加強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游用地法律規(guī)制建設(shè)

黃宇健

摘要：近年來國家提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游成為振興鄉(xiāng)村的重要舉措。土地資源的利用是發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的重要手段，但是，隨著旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)利用中產(chǎn)生了許多法律問題，在農(nóng)村集體土地向鄉(xiāng)村旅游用地轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了政府、開發(fā)商和村民等多方主體的違法行為，在旅游用地利用中出現(xiàn)了諸如集體土地產(chǎn)權(quán)存在漏洞、鄉(xiāng)村旅游相關(guān)法律規(guī)制不完善以及鄉(xiāng)村旅游用地市場化程度不高等問題，引發(fā)一系列違規(guī)用地、破壞土地資源，不利于鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)和管理。為了能夠更好地運用土地政策，加強(qiáng)對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，必須對鄉(xiāng)村旅游用地進(jìn)行法律規(guī)制，完善具有中國特色的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、制定鄉(xiāng)村旅游用地法律制度、建立健全鄉(xiāng)村旅游用地市場。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村旅游;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地利用;法律規(guī)制

中圖分類號：F293.31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2019）06-0070-75 收稿日期：2019-05-29

農(nóng)村土地是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展最基礎(chǔ)和最重要的生產(chǎn)要素之一，因此，對鄉(xiāng)村旅游用地的有效規(guī)制能夠保障鄉(xiāng)村旅游的穩(wěn)定發(fā)展和鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的有序開展。

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為我國新時期農(nóng)村發(fā)展指明了戰(zhàn)略方向，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實現(xiàn)旅游致富的重要內(nèi)容。2018年《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》中，提出深化農(nóng)村土地制度供給，擴(kuò)大集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，為鄉(xiāng)村旅游用地提供條件。隨后發(fā)布的《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》將農(nóng)村土地利用內(nèi)涵具體化，為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供重大契機(jī)。結(jié)合中央政策，最高人民法院也發(fā)布《關(guān)于為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供司法服務(wù)和保障意見》，法律領(lǐng)域為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供保障。在政策的扶持推動下，鄉(xiāng)村得到進(jìn)一步發(fā)展

鄉(xiāng)村旅游業(yè)是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)的交叉產(chǎn)業(yè)，它與農(nóng)村集體土地密不可分。隨著國家和各地政府對鄉(xiāng)村旅游的支持力度越來越大，各地鄉(xiāng)村旅游形式也在不斷創(chuàng)新，農(nóng)村土地向鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)成為趨勢。但是，隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村集體土地在參與鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)過程中也產(chǎn)生了諸多法律問題，鄉(xiāng)村旅游用地性質(zhì)不清、范圍不明、供應(yīng)不足、效率不高等成為普遍存在的情況，政府違法征地，旅游開發(fā)企業(yè)和村民等主體違法占地、違法用地，破壞了生態(tài)環(huán)境，導(dǎo)致土地資源浪費，造成土地市場秩序紊亂，使得法律糾紛層出不窮。因此，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下鄉(xiāng)村旅游發(fā)展必須加強(qiáng)旅游用地管理規(guī)制，探索破解法律問題。

1鄉(xiāng)村旅游用地的法律內(nèi)涵

鄉(xiāng)村旅游項目的發(fā)展是農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合的產(chǎn)物，農(nóng)村集體建設(shè)土地作為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的基礎(chǔ)，對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展有著重要意義。但是，何為“鄉(xiāng)村旅游用地”？目前，國家法律尚無法定概念，《全國土地分類（試行）》和《土地利用現(xiàn)狀分類》也沒有對旅游用地作出明確區(qū)分，對鄉(xiāng)村旅游用地也未涉及，這就導(dǎo)致了鄉(xiāng)村旅游用地的性質(zhì)不清、范圍不明。從有關(guān)政策規(guī)定和各地實際情況來看，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村旅游用地是指在農(nóng)村能滿足旅游者游覽、休憩、觀光和休閑目的，并能夠為旅游者進(jìn)行旅游活動提供一系列場所、服務(wù)和設(shè)施的土地。在土地用途上，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地、未利用地三大類型;在建設(shè)用地中，包括住宿、餐飲、文體娛樂、醫(yī)衛(wèi)、交通、公園綠地等多種類型。

結(jié)合鄉(xiāng)村旅游用地的基本內(nèi)涵來看，其存在以下幾種特性：（1）用途的多功能性。鄉(xiāng)村旅游用地不僅是為游客提供觀光瀏覽和娛樂的載體，更是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村生活的基礎(chǔ)。（2）用地類型的多樣性。鄉(xiāng)村旅游用地在利用過程中，可以分為多種方式，包括建設(shè)用地、農(nóng)用地和未利用地。屬于永久性建筑的，依法按建設(shè)用地管理，而建設(shè)用地又可分為集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地。（3）用地布局的分散性。鄉(xiāng)村旅游圍繞著村莊的自然風(fēng)光和特色景觀，受村莊的地理環(huán)境和民居點分布的影響，旅游用地布局較為分散，如民宿、農(nóng)家樂等零星分布，較少形成大規(guī)模經(jīng)營。

2當(dāng)前鄉(xiāng)村旅游用地存在的違法亂象

隨著中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，鄉(xiāng)村旅游成為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。此外，由于城市人口劇增、污染嚴(yán)重，鄉(xiāng)村旅游成為越來越多城市居民追求的新興休閑方式。但是，面對鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)獲得的巨大利潤，政府、開發(fā)商、農(nóng)民等主體紛紛在政策和市場的推動下參與鄉(xiāng)村旅游開發(fā)，為謀取利益，違法流轉(zhuǎn)土地、盲目開發(fā)土地的現(xiàn)象屢見不鮮，導(dǎo)致土地利用效率低下，土地資源不可持續(xù)，土地市場秩序紊亂，鄉(xiāng)村旅游用地亟待通過法律進(jìn)行規(guī)制。

從政府監(jiān)管角度上看，三農(nóng)問題是中央政府的核心問題，而農(nóng)村土地問題又是三農(nóng)問題的重中之重。政府作為土地的監(jiān)管者，承擔(dān)著土地規(guī)劃、土地利用監(jiān)管等責(zé)任。但由于鄉(xiāng)村旅游開發(fā)項目能夠為地方經(jīng)濟(jì)帶來較高的增長點，使原本貧窮落后的農(nóng)業(yè)化鄉(xiāng)村得到飛速發(fā)展，給地方政府創(chuàng)造政績，同時呼應(yīng)中央的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，因此地方政府在開發(fā)鄉(xiāng)村旅游項目中存在一些違法行為。諸如打著“開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，推動鄉(xiāng)村振興”的旗號，違法使用土地征收權(quán)，或非法買賣土地，或以租代征，侵害了土地權(quán)益者的權(quán)益。具體而言，地方政府隨意圈地、征地、批地以擴(kuò)大鄉(xiāng)村旅游項目的規(guī)模，規(guī)避土地招標(biāo)拍賣程序，使得土地流轉(zhuǎn)形成隱形市場。政府通過廉價的征地補(bǔ)償費和高額的土地價格之間的剪刀差賺取了大量財政收入;開發(fā)商入駐鄉(xiāng)村帶來的經(jīng)濟(jì)利潤又相當(dāng)可觀，再次為政府創(chuàng)收，提高政績。腐敗官員通過權(quán)力尋租獲得暴利，而受損的只能是失地農(nóng)民。

從開發(fā)商的利益上看，一些開發(fā)商以鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)的名義偽造資質(zhì)、編造文件，違法圈地，壓低、拖欠土地補(bǔ)償費，拿地后擅自更改農(nóng)村集體土地用途，將鄉(xiāng)村旅游用地用作房地產(chǎn)開發(fā)，進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營，導(dǎo)致農(nóng)村耕地、林地減少，土地流失嚴(yán)重，破壞了農(nóng)村原有的生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌，不利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)。也有開發(fā)商在原有項目開發(fā)用地基礎(chǔ)上，擅自擴(kuò)大用地范圍或更改項目開發(fā)方案，侵占其他土地用途，不利于整體鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃與區(qū)域發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)環(huán)境良好、政策利好的條件下，大量開發(fā)商涌入農(nóng)村，以發(fā)展鄉(xiāng)村旅游為目的取得土地，然而金融狀況的起伏不定使得一些企業(yè)資金鏈斷裂，沒有充足的資金進(jìn)行土地開發(fā)。在這種情況下，開發(fā)商可能會選擇將土地閑置，待時機(jī)成熟，高價倒賣給新的開發(fā)商，從中賺取價差，這種惡意抬高土地價格的行為嚴(yán)重破壞了土地市場秩序。

從村民的自身原因上看，村民與土地密切聯(lián)系在一起，村民主要分為兩大類：其一是將土地流轉(zhuǎn)給開發(fā)商進(jìn)行旅游項目開發(fā)的農(nóng)民;其二是自己進(jìn)行開發(fā)經(jīng)營活動的農(nóng)莊主。由于一些村民文化素質(zhì)偏低，法律意識淡薄，加之受到利益驅(qū)動，很可能將土地進(jìn)行違法流轉(zhuǎn);此外，進(jìn)城務(wù)工或急需用錢的農(nóng)民很可能將宅基地高價流轉(zhuǎn)，以獲得一筆可觀的收入。這使得村民不僅是鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的直接受害者，同時也是違法行為的實施者。

而農(nóng)莊主的資金相較于普通農(nóng)民更為雄厚，擁有大塊土地進(jìn)行農(nóng)家樂、休閑農(nóng)莊等旅游項目開發(fā)。為了避免程序性審批的繁瑣，并獲取更大利益，許多農(nóng)莊主在未經(jīng)政府審批的情況下，或在自家前宅后院擴(kuò)建房屋，或在原有房屋上違章加蓋，開設(shè)農(nóng)家樂餐館、鄉(xiāng)村旅舍等。

3目前鄉(xiāng)村旅游開發(fā)用地存在的法律問題分析

3.1土地產(chǎn)權(quán)制度存在漏洞

首先，土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。我國關(guān)于農(nóng)村土地的三部主要法律《憲法》《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》均對農(nóng)村土地所有權(quán)進(jìn)行了界定，三部法律涉及不同層次和不同性質(zhì)的所有權(quán)主體，分別是集體經(jīng)濟(jì)組織、村農(nóng)民集體、村民小組、鄉(xiāng)村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等，而集體土地經(jīng)營主體則包括了村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織等，既有行政主體，也有權(quán)利主體，還有村民自治組織。但是主體多元化并不意味著農(nóng)村土地就受到了多方主體的保護(hù)，相反，責(zé)權(quán)不分使得農(nóng)村集體的“主人翁”意識降低。小規(guī)模分散經(jīng)營使土地開發(fā)成本高、土地利用效率低，難以形成大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。造成經(jīng)營方式分散的實質(zhì)性原因是土地使用產(chǎn)權(quán)不明晰，土地產(chǎn)權(quán)未適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展，鄉(xiāng)村旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?，土地利用的集約化，與土地制度之間的存在現(xiàn)實矛盾，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展對傳統(tǒng)的以家庭為單位的土地經(jīng)營模式提出了挑戰(zhàn)。土地所有權(quán)主體多元化在表面上看來是土地權(quán)利分屬于多個主體，但實質(zhì)上卻導(dǎo)致了各個主體權(quán)利的殘缺。事實上，農(nóng)村集體土地的最終支配權(quán)屬于政府，農(nóng)民雖然與土地直接相連，但在鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中卻無法占據(jù)主導(dǎo)地位。農(nóng)民在土地參與旅游開發(fā)中的話語權(quán)很小，這體現(xiàn)在對土地的處分權(quán)和收益權(quán)都受到一定程度的限制，而與土地并無直接聯(lián)系的地方政府和開發(fā)商，卻對旅游開發(fā)用地的處分和收益擁有發(fā)言權(quán)，造成實質(zhì)上的權(quán)益不平等。

其次，權(quán)利利用邊界不明晰。由于土地產(chǎn)權(quán)不明晰，農(nóng)戶在進(jìn)行土地利用時可能避開政府審批，違法擴(kuò)大土地規(guī)模，進(jìn)行旅游項目開發(fā)。鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營者向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)租賃、承包或村民合作聯(lián)營等方式獲取土地，有的未經(jīng)土地轉(zhuǎn)用審批程序，擅自改變土地用途，建設(shè)旅館、飯店;有的虛報謊報實際經(jīng)營內(nèi)容，打著鄉(xiāng)村旅游建設(shè)名義，建設(shè)房地產(chǎn)項目。除了農(nóng)戶之外，村委會也可能以自身名義擅自出租、出讓、轉(zhuǎn)讓土地。這些都使鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受到明顯的經(jīng)濟(jì)制約。

最后，土地產(chǎn)權(quán)制度的漏洞，也導(dǎo)致收益分配不公和違法責(zé)任追究不明確。如果鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營狀況良好，獲取收益頗豐，農(nóng)戶、農(nóng)民集體甚至地方政府可能會為收益分配問題產(chǎn)生糾紛;如果旅游開發(fā)出現(xiàn)問題，上級政府要對違法用地進(jìn)行責(zé)任追究，需要進(jìn)行風(fēng)險分擔(dān)時，多方利益主體又會爭相推諉責(zé)任。因此，鄉(xiāng)村旅游用地的確權(quán)是首先需要解決的問題。

3.2鄉(xiāng)村旅游用地的法律保障制度缺失

要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村旅游用地價值，實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游資源可持續(xù)發(fā)展，就要對農(nóng)村土地進(jìn)行合理配置，這需要保證各種土地權(quán)利健全且合法有序流轉(zhuǎn)。

目前，我國農(nóng)村土地的使用和管理受到地方政府和農(nóng)業(yè)部門等多個部門的管轄，但在鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)中卻無法形成合力進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，中央政府也無法通過績效考核方式對地方的農(nóng)用地、耕地保護(hù)作出指標(biāo)化的評價。中央政府希望通過土地資源合理分配，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)綜合效益最大化，然而，地方政府為提高政績，增加地方財政收入，往往會借公權(quán)力與農(nóng)民集體爭奪土地現(xiàn)象，或以租代征，變相將土地收回，或與房地產(chǎn)開發(fā)商達(dá)成背后交易，違法流轉(zhuǎn)土地，進(jìn)行旅游商業(yè)開發(fā)，從中獲取利益。法律對農(nóng)村集體土地的征收和鄉(xiāng)村旅游用地的規(guī)定都不明晰，為地方政府濫用征收權(quán)提供了溫床。缺乏法律制度的保障，使得政府和開發(fā)商都在鄉(xiāng)村旅游的土地市場中大有可為空間。因此，合理配置農(nóng)村土地資源，保障鄉(xiāng)村旅游用地，僅靠國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和當(dāng)前各地區(qū)鄉(xiāng)村旅游用地政策還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要健全旅游用地相關(guān)法律法規(guī)。

3.3鄉(xiāng)村旅游用地市場不健全

雖然目前國家政策形勢良好，但是鄉(xiāng)村旅游用地市場作為新興開發(fā)的市場，還不夠健全。我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離，鄉(xiāng)村旅游用地必須經(jīng)過土地流轉(zhuǎn)才能進(jìn)行利用，而我國同時限制了集體土地用途，并實行耕地保障，鄉(xiāng)村旅游用地需要經(jīng)過政府審批，鄉(xiāng)村旅游項目的開發(fā)活動往往也要通過政府招投標(biāo)。所以，要想保障鄉(xiāng)村旅游用地需求，進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營，需要有完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。

但是，地方政府在征收農(nóng)村集體土地時，僅僅給予農(nóng)民少量補(bǔ)償，而在改變土地用途進(jìn)行旅游項目開發(fā)時，卻高價將土地流轉(zhuǎn)給開發(fā)商，中間巨大的“剪刀差”使得地方政府和旅游開發(fā)商都從中獲取暴利，但是這種行為卻極大破壞了鄉(xiāng)村旅游用地的市場秩序。鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中除了正規(guī)流轉(zhuǎn)市場外，還存在隱形市場，征地補(bǔ)償制度的不合理使得部分農(nóng)民規(guī)避法律程序，繞開地方政府的合法渠道，直接與開發(fā)商進(jìn)行土地交易，但農(nóng)民法律意識淡薄，在與開發(fā)商簽訂土地流轉(zhuǎn)合同時常常處于被動地位。農(nóng)民在土地交易中想要發(fā)揮主動權(quán)，保障自身合法權(quán)益，但卻常常因為不合法流轉(zhuǎn)土地、與開發(fā)商簽訂了虛假合同等，得不償失，既失去了土地，又無法從旅游項目開發(fā)中獲益。

中國農(nóng)村的土地市場仍然只是雛形，農(nóng)民保守的觀念、農(nóng)民集體的利益導(dǎo)向以及政府的強(qiáng)制力參與使得土地流轉(zhuǎn)大部分是自發(fā)行為或者行政行為，更談不上通過集體土地流轉(zhuǎn)來促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游業(yè)開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)價格中處于弱勢，鄉(xiāng)村土地的旅游開發(fā)的真正價值無法實現(xiàn)，因此鄉(xiāng)村旅游用地市場發(fā)展有待健全。

4對鄉(xiāng)村旅游用地規(guī)制的幾點建議

4.1完善土地產(chǎn)權(quán)制度

首先要對土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行明確。雖然我國社會制度決定了土地所有權(quán)不能完全賦予農(nóng)民，但是鑒于我國國情，國家已經(jīng)逐步開始實行承包地的“三權(quán)分置”改革政策，按照“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，將農(nóng)村承包地的土地經(jīng)營權(quán)依法有序流轉(zhuǎn)，使得鄉(xiāng)村旅游用地得到開發(fā)利用。其次，政府應(yīng)履行自己的職能，切實解決農(nóng)戶土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰的問題，完善土地產(chǎn)權(quán)，實行戶籍建設(shè)規(guī)劃。如果地方政府有因鄉(xiāng)村旅游開發(fā)而征收土地的行為，則應(yīng)根據(jù)農(nóng)用地補(bǔ)償法的相關(guān)規(guī)定對農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償，如果農(nóng)戶與農(nóng)村集體之間因為鄉(xiāng)村旅游用地發(fā)生產(chǎn)權(quán)糾紛，地方政府應(yīng)履行其職能核實并確認(rèn)產(chǎn)權(quán)歸屬;在政府調(diào)解無效的情況下農(nóng)戶可以付諸法律途徑對具有爭議的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)。

4.2制定農(nóng)村旅游用地法律制度

現(xiàn)階段，政府在鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)中處于主導(dǎo)地位，政府制定嚴(yán)苛的規(guī)章制度限制土地流轉(zhuǎn)，勢必對鄉(xiāng)村旅游發(fā)展產(chǎn)生不利影響。在中央政策利好的條件下，地方政府應(yīng)給予鄉(xiāng)村旅游發(fā)展更多優(yōu)惠政策和保障措施。

首先，由于目前政府績效考核中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)評價占據(jù)很大比重，導(dǎo)致了許多地方官員一味注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽略對鄉(xiāng)村土地環(huán)境的保護(hù)。因此，應(yīng)該將農(nóng)村土地保護(hù)和鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)發(fā)展納入基層政府政績考核的標(biāo)準(zhǔn)中，提高地方官員對土地保護(hù)的重視程度。此外，中央政府要加強(qiáng)對土地利用的監(jiān)管，尤其是在改變土地利用方式方面，應(yīng)嚴(yán)格監(jiān)督審批。在《憲法》中，應(yīng)嚴(yán)格界定“公共利益”的范圍，在法條中可以列舉出政府征收土地的目的，以限定政府的征地行為，對經(jīng)營性用地和公益性用地作出明確區(qū)分，避免將農(nóng)用地和耕地用于鄉(xiāng)村旅游業(yè)承包經(jīng)營。

其次，在《土地管理法》中可以適當(dāng)提高現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人均收入水平提高，現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費用對于農(nóng)民來說微不足道，難以維持農(nóng)民未來生活需要，而鄉(xiāng)村旅游開發(fā)所獲取的利潤又相當(dāng)可觀?？紤]到改變土地利用類型后土地的增值收益，應(yīng)增加對農(nóng)民的補(bǔ)償，以更好地穩(wěn)定農(nóng)村社會秩序，為鄉(xiāng)村旅游開發(fā)作堅實后盾。我國目前還沒有鄉(xiāng)村旅游用地的專門法律，應(yīng)盡快制定《農(nóng)村旅游用地法》，對農(nóng)村旅游用地的概念、范圍、分類以及流轉(zhuǎn)作出法律明文規(guī)定，才能減少各個利益主體鉆法律空子的機(jī)會，使鄉(xiāng)村旅游用地市場向規(guī)范化、法制化發(fā)展。

在政府在出臺推動鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的政策基礎(chǔ)上，應(yīng)制定配套的法律法規(guī)，規(guī)范旅游用地行為。目前農(nóng)村土地在農(nóng)民社會保障中十分重要，這使得農(nóng)民生產(chǎn)生活過于依賴土地。只有制定了《農(nóng)村社會保障法》等配套法律，才能切實保障農(nóng)戶在旅游用地流轉(zhuǎn)中獲得的基礎(chǔ)收益，并對不法侵害導(dǎo)致農(nóng)戶在土地被征收或流轉(zhuǎn)后無法獲得補(bǔ)償?shù)男袨橛枰运痉ㄗ肪俊?/p>

4.3建立農(nóng)村旅游用地市場

目前農(nóng)村旅游用地市場受行政干預(yù)過強(qiáng)，難以在自由平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，行政權(quán)的違法干預(yù)使得農(nóng)戶被迫失地，或者無法自主選擇土地流轉(zhuǎn)的對象，造成農(nóng)戶因鄉(xiāng)村旅游開發(fā)而損失了利益，加劇農(nóng)民對政府和司法機(jī)關(guān)的不信任，有損公權(quán)力的威信，也有損法律的權(quán)威。所以有必要通過現(xiàn)有的法律框架對不健全的農(nóng)村旅游用地市場進(jìn)行規(guī)范，同時也要注重對政府公權(quán)力的監(jiān)督與規(guī)范，防止行政權(quán)干預(yù)司法公正。

在規(guī)制市場主體方面，對于不規(guī)范、不具備合法土地承包經(jīng)營資格的開發(fā)商要進(jìn)行主體資格審查，優(yōu)化市場環(huán)境，取締非法企業(yè)，維護(hù)受損農(nóng)民追償?shù)臋?quán)利。此外，應(yīng)該規(guī)范簽約合同的基本內(nèi)容，例如：農(nóng)戶收益、土地流轉(zhuǎn)期限、第三方見證（可以是政府、司法人員、公證處、律師等）、土地流轉(zhuǎn)稅費等。政府部門需要對參與農(nóng)村旅游用地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行資質(zhì)審查和信息登記，同時中介機(jī)構(gòu)需要在農(nóng)戶與開發(fā)企業(yè)之間進(jìn)行有效的信息互換與交流，為農(nóng)戶提供完整的信息資料，盡可能做到交易雙方信息對稱。法律也應(yīng)當(dāng)對中介機(jī)構(gòu)的介入進(jìn)行必要的行為規(guī)范，形成三方合力之勢，在法律的框架下完善鄉(xiāng)村旅游用地的市場。

5結(jié)語

農(nóng)村土地問題是我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對鄉(xiāng)村旅游用地進(jìn)行法律規(guī)制，對我國城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的實現(xiàn)具有重要推動作用。本文結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景，對鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)利用中存在的法律問題進(jìn)行探究后，分析認(rèn)為由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在漏洞、鄉(xiāng)村旅游用地的法律制度不完善以及鄉(xiāng)村旅游用地市場不健全，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生法律糾紛，地方政府、開發(fā)商及農(nóng)民在鄉(xiāng)村旅游用地開發(fā)中可能存在違法行為，這都阻礙鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展。為此，從法律角度上提出相應(yīng)規(guī)制建議，如應(yīng)當(dāng)完善土地產(chǎn)權(quán)制度、制定農(nóng)村旅游用地法律制度、建立健全公平公正的鄉(xiāng)村旅游用地流轉(zhuǎn)市場等。

鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、推動農(nóng)村土地制度改革提供了動力，同時土地政策的變革也給鄉(xiāng)村旅游的和諧發(fā)展提供了政策保障。但在實踐鄉(xiāng)村旅游開發(fā)的路途中，農(nóng)村土地問題是一個攔路虎。解決了農(nóng)村集體土地在鄉(xiāng)村旅游項目開發(fā)中的法律障礙，才能使鄉(xiāng)村旅游業(yè)更加蓬勃發(fā)展，使國家的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得到具體落實，使城鄉(xiāng)發(fā)展更加繁榮。