自然資源信息化建設趨勢探究

俞鵬程

摘要：黨的十九屆三中全會吹響了政府機構全面深化改革的號角，自然資源部應運而生，自然資源領域一場信息化建設的革命也正在展開。構建覆蓋全面、動態(tài)化、精細化、決策化的自然資源信息化管理體系，對于全面摸清自然資源家底，反映自然資源管理績效，提升政管部門、主管部門的監(jiān)管能力和水平具有重要意義，同時，能夠為新時代自然資源高效保護、開發(fā)、利用提供數(shù)據(jù)支持。

關鍵詞：政府改革;自然資源;信息化

中圖分類號：P208 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）04-0036-39 收稿日期：2019-03-06

為統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規(guī)劃重疊等問題，實現(xiàn)山水林田湖革整體保護、系統(tǒng)修復、綜合治理，2018年3月，根據(jù)十九屆三中全會通過的黨和政府機構改革方案，國土資源部走下了歷史舞臺，自然資源部擔起了新的重任。自然資源信息化建設全面取代國土資源信息化建設，在自然資源管理各領域展開。

始于上世紀90年代的國土資源信息化建設，經(jīng)過近30年的努力，成績斐然，當前全面推進自然資源信息化建設，必須以國土資源信息化建設的既有成果為基礎，繼往開來，與時俱進。

1國土資源信息化建設歷史成果

長期以來，原國土資源管理部門按照中央“放管服”改革要求，為加強國土資源監(jiān)管，不斷深化拓展信息化應用，圍繞“天上看、地上查、網(wǎng)上管”，既有國土資源信息化管理體系基本形成。一是夯實基礎、強化監(jiān)管、做好服務?！耙粡垐D”核心數(shù)據(jù)庫持續(xù)得到豐富和完善。2017年6月全面完成基本農田上圖入庫，為加強耕地保護奠定了重要基礎;落實生態(tài)文明建設要求，將國家級自然保護區(qū)數(shù)據(jù)與“一張圖”比對分析，有效支撐礦業(yè)權項目的全面清理。充分利用綜合監(jiān)管平臺，加強事前、事中、事后監(jiān)管機制，實現(xiàn)了“不見面”審批。二是基本建成了“國土資源云”。目前已完成了部機房的全面改造，期間，數(shù)據(jù)、系統(tǒng)實現(xiàn)不間斷運行。形成了“國土資源云”基本框架，信息化建設的技術水平上了新臺階。三是不動產(chǎn)登記信息平臺作為首個重大應用在“云”上得以實現(xiàn)。按照“反彈琵琶”的總體思路，以信息平臺建設推動不動產(chǎn)登記制度的落地。目前，全國不動產(chǎn)登記信息平臺運行穩(wěn)定，全國2854個縣（市）不動產(chǎn)登記機構接人國家級平臺，實現(xiàn)接人全覆蓋，日均實時匯集20多萬條登記數(shù)據(jù)。四是啟動國土空間基礎信息平臺建設。對現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源進行整合，提供更為廣泛的應用。

2新時代對自然資源信息化管理的新要求

2.1自然資源信息化建設的新形勢

其一，自然資源部的成立，特別是三定方案的內容決定了未來工作重點和方向。概括地講就是：重生態(tài)、重規(guī)劃、重管控、重監(jiān)管。

其二，政務大力提倡的“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，打造便民、利民的服務體系。

其三，當前新技術的出現(xiàn)和高速發(fā)展，比如云計算、AI、虛擬現(xiàn)實技術等。

2.2新時代對自然資源信息化建設提出新要求

政策要求：“放管服”下“互聯(lián)網(wǎng)+政務”建設;簡政放權、便民利民;“一窗受理”“不見面審批”“數(shù)據(jù)多跑路、群眾少跑腿”。

業(yè)務變化：重審批向重監(jiān)管轉變;國土空間規(guī)劃;生態(tài)保護與修復;全民資源所有者。

技術需求：信息化建設統(tǒng)籌;跨部門數(shù)據(jù)共享應用;大數(shù)據(jù)分析與決策服務。

3自然資源信息化建設趨勢

3.1必須適應最嚴厲的耕地保護政策與手段

自然資源部成立后除了與住建部通力配合，推出多規(guī)合一信息化平臺這一新成果外，最熱門的就是在耕地保護領域打出的組合拳。例如，去年下半年以來，自然資源部與農業(yè)農村部聯(lián)合督辦，地區(qū)督查局具體操刀，重點在北方地區(qū)開展了“大棚房”專項整治。此外，自然資源部聯(lián)合財政部、國家審計署等部門，督查土地占補平衡、土地整治、土地復墾等項目落實情況。這些問題分布區(qū)域廣，矛盾隱患交織，初步排查還發(fā)現(xiàn)不少地區(qū)存在流轉農村土地違法違規(guī)進行非農建設問題，表現(xiàn)形式多以發(fā)展現(xiàn)代農業(yè)為名，擅自改變農用地用途違法占地建設住宿餐飲、休閑旅游等經(jīng)營性場所，侵占復墾整治土地。隨著第三次國土大調查工作的結束，耕地保護將上升到國家高度，呼喚更科學精細化的管理手段。面對多樣化的耕地保護需求，“智慧耕地”呼之欲出。

3.2必須建立最嚴格的國土空間規(guī)劃實施與監(jiān)測評估體系

針對國土空間規(guī)劃，自然資源部采取兩方面措施：其一建設國土空間基礎信息平臺，目的是為規(guī)劃編制提供“底圖、底線、底板”，以便國土空間規(guī)劃基于這個平臺開展編、修;其二建設規(guī)劃實施與評估監(jiān)測系統(tǒng)，有力支撐政府各部門科學規(guī)劃，有效監(jiān)管國土空間開發(fā)利用活動，提升政府管理決策水平。這兩個重量級的平臺系統(tǒng)要求依托國土資源、測繪地理等既有空間數(shù)據(jù)資源，搭建國土空間基礎信息平臺、空間規(guī)劃實施與監(jiān)測評估體系，為政府部門開展國土空間相關的規(guī)劃、審批、監(jiān)管與分析決策提供綜合決策支撐服務，提升國土空間治理能力現(xiàn)代化水平。

3.3必須探索最有可能的面向統(tǒng)一、統(tǒng)籌的管理模式

伴隨信息化建設的一直是“共享”和“安全”這組矛盾。“云”計劃為自然資源信息共享提供了可能，共享是信息化建設的初衷，安全是信息化建設可持續(xù)發(fā)展的根本保障。要解決好這對矛盾，最好的辦法就是在自然資源管理領域，探索建立面向統(tǒng)一、統(tǒng)籌的管理模式。一方面，必須由政府主導，分級分層管理，推進共享，具體為大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的共享模式;另一方面，要自上而下全面普及信息化安全教育，按照保密級別映射用戶職能的模式實現(xiàn)精準管理。

3.4必須謀劃最大程度的便民、利民服務舉措

黨的十八大以來，便民、利民服務思想回歸，在自然資源管理領域大行其道。例如，和群眾息息相關的不動產(chǎn)登記領域，采取信息化方式辦理權屬登記發(fā)證，實現(xiàn)了讓群眾少跑路，讓信息多跑路，極大地提高了辦證效率，頗受群眾歡迎。各地應進一步做好登記資料移交和整理，全面完成集體土地所有權、城鎮(zhèn)國有建設用地使用權和房屋所有權的存量現(xiàn)勢登記數(shù)據(jù)清理、關聯(lián)掛接、補錄補測和整合入庫等工作，盡快完成向部匯交。加速推進“房地一體”的宅基地使用權和集體建設用地使用權確權登記頒證工作。

3.5必須健全最靈活多樣化的自然資源監(jiān)督執(zhí)法體系

未來自然資源管理重點在兩頭，一頭規(guī)劃管控，一頭就是執(zhí)法監(jiān)管。對于執(zhí)法監(jiān)管，我國正在擺脫傳統(tǒng)思維束縛，不斷鼓勵新手段、新思路、新科技在執(zhí)法監(jiān)測監(jiān)管中的運用，進而又提出購買社會化服務這一大膽嘗試。終極目標應該是，在原有行政執(zhí)法體系基礎上，引入社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、專業(yè)第三方機構監(jiān)督，構成靈活多樣化的自然資源監(jiān)督執(zhí)法體系。

4自然資源信息化建設發(fā)展方向及措施建議

4.1自然資源信息化建設宏觀發(fā)展方向

要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導謀劃自然資源信息化工作，堅持問題導向、需求導向，更好地服務于自然資源管理改革，服務于政府部門對自然資源信息的需求，服務于企業(yè)與社會大眾。一是進一步完善不動產(chǎn)登記信息平臺。在自然資源管理體制改革中，發(fā)揮基礎支撐和保障作用。下大力氣推進存量登記數(shù)據(jù)的整合與匯交，不斷深化信息平臺應用，加快實現(xiàn)不動產(chǎn)登記信息與相關部門的實時互通和共享，完善便民利民和提升服務效能的措施;二是抓緊推進國土空間基礎信息平臺建設。按照黨的十九大提出統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制和生態(tài)保護修復職責的要求，進一步夯實數(shù)據(jù)基礎，加快形成統(tǒng)一的國土空間工作“底圖”“底線”和“底板”，為各部門提供共享服務，為重大工程和項目建設提供支撐，構建“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的國土空間治理新機制;三是不斷完善“自然資源云”。創(chuàng)新信息化工作方式，形成云平臺應用標準。將現(xiàn)有的“一張圖”、辦公自動化、行政審批、綜合監(jiān)管等數(shù)據(jù)系統(tǒng)和平臺逐步遷移到云環(huán)境，最終達到“全面上云”的目標。通過政府采購方式，向社會購買云服務，在確保安全的前提下，逐步將部分外網(wǎng)應用遷移到公共云平臺。

4.2自然資源信息化建設具體措施

4.2.1整合自然資源權屬及其他綜合屬性信息平臺

對于自然資源分類及信息項，按照資源卡片管理的思想，實現(xiàn)對自然資源分類的管理。同時，為滿足不同分類自然資源管理的要求，支持自定義明細分類信息;對于自然資源的私有信息和公共信息，支持信息項的橫向擴展，滿足自然資源精細化管理的要求。不同分類的自然資源發(fā)生變動時，系統(tǒng)可以實現(xiàn)變更信息項的智能顯示。單件自然資源變更與批量資產(chǎn)變更均可在系統(tǒng)中實現(xiàn)。在填寫自然資源變更報告單后，如果本次自然資源變更還有其他的相關文檔，可以將其上傳至系統(tǒng)，作為輔助說明材料一并提交。在系統(tǒng)中還可查看自然資源變更的進展情況。

4.2.2搭建自然資源價值核算體系

搭建以自然資源實體層面、自然資源經(jīng)營權層面、自然資源開采權層面為基礎的三層自然資源價值核算體系，構建涵蓋成本法、收益法、市場法、意愿法等多種核算方法的價值量估值模型，完成對自然資源存量、增減量的核算以及變化原因的分析。

4.2.3著力打造自然資源綜合監(jiān)管平臺

自然資源管理部門按照分類模板要求進行自然資源管理，提交主管部門和政管部門進行審批，完成資源日常監(jiān)督的交叉管理工作。通過“基層一主管一政管”的管理模式，統(tǒng)一國有自然資源監(jiān)管制度，實現(xiàn)政管部門的統(tǒng)一監(jiān)管。系統(tǒng)通過GIS、RS技術實現(xiàn)對自然資源的有效監(jiān)管和預警提醒。以土地資源資產(chǎn)為例，利用GIS對耕地、農田、土地整治、土地開墾等數(shù)據(jù)處理后，將其與遙感（RS）影像進行空間疊加分析，實現(xiàn)破壞耕地、閑置用地、違規(guī)整治開發(fā)土地等情況的智能分析與預警。

4.2.4全覆蓋的大數(shù)據(jù)管理平臺

大數(shù)據(jù)管理平臺集中管理自然資源一體化數(shù)據(jù)資源，并借助分布式云存儲、文件管理等技術手段對數(shù)據(jù)資源進行統(tǒng)一配置和調度。大數(shù)據(jù)管理平臺是數(shù)據(jù)管理的重要平臺，具體包括成果數(shù)據(jù)集成顯示、專題圖制作、檢索查詢、統(tǒng)計分析、輸入輸出、元數(shù)據(jù)管理、安全管理和數(shù)據(jù)更新維護等方面的功能。

大數(shù)據(jù)管理平臺具備數(shù)據(jù)采集和預處理功能，集成了數(shù)據(jù)接人工具、清洗工具、校驗工具、融合工具等。大數(shù)據(jù)管理平臺具備數(shù)據(jù)治理功能，包括數(shù)據(jù)挖掘工具、數(shù)據(jù)發(fā)布工具等，大數(shù)據(jù)管理平臺具備數(shù)據(jù)交換的功能，實現(xiàn)數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)服務的集中注冊、分布管理、共享交換、統(tǒng)一分發(fā)，提供橫向上跨部門、跨業(yè)務，縱向上跨層次、跨級別的數(shù)據(jù)支撐服務。

4.2.5打造權限分級信息共享平臺

系統(tǒng)可自動按職能生成數(shù)據(jù)共享權限，終端用戶在局域網(wǎng)內可以共享運用云數(shù)據(jù)平臺上的法規(guī)政策信息、自然資源調查數(shù)據(jù)、空間矢量信息、綜合規(guī)劃信息。打造數(shù)據(jù)高速通道，直達自然資源管理基層一線，打通信息壁壘。

4.2.6建設可靠的決策支持平臺

對自然資源數(shù)據(jù)進行多維度、多角度的橫向與縱向分析，為業(yè)務部門和主管部門提供決策依據(jù)。（1）建立時間與空間的多維度分析體系，實現(xiàn)政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)與自然資源數(shù)據(jù)的對比分析，完整反映自然資源資產(chǎn)層次和結構。（2）建立各級部門橫向、縱向數(shù)據(jù)的銜接與共享，基于政府大數(shù)據(jù)實現(xiàn)對自然資源的智能預警和預測。（3）通過圖文方式展示資源數(shù)據(jù)信息，使用戶更直觀的掌握資源動態(tài)，提高監(jiān)管效率。國有自然資源管理系統(tǒng)以資產(chǎn)管理為中心，利用GIS、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術，基于統(tǒng)一的自然資源信息標準，實現(xiàn)自然資源全生命周期管理，為自然資源管理工作提供高效、安全的動態(tài)數(shù)據(jù)與決策依據(jù)，實現(xiàn)對自然資源全面化、動態(tài)化、精細化的監(jiān)督管理決策支撐。