指標(biāo)下降幅度也高丁年度治理目標(biāo)要求;但也存在日標(biāo)未實(shí)現(xiàn)、多年重復(fù)的治理措施，如1516年度制定煤炭削減40萬(wàn)噸的任務(wù)，最終僅削減了19.4萬(wàn)噸。17年底，全省可吸入顆粒物（PMIO）平均濃度要求達(dá)到80卜g/m3，但前三季度的平均濃度仍為98¨g/m3。全市一類餐飲經(jīng)營(yíng)單位、集體食堂，必須安裝油煙凈化設(shè)施，完成油煙凈化深度治理任務(wù)等多年寫入方案?？傮w而言，西安市治理政策日標(biāo)的完成性存在一些問題，目標(biāo)制定過高、流丁形式現(xiàn)象偶有存在。

二、政策措施

仍然表現(xiàn)在三個(gè)方面的變化，包括政策措施的專業(yè)多元化、區(qū)域聯(lián)防化和持久長(zhǎng)效化。

政策措施的多元專業(yè)化。我國(guó)的大氣治理政策變遷經(jīng)歷了四個(gè)主要特征變動(dòng)：行政點(diǎn)源管控、法制途徑管理、綜合防治措施和民間合作共治?？v觀西安市5年污染防治政策，基本體現(xiàn)了由行政命令到探索常規(guī)化法制管理、經(jīng)濟(jì)于段激勵(lì)和倡導(dǎo)公眾參與的多元化趨勢(shì)，包含有常態(tài)化限行辦法、新能源汽車購(gòu)買補(bǔ)貼及推廣政策、清潔能源扶持政策、揚(yáng)塵治理實(shí)施方案編制、信息公示和教育宣傳的新媒體渠道建設(shè)等;在新時(shí)代背景下，信息技術(shù)和精細(xì)化管理等專業(yè)化于段也為治污減霾工作提供了極大幫助。例如，同定式遙感檢測(cè)系統(tǒng)和電子抓拍系統(tǒng)可以對(duì)黑煙車、超標(biāo)車實(shí)行路上監(jiān)控。逐步建成覆蓋率100%的工地視頻監(jiān)控，涉及出土、拆遷的工地的電子門系統(tǒng)，年底前所分配的模塊和權(quán)限將接入全市鐵腕治霾管理平臺(tái)。利用城市管理信息化、網(wǎng)格化指揮監(jiān)控平臺(tái)，完善精細(xì)管理，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)（縣）平臺(tái)聯(lián)網(wǎng)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)采集，形成統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、調(diào)度的管理體系。

政策措施的區(qū)域聯(lián)防化。13年以來，污染物擴(kuò)散問題得到重視，尤其是以PM2.5（細(xì)顆粒物）為首，具有粒徑小、重量輕、滯留時(shí)間長(zhǎng)等特征，可以被大氣環(huán)流輸送到很遠(yuǎn)的地方，造成范圍空氣污染。以往的T作重點(diǎn)基本放在了單一市級(jí)的污染整治，而在今年體現(xiàn)出了新的變化特征。根據(jù)清潔空氣創(chuàng)新中心《中國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量管理評(píng)估報(bào)告（2017）》顯示，京津冀在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控上取得了較大的進(jìn)展，經(jīng)過三年的協(xié)同治理，三地四項(xiàng)主要污染物濃度全面下降，空氣質(zhì)量取得了整體改善。8月，《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》出臺(tái)，作為區(qū)域治理先行，提出了設(shè)立京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理相關(guān)機(jī)構(gòu)，開展跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)試點(diǎn)工作，推進(jìn)跨地區(qū)污染聯(lián)防聯(lián)控。參照工作成效，在《西安市2017年秋冬季鐵腕治霾攻堅(jiān)行動(dòng)方案》中開始明確提出了10月底前，制定出臺(tái)《關(guān)中地區(qū)六市兩區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動(dòng)方案》，將丁與咸陽(yáng)市、渭南市、西咸新區(qū)率先建立交叉執(zhí)法檢查機(jī)制，交流污染治理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)調(diào)解決區(qū)域突出大氣環(huán)境問題。

政策措施的持久長(zhǎng)效化。環(huán)境問題是長(zhǎng)期性問題，改善空氣質(zhì)量需要持續(xù)穩(wěn)定的政策引導(dǎo)和長(zhǎng)效可追究的責(zé)任機(jī)制。5年間西安市積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重持續(xù)達(dá)到40%以下。在各專項(xiàng)領(lǐng)域整治行動(dòng)中，一直圍繞燃煤、機(jī)動(dòng)車、有機(jī)揮發(fā)物VOCs、揚(yáng)塵和垃圾焚燒物等制定切實(shí)有針對(duì)性的解決辦法，形成五位一體的治理管控體系（以燃煤削減量為例，不斷加大煤炭削減力度，實(shí)現(xiàn)17年170萬(wàn)噸的削減總量，煤炭占能源消費(fèi)比例逐步下降到67%左右）。更是在最新的行動(dòng)方案中，重點(diǎn)明確了以煤、塵、車、煙污染控制的四項(xiàng)重點(diǎn)，圍繞污染源定制長(zhǎng)效措施;責(zé)任機(jī)制是維持政策效力的重要支持，《“1+1+9組合方案”》中確立了由市鐵腕治霾辦牽頭負(fù)責(zé)日?？己斯ぷ鞯慕M織實(shí)施，完善長(zhǎng)效責(zé)任考核機(jī)制。對(duì)責(zé)任不落實(shí)、措施不到位的單位和責(zé)任人，要嚴(yán)格考核、鐵面問責(zé)，倒逼問題整改。對(duì)區(qū)（縣）、開發(fā)區(qū)的工作年度指標(biāo)的考核實(shí)行“一票否決”，強(qiáng)化考核力度;此外，在責(zé)任督察中加快網(wǎng)格化管理建設(shè)，以市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）四級(jí)行政主要負(fù)責(zé)人為網(wǎng)格長(zhǎng)的管理體系，形成橫向到邊、縱向到底的治霾網(wǎng)格。不僅實(shí)現(xiàn)了逐級(jí)負(fù)責(zé)，分級(jí)辦理的工作方式，也為責(zé)任追究確立了保障。

三、政策力度

總體可以概括為三個(gè)層面的變化，即治理投入越來越多、協(xié)同力度越來越大、治理推進(jìn)越來越深。 治理投入越來越多。由西安市環(huán)保局公開數(shù)據(jù)顯示，市部門在2013-2017年中大氣污染治理投入分別為2382、5870、3162、16029，18134萬(wàn)元（其中17年為預(yù)算投入，其他年份為決算），總體表現(xiàn)為在空氣治理投入上大幅增長(zhǎng)，并且在17年報(bào)表中設(shè)立了治污減霾專項(xiàng)治理資金，出現(xiàn)了清潔生產(chǎn)審核獎(jiǎng)勵(lì)、省市控重點(diǎn)企業(yè)在線監(jiān)測(cè)設(shè)備有效性審核、有機(jī)廢氣在線監(jiān)測(cè)等新的支出目錄?；厩泻稀丁拌F腕治霾·保衛(wèi)藍(lán)天”工作實(shí)施方案》中所提出的新內(nèi)容。 協(xié)同力度越來越大。在認(rèn)識(shí)到霧霾治理的復(fù)雜性，尤其是污染物多樣化形成的復(fù)合型霧霾天氣后，多單位部門協(xié)同合作就顯得尤為重要。以城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整制定為例，由原先的市工信委、發(fā)改委牽頭，到17年時(shí)開始增加了包括市國(guó)土局、安監(jiān)局、質(zhì)監(jiān)局等7個(gè)配合單位協(xié)同;在機(jī)動(dòng)車污染防治領(lǐng)域，南原先的市公安局、建委、交通局也逐步增加了市財(cái)政局、市政局、質(zhì)檢局等5個(gè)單位參與治理;在治霾科學(xué)研究方面，也由原先氣象、環(huán)保部門的合作、研判與磋商轉(zhuǎn)變?yōu)榧{入專家、學(xué)者組建的大氣污染防治專家團(tuán)隊(duì)，協(xié)同西安現(xiàn)有科技資源和民間力量，對(duì)霧霾形成規(guī)律進(jìn)行分析，積極推動(dòng)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用。

治理推進(jìn)越來越深。整體上看，西安減污治霾T作是以改善大氣質(zhì)量為日的，呈現(xiàn)污染加重，政策加壓，污染反彈，政策升級(jí)的遞進(jìn)態(tài)勢(shì)。從“大力整治、防控”演變?yōu)椤拌F腕治霾、攻堅(jiān)”的政策變化表明，政府對(duì)于污染治理推進(jìn)的態(tài)度也越來越堅(jiān)決。以燃煤專項(xiàng)治理為例，從燃煤鍋爐、電廠改造到燃煤消費(fèi)總量控制，再到關(guān)停取締建成區(qū)煤炭經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、整改無證企業(yè)，至今，工作的重點(diǎn)推進(jìn)到了散煤治理，小微污染源控制;在機(jī)動(dòng)車污染防治推進(jìn)方面，新車及外地轉(zhuǎn)入車的燃油標(biāo)準(zhǔn)由圍Ⅳ分步提升到國(guó)V標(biāo)準(zhǔn)，提升老舊車輛提前淘汰力度。公共交通、公交網(wǎng)絡(luò)加速改造優(yōu)化，中心城區(qū)公共交通出行比例要求由 30%增加到60%。開始積極探索常態(tài)化的限行政策，不局限丁污染高發(fā)季的一般限行;重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)中，今年也突出了對(duì)“散亂污”企業(yè)摸排整治，涉及不符合產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、污染排放標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)堅(jiān)決依法取締。綜上，我們可以對(duì)整個(gè)西安治理政策推進(jìn)概括為三個(gè)特征：由易入難，由面到點(diǎn)，由整到散。