淺淡行政事業(yè)單位實行會計委派制的優(yōu)勢及措施

林鴻欽

摘要：實施會計委派制的目的是提高會計信息質(zhì)量，保證會計信息的真實性和完整性，強化會計監(jiān)督，促使各單位的經(jīng)濟業(yè)務(wù)合法、合規(guī)和有效等。行政事業(yè)單位由于其經(jīng)濟業(yè)務(wù)和資金運動的特殊性，具有推行會計委派制的某些優(yōu)勢，同時也存在一些需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：會計委派制;會計監(jiān)督;信息不對稱;國庫集中收付

中圖分類號：F230 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2019）012-0218-02

會計委派制自實行以來，是非褒貶莫衷一是，但從整體情況來看，其在行政事業(yè)單位實行收到了較好的效果。與企業(yè)單位相比，在行政事業(yè)單位實行會計委派制存在諸多優(yōu)勢，也存在一些急需解決的特殊問題。

一、行政事業(yè)單位的特點、存在的主要問題及其成因

1.政事業(yè)單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)較為單一，財政撥款、行政事業(yè)收費等占有相當大的比重，從而為實行國庫集中收付制度創(chuàng)造了條件。

2.行政事業(yè)單位的支出大部分與履行政府職能或特定的專業(yè)業(yè)務(wù)有關(guān)，支出的合法性與合規(guī)性關(guān)系到黨的黨風廉政建設(shè)。因此會計監(jiān)督在行政事業(yè)單位具有十分重要的地位。

3.在行政事業(yè)單位的會計核算中普遍存在許多急需解決的問題：

（1）會計核算質(zhì)量差，賬目混亂，會計信息失真問題突出;

（2）財經(jīng)紀律松懈，違反會計制度和財經(jīng)法規(guī)現(xiàn)象嚴重;

（3）賬外設(shè)賬，截留、轉(zhuǎn)移收入，逃避預算外資金集中統(tǒng)管，私設(shè)“小金庫”等問題突出。

造成這些問題的主要原因，一是忽視財務(wù)管理工作。認為財務(wù)會計工作無足輕重，在任用財會人員上沒有嚴格的要求，財務(wù)會計隊伍比較薄弱。二是會計人員在單位中的地位所帶來的監(jiān)督弱化。由于會計人員也是單位內(nèi)部職員，因此存在參與單位造假的動機;其次，由于單位重大的經(jīng)濟業(yè)務(wù)均需由單位領(lǐng)導審批，對單位經(jīng)濟活動監(jiān)督實質(zhì)上變成對單位領(lǐng)導的監(jiān)督，這就導致了單位內(nèi)部會計監(jiān)督職能弱化。盡管《會計法》明確規(guī)定了單位負責人對單位的會計工作和會計資料的真實性和完整性負責，但當外部監(jiān)督人由于信息不對稱而監(jiān)督不力時，仍然會導致上述違法違紀行為發(fā)生。

二、行政事業(yè)單位實行會計委派制的優(yōu)勢

（一）與國庫集中收付制度相結(jié)合，能有效發(fā)揮會計監(jiān)督職能，從源頭上抵制腐敗的發(fā)生

會計監(jiān)督職能的發(fā)揮取決于會計監(jiān)督的有效性。按照《會計法》的規(guī)定，會計監(jiān)督包括內(nèi)部會計監(jiān)督和外部會計監(jiān)督。內(nèi)部會計監(jiān)督是指單位內(nèi)部以內(nèi)部控制制度、內(nèi)部審計為主實施的控制監(jiān)督，在行政事業(yè)單位則主要表現(xiàn)為會計人員對經(jīng)濟活動及其合法性及合規(guī)性的監(jiān)督。外部會計監(jiān)督主要是指國家有關(guān)部門（包括財政、稅務(wù)、審計、銀行等部門）對被監(jiān)督單位的會計工作或會計資料及其所體現(xiàn)的經(jīng)濟活動的監(jiān)督。

有效發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督職能至少必須滿足兩個條件：（1）監(jiān)督人獨立于被監(jiān)督人;（2）監(jiān)督人能取得各種必要的信息與資料。實行會計委派制，割斷了單位會計與被核算單位的利益關(guān)系，使其不再受制于單位領(lǐng)導，使會計人員的獨立性得以體現(xiàn)。實行國庫集中收付制度，把單位所有收入及支出全部納入國庫集中收支賬戶，委派會計通過對資金收支的監(jiān)控，就能取得被核算單位所有經(jīng)濟信息，從而實施有效監(jiān)督。

外部會計監(jiān)督是對單位會計資料及所體現(xiàn)的經(jīng)濟活動的合法性和合規(guī)性監(jiān)督。外部會計監(jiān)督要以單位會計資料為基礎(chǔ)，而會計資料是以客觀性原則為基礎(chǔ)編制的?？陀^性原則就是要求會計核算應(yīng)當以實際發(fā)生的交易或事項為依據(jù)，如實反映企業(yè)的財務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量?？陀^性原則的一個特點就是可驗核性。按理說，根據(jù)客觀性原則，外部監(jiān)督人總能找到經(jīng)濟活動發(fā)生或不發(fā)生，合法或不合法的依據(jù)，但由于受監(jiān)督成本效益關(guān)系制約，加上外部監(jiān)督人相對于單位內(nèi)部人來說處于信息不對稱的不利一方，其與內(nèi)部人進行信息“博弈”的成本是高昂的。當信息不對稱時，單位內(nèi)部人就可能發(fā)生違紀違規(guī)行為。實行會計委派制及國庫集中收付制度以后，由于改變了會計人立場，使會計信息相對較為可靠，降低外部會計監(jiān)督成本，而且外部監(jiān)督人能從國庫集中收支賬戶上取得與被監(jiān)督單位相對對稱的信息。

（二）實行會計委派制有利于推行賬務(wù)公開

通常，行政事業(yè)單位不存在企業(yè)單位所存在的商業(yè)秘密問題。實行賬務(wù)公開有利于加強群眾對單位經(jīng)濟業(yè)務(wù)合法性及合理l生的監(jiān)督，且在完善有關(guān)投訴及舉報制度后，有利于外部會計監(jiān)督人從群眾投訴中取得足夠的信息據(jù)以發(fā)揮有效監(jiān)督。

在原有體制中，由于“內(nèi)部人控制”問題，致使單位會計人員不敢實行賬務(wù)公開，而單位領(lǐng)導往往又是這些不合理財務(wù)現(xiàn)象的主要成因，這就使財務(wù)公開缺乏動力，或使財務(wù)公開流于形式。實行會計委派制，由于會計人員擺脫了上述關(guān)系，使其敢于披露會計信息，并通過將會計信息披露列入委派會計人員考評范圍，為推行賬務(wù)公開制度提供保證。

（三）行政事業(yè)單位實行會計委派制成本效益相對較好，并能提高會計核算質(zhì)量

會計委派制是一種制度創(chuàng)新，評價一種制度優(yōu)劣不能不談及成本效益關(guān)系。如前所述，行政事業(yè)單位會計人員素質(zhì)普遍低下，會計核算質(zhì)量較差，而行政事業(yè)單位由于政府工資制度及有關(guān)管理體制不完善的特點，其會計核算成本并沒有因為核算質(zhì)量低下而降低。實行會計委派制，可以通過競爭使年青有專業(yè)知識的會計人員走上會計崗位，提高會計核算質(zhì)量。實行會計委派制所帶來的制度收益至少包括以下幾方面：（1）減少會計人員和降低核算成本的比較收益;（2）強化會計監(jiān)督，遏制違規(guī)違紀行為而減少損失。而制度成本則包括：（1）制度運行成本;（2）制度磨擦所帶來的成本。雖然這兩種成本很難量化，但由于在行政事業(yè)單位中實行會計委派制所發(fā)生的職能沖突不像在企業(yè)單位實行那樣突出，由于遏制腐敗所帶來的制度收益是可觀的，因此成本效益較好。

三、有效推行行政事業(yè)單位會計委派制的措施

（一）實施國庫集中收付制度

應(yīng)將會計委派制與國庫集中收付制度結(jié)合起來。國庫集中收付制是一種以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度，所有財政資金均通過國庫單一賬戶直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶支付到商品和勞務(wù)供應(yīng)者或用款單位。委派會計通過對國庫資金收支控制，就能抓住單位全部經(jīng)濟信息，為正確反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)及有效實施監(jiān)督創(chuàng)造條件。

國庫集中收付制度實行的有效性有賴于對收入監(jiān)管的嚴密性及對支出監(jiān)管的有效性。對收入監(jiān)管的嚴密性需要把預算內(nèi)及預算外資金收入全部納入國庫收支體系，并加強對收入使用票據(jù)等環(huán)節(jié)的管理。如根據(jù)《宜城市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務(wù)管理零戶統(tǒng)管實施細則》，宜城市在實施“零戶統(tǒng)管”會計委派制模式時對加強收入管理做出如下規(guī)定：1.單位各項收入都要按規(guī)定納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理，統(tǒng)一核算，不得搞“小金庫”和“包包賬”;2.要按國家有關(guān)政策規(guī)定及時足額的組織各項收入，不得隨意減免和緩收，也不得隨意提高標準，擴大收費范圍;3.單位收取的各項資金包括罰沒收入、預算外收入、其他預算外資金及往來賬款結(jié)算等，都必須按規(guī)定使用財政部門統(tǒng)一印制的票據(jù)。

對支出監(jiān)管的有效性要求委派會計了解每一項支出的真實性及合法性，委派會計了解支出是否具有真實性關(guān)鍵在于取得足夠的信息。可通過財務(wù)公開形式以加強群眾對真實性進行監(jiān)督。對經(jīng)濟業(yè)務(wù)合法性監(jiān)督要和有關(guān)法規(guī)建設(shè)結(jié)合起來，并根據(jù)各行業(yè)、各單位具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)細化為各項具體規(guī)定。在實務(wù)中對支出有效監(jiān)管的關(guān)鍵一環(huán)是加強對原始憑證的審查，并完善有關(guān)規(guī)定，如規(guī)定單位負責人對原始憑證的真實性負最后責任。

同時，實行“收支兩條線”的資金管理制度，也有利于發(fā)揮會計委派制的社會功能，強化會計監(jiān)督。它與國庫集中收付的主要區(qū)別在于前者要求對資金的支出由財政直接審批，而后者或由委派會計審批或由財政部門審批。在實踐中這種由財政直接審批形式收到一定效果，但一些人也指出其存在著不足之處，主要是財政部門對各單位的經(jīng)費支出沒有深入了解，因而沒有起到真正的監(jiān)督作用，只是在財經(jīng)紀律方面起到一定的規(guī)范作用。

（二）加強委派會計人員的管理

會計委派制的核心在于改變會計人員的地位，使其擺脫“內(nèi)部人控制”，從而使其能正確反映經(jīng)濟業(yè)務(wù)及對內(nèi)部人實施有效監(jiān)督。根據(jù)《會計法》規(guī)定，財政部門是會計工作的管理部門，因此，會計委派制中會計人員一般由財政部門或聯(lián)合其上級職能部門統(tǒng)一委派，但要使委派會計能有效履行其職能，必須對委派會計加強管理，并完善以下制度：

1.選拔聘用制度;

2.工資獎金及人事檔案統(tǒng)一管理制度;

3.輪崗制度;

4.考核獎懲制度及相關(guān)激勵機制;

5.后續(xù)教育培訓制度。

（三）加強法規(guī)建設(shè)

加強法規(guī)制度建設(shè)，就能使委派會計在實施監(jiān)督時做到有法可依，并加強其監(jiān)督可操作性。同時，還應(yīng)建立例外情況處理制度，明確規(guī)定在處理有關(guān)業(yè)務(wù)時，被委派單位領(lǐng)導與委派會計存在意見分歧的處理程序和方法。因為根據(jù)《會計法》規(guī)定，單位負責人對本單位會計工作和會計資料的真實性、完整性負責。根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一原則，在合法與合規(guī)范圍內(nèi)，委派會計不應(yīng)削弱其服務(wù)單位財務(wù)自主權(quán)。

（四）推行賬務(wù)公開制度

如前所述，會計委派制為財務(wù)公開的實行提供了制度基礎(chǔ)，因此可以在實行會計委派制的基礎(chǔ)上推行賬務(wù)公開制度。為了更好的實行這種制度，在實行中要注意把抽象的財務(wù)語言轉(zhuǎn)化為易于為群眾理解的語言，并注意財務(wù)公開透明度問題。