農(nóng)地非農(nóng)化中土地增值收益分配影響因素研究

張建軍 李雅楠

摘要：從“制度-經(jīng)濟-社會”3個維度識別出農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配的11種影響因素，進(jìn)而運用解釋結(jié)構(gòu)模型（ISM）揭示出：土地征收及出讓市場化程度是影響土地增值收益分配的直接原因;政府“管理者”和“經(jīng)濟人”雙重職能、土地增值收益分配理念、城鄉(xiāng)二元土地制度、分稅制改革與地方政府政績考核制度等是影響土地增值收益分配的中間層因素;經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展階段、互聯(lián)網(wǎng)信息平臺發(fā)展是現(xiàn)有政策體制下影響土地增值收益分配的深層次原因。土地增值收益分配影響因素解釋結(jié)構(gòu)模型的構(gòu)建使分析更加清晰、直觀，對影響因素內(nèi)在關(guān)聯(lián)和層次結(jié)構(gòu)的邏輯分析，可為土地增值收益分配體制的改善和優(yōu)化提供一定的科學(xué)依據(jù)和政策參考。

關(guān)鍵詞：土地增值收益分配;影響因素;解釋結(jié)構(gòu)模型

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）05-0010-17 收稿日期：2019-04-10

1引言

農(nóng)地非農(nóng)化中的土地增值收益分配對“三農(nóng)”發(fā)展意義重大，且影響到整個社會經(jīng)濟發(fā)展的全局（諸培新和唐鵬，2013）。科學(xué)合理處理好土地增值收益分配是中國城鄉(xiāng)土地改革的核心和焦點，尤其是當(dāng)前我國土地制度改革已步入深水區(qū)，對土地增值收益分配影響因素進(jìn)行系統(tǒng)、全面的研究可為城鄉(xiāng)土地決策提供必要的理論支撐。學(xué)者們分別從理論或?qū)嵺`上討論了產(chǎn)權(quán)制度（曲福田等，2001）、政府管制（唐鵬等，2018）、城鄉(xiāng)二元土地制度（林瑞瑞等，2013）、征地與出讓制度（羅丹等，2004）、土地市場化程度（崔凱和馮獻(xiàn)，2016）、租稅費制度（朱一中等，2013）等對土地收益分配的作用機制，也有學(xué)者基于對土地增值收益的形成機理、主體貢獻(xiàn)的分析或分配比例的測算，從制度改革的角度對影響收益分配的若干因素進(jìn)行闡述和分析（陳瑩等，2009），以期實現(xiàn)土地增值收益在國家和集體之間的合理平衡。但現(xiàn)有研究尚未對土地增值收益分配影響因素進(jìn)行系統(tǒng)的整理分類，對各影響因素間關(guān)系的分析也比較匱乏。因此，本文借鑒已有理論成果系統(tǒng)梳理土地增值收益影響因素，并運用解釋結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建其結(jié)構(gòu)圖，為影響因素的遞進(jìn)關(guān)系提供邏輯解釋。

2影響因素識別

農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值收益分配關(guān)系著國家、農(nóng)村集體土地所有者和國有土地使用者的直接利益，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)必然帶來大量圍繞土地增值收益的博弈，影響土地增值收益分配的因素也愈加復(fù)雜。為了系統(tǒng)識別土地增值收益分配的決定因素，筆者運用文獻(xiàn)資料法對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行歸納和梳理見表1。

以上研究成果對我們從“制度-政府行為”理解土地增值收益分配機制大有裨益，但是基于“制度-經(jīng)濟-社會”維度對影響土地增值收益分配因素的系統(tǒng)分解和細(xì)化尚不充分。因此，本文通過對現(xiàn)有成果的吸收和歸納，得到制度、經(jīng)濟、社會3個維度的11項土地增值收益分配的關(guān)鍵影響因素見表2，進(jìn)而運用解釋結(jié)構(gòu)模型對各個因素之間相互關(guān)系進(jìn)行分析。

3土地增值收益分配影響因素的解釋結(jié)構(gòu)模型構(gòu)建

解釋結(jié)構(gòu)模型（Interpretive Structural Model，簡稱ISM）主要通過識別問題的構(gòu)成要素，將復(fù)雜的系統(tǒng)分解為若干子系統(tǒng)要素，然后運用布爾矩陣、有向圖模型等數(shù)學(xué)方法，以計算機為工具，對要素及其相互關(guān)系進(jìn)行加工處理，形成一個多階結(jié)構(gòu)模型，厘清問題層次和系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。土地增值收益分配是一個受多種因素影響的復(fù)雜系統(tǒng)，這些因素之間存在著一定的層次關(guān)系，解釋結(jié)構(gòu)模型作為系統(tǒng)描述的一種形式，可從眾多影響因素及其因素鏈中甄別影響土地增值收益分配的直接影響因素和間接影響因素，有助于分析因素之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)及重要性。

3.1關(guān)鍵影響因素描述

為建立解釋結(jié)構(gòu)模型，首先成立由土地管理部門、房地產(chǎn)開發(fā)、高校學(xué)者等方面的7名專家組成的ISM模型實施小組;其次基于已有研究成果開展小組內(nèi)部研討，確定各影響因素的邏輯關(guān)系，厘清因素之間的相關(guān)性。表3為土地增值收益分配影響因素的簡要描述。

3.2建立鄰接矩陣

在界定土地增值收益分配關(guān)鍵影響因素及其相關(guān)性之后，即可建立鄰接矩陣A（adjacency matrix）。鄰接矩陣主要用來描述兩個相鄰要素之間是否存在直接的聯(lián)系的矩陣，是要素關(guān)系的基本矩陣表達(dá)方式。如果系統(tǒng)S共有n個單元或要素構(gòu)成，那么S=（S1，S2，…，Sn）。矩陣的生成規(guī)則如下：

Si對Sj有直接關(guān)系，aij=1，否則aij=0;

根據(jù)第二層級的劃分結(jié)果可以得到，集合{St）滿足C（Si）=R（Si）或者R（Si）nA（Si）=R（Si）的條件，那么影響土地增值收益分配的第二層的因素集為L2={S2，S3，S5}。這一劃分結(jié)果表明，政府“管理者”和“經(jīng)濟人”雙重職能、集體土地產(chǎn)權(quán)制度、土地增值收益分配理念是影響土地增值收益分配中間層的間接原因。在劃分出第二層級的因素以后，可以去掉可達(dá)矩陣R中的第2、3、5行與第2、3、5列，進(jìn)而劃分影響土地增值收益分配的第三層級的因素。按照上述級間劃分的方法逐步進(jìn)行，可以求解出影響土地增值收益分配的第三層的因素L3=（S1，S4，S9，S10}和第四層級因素為L4={S7，S8，S11}。綜上可得土地增值收益分配影響因素的解釋結(jié)構(gòu)模型如圖1所示。

4結(jié)果與分析

根據(jù)圖1所示的解釋結(jié)構(gòu)模型可知，土地增值收益分配的影響因素集是一個具有四個等級的多層次遞階結(jié)構(gòu)。

（1）從第一層影響因素來看，土地征收及出讓市場化程度是影響土地增值收益分配的直接原因。按照《土地管理法》規(guī)定，集體（農(nóng)民）作為原土地所有者，征地按照被征土地原用途補償，導(dǎo)致集體（農(nóng)民）所得土地增值收益很少，還無法分享城市化進(jìn)程帶來的巨額土地增值收益。隨著農(nóng)民訴求的不斷提高，基于農(nóng)業(yè)產(chǎn)值基礎(chǔ)上的倍數(shù)補償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，集體（農(nóng)民）所得土地增值收益有所增加，但總體上變化不大。地方政府通過出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，獲得土地出讓收入。征地階段及土地出讓階段市場化程度直接影響著土地增值收益分配的基本格局。

（2）中間層決定因素包括第二層和第三層影響因素。第二層影響因素——政府“管理者”和“經(jīng)濟人”雙重職能、土地增值收益分配理念、集體土地產(chǎn)權(quán)制度，通過第一層因素對土地增值收益分配產(chǎn)生影響。在土地征收和土地出讓階段，地方政府壟斷土地一級市場，可以一手低價征地、一手高價賣地，具有“管理者”和“經(jīng)濟人”的雙重身份，成為現(xiàn)行土地收益分配機制的主導(dǎo)者。特定土地增值收益分配理念下的地方政府行為將直接影響土地征收和出讓的方式、數(shù)量、價格等方面，從而對土地增值收益分配產(chǎn)生較大影響。在土地征收過程中，由于集體土地產(chǎn)權(quán)缺失、產(chǎn)權(quán)主體模糊，政府征地更具優(yōu)勢，往往以較低的成本推動工業(yè)化和城市化。被征地農(nóng)民與地方政府的不對等的地位，使得集體和農(nóng)民難以維護(hù)其土地權(quán)益，更難享受到土地改變用途后產(chǎn)生的增值收益。

第三層影響因素包括城鄉(xiāng)二元土地制度、分稅制改革與地方政府政績考核制度、城鄉(xiāng)居民收入差距、學(xué)術(shù)研究和社會實踐反饋。其中，城鄉(xiāng)二元土地制度決定了地方政府“管理者”和“經(jīng)濟人”的雙重職能。而分稅制改革與地方政府政績考核制度、城鄉(xiāng)居民收入差距和學(xué)術(shù)研究和社會實踐反饋，則對土地增值收益的分配理念產(chǎn)生直接影響。分稅制改革后，地方政府財權(quán)減少，但事權(quán)基本保留，迫切需要增加收入來源。中央與地方在土地出讓收入分成上，中央分成越來越少，直至全部納入地方預(yù)算。因此，地方政府可能追求土地出讓收入最大化，出現(xiàn)“寅吃卯糧”的現(xiàn)象。同時，地方政府面臨政績考核壓力，需要有巨大的財源支撐經(jīng)濟社會發(fā)展，產(chǎn)生對土地出讓收入的高度依賴，必然影響其在土地增值收益分配上的理念和行為。從城鄉(xiāng)居民收入差距、學(xué)術(shù)研究和社會實踐反饋來看，社會各界和專家學(xué)者認(rèn)為農(nóng)民所得土地增值收益過少、地方政府和開發(fā)商所得土地增值收益過高，迫切呼吁改革農(nóng)村土地制度，對土地增值收益分配機制的健全產(chǎn)生積極影響。

（3）從第四層影響因素來看，經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展階段、互聯(lián)網(wǎng)信息平臺發(fā)展，是現(xiàn)有政策體制下影響土地增值收益分配的深層次原因。按照經(jīng)濟規(guī)律，經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越合理，從事二三產(chǎn)業(yè)的人越多，城鄉(xiāng)居民收入差距越小;經(jīng)濟基礎(chǔ)較差，往往產(chǎn)業(yè)層次也低，就業(yè)機會不足，二三產(chǎn)業(yè)比例低，城鄉(xiāng)差距比較大。不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響著利益主體的利益分配訴求。房地產(chǎn)發(fā)展階段與經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基本是相互影響、相輔相成的，一方面，經(jīng)濟越發(fā)達(dá)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)越優(yōu)化，居民收入越高，對房地產(chǎn)的需求越高;一方面，房地產(chǎn)市場是推動經(jīng)濟社會發(fā)展的重要力量，對經(jīng)濟基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有很大影響。最后，互聯(lián)網(wǎng)信息平臺迅猛發(fā)展，使得土地和房地產(chǎn)信息的獲取和監(jiān)管更加便捷，為土地增值收益分配提供真實的數(shù)據(jù)支撐，推動了學(xué)術(shù)研究和社會實踐反饋。

綜上，本文運用解釋結(jié)構(gòu)模型，對農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配影響因素的邏輯關(guān)系梳理和分析，可以直觀地反映各因素之間的結(jié)構(gòu)關(guān)系及重要性程度，將因素之間的二元關(guān)系清晰化、層次化，為政府部門優(yōu)化土地增值收益分配機制、制定更加具有針對性的改革措施提供新視角、新思路。