自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記存在問題與對策

陸欽網(wǎng) 黃東海 張李軍

摘 ?要 ?自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是深化生態(tài)文明制度改革、建設美麗中國、落實新發(fā)展理念的一項重要舉措。同時也是合理使用自然資源，促進自然資源可持續(xù)發(fā)展的重要保證。因此自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作需引起足夠重視[1]，在確權(quán)與登記的過程中準確了解區(qū)域當前自然資源現(xiàn)狀，從而合理調(diào)配自然資源。本文首先闡述了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性，然后從法律體系和產(chǎn)權(quán)體系角度分析了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中存在的問題，最后提出了可供參考的對策建議。以期為我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供有意義的參考，促進我國自然資源的可持續(xù)利用。

關鍵詞 ?自然資源;統(tǒng)一確權(quán)登記;存在問題;對策

中圖分類號： F205 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A

Abstract： The unified confirmation and registration of natural resources rights is an important measure to deepen the reform of ecological civilization system， build a beautiful China and implement the new development concept. It is also an important guarantee for rational use of natural resources and sustainable development of natural resources. Therefore， enough attention should be paid to the unified confirmation and registration of natural resources. In the process of confirmation and registration， the current status of regional natural resources should be accurately understood so as to rationally allocate natural resources. This paper first expounds the importance of the unified confirmation and registration of natural resources， then analyzes the problems existing in the unified confirmation and registration of natural resources from the perspective of property right system and legal system， and finally puts forward some Suggestions for reference. In order to provide meaningful reference for the unified confirmation and registration of natural resources and promote the sustainable utilization of natural resources in China.

Keywords： natural resources; unified confirmation of right registration; problems; countermeasures

0 ?引言

自然資源是人類可以直接從自然界獲得，并用于生產(chǎn)和生活的物質(zhì)和能量。它既是自然環(huán)境的重要組成部分，又是自然環(huán)境和人類活動的聯(lián)系紐帶。一般可分為：土地資源、水資源、氣候資源、生物資源、礦產(chǎn)資源等。大量的自然資源具有雙重性， 如：水流、森林、草原等[2]，它們既是重要的生態(tài)環(huán)境要素，同時具有所有權(quán)人或他物權(quán)人依法或依合同對其所享有的直接支配并排除他人干擾與破壞的物權(quán)。我國土地法、水法、森林法、草原法等諸多自然資源法規(guī)在明確規(guī)定各類自然資源的所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)等權(quán)利的同時， 都要求合理利用、保護自然環(huán)境、維護生態(tài)平衡。因此開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作對自然資源的可持續(xù)利用具有重要意義。當前，開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作過程中存在一些問題，影響確權(quán)與登記的順利進行，這就要求相關工作部門和人員制定有效的對策和解決措施，保證自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的順利實施。

1 ?自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的重要性

完善了自然資源保護和利用制度。通過對自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的研究發(fā)現(xiàn)，明確自然資源的使用與確權(quán)，有利于規(guī)范人們對自然資源的利用行為，加強人們的自然資源保護意識[3]。這對于自然資源的可持續(xù)利用具有重要的意義。在對自然資源進行確權(quán)與登記的過程中，可以有效的建立起產(chǎn)權(quán)歸屬責任制度，明確當前自然資源的現(xiàn)狀，使后續(xù)的利用和調(diào)配更加科學合理，形成完整的自然資源產(chǎn)權(quán)機制。同時還可以提高國家對自然資源的監(jiān)督和保護力度，及時發(fā)現(xiàn)浪費和破壞自然資源的行為。

解決“公地悲劇”問題。減少我國自然資源產(chǎn)權(quán)上存在產(chǎn)權(quán)主體缺位、利用關系混亂、過度利用所產(chǎn)生的“公地悲劇”問題。及時發(fā)現(xiàn)和解決自然資源嚴重濫用、環(huán)境惡化、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，才能在發(fā)展進程中實現(xiàn)對自然資源的合理保護。同時，確權(quán)登記有助于監(jiān)督和管理相關負責部門，逐漸明晰各部門的責任，一旦發(fā)生關于自然資源被濫用或破壞等問題時，能夠及時的查清責任主體，避免因管理不當而造成自然資源流失或被破壞。

有利于促進社會的可持續(xù)發(fā)展。自然資源作為人們賴以生存的主要資源，在日常的生產(chǎn)生活中都起著十分重要的作用，同時也是保證生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的關鍵因素。合理的使用自然資源不僅可以促進社會的發(fā)展[9]，滿足人們的日常生活需求，還有利于實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。因此，在利用自然資源的過程中必須考慮當前的社會發(fā)展現(xiàn)狀，以及自然資源的存儲情況，基于合理使用的原則滿足人們的需求。只有對自然資源進行權(quán)屬責任確定和登記，才能有效的提高自然資源的利用率，促進社會的可持續(xù)發(fā)展。

有利于自然資源的合理分配。產(chǎn)權(quán)制度是實現(xiàn)自然資源有償使用、優(yōu)化配置的基礎和前提， 只有產(chǎn)權(quán)制度明確才能實現(xiàn)資源有償使用。因此需要明確產(chǎn)權(quán)制度對自然資源分配的重要性[4]，在具體的分配和利用過程中能夠按照規(guī)定的要求進行。施行自然資源有償使用制度，可以加強對自然資源的管理，健全嚴格準入制度、完善激勵約束機制， 貫徹落實有償使用制度和嚴格的集約利用制度， 明確資源產(chǎn)權(quán)和利益的關系， 使權(quán)利人在獲取自然資源資產(chǎn)利益的同時， 履行保護自然資源的義務， 杜絕以壟斷等獲取超額利潤的行為， 實現(xiàn)自然資源的市場化配置，從而實現(xiàn)自然資源的合理分配和使用。

2 ?自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作存在的問題

產(chǎn)權(quán)歸屬不明確。我國在制定自然資源歸屬權(quán)相關法律時，概念和定義等模糊不清，容易產(chǎn)生分歧，在進行歸屬權(quán)劃分時容易引發(fā)各種爭議，不利于進行自然資源歸屬權(quán)劃分和登記，影響工作進展[8]。由于法律不太完善，在進行歸屬權(quán)確定或登記時，存在困難，容易造成造成了相關部門監(jiān)管不利，從而破壞了自然資源。

現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度體系尚未建立。我國在自然資源管理方面的機制不是太完善，缺乏有效監(jiān)督，因此，在處理自然資源糾紛時容易出現(xiàn)問題，不利于進行自然資源清算和歸屬權(quán)確定。甚至會導致其他問題，如：相關機構(gòu)和部門未能充分履行職責、權(quán)責不清、執(zhí)法糾紛等問題。另外，由于自然資源的屬性和類別存在交叉，容易導致不同機構(gòu)部門之間處理自然資源問題出現(xiàn)互相推諉現(xiàn)象[5]，缺乏相應的監(jiān)督機制，各機構(gòu)部門之間缺乏有效制約。目前，我國對自然資源的管理尚未進行綜合管理，多是以分類管理為主，如對某一類別的自然資源進行管理，缺乏系統(tǒng)性，自然資源的管理不僅要進行分類別的橫向管理，還需進行匯總式的縱向管理。

產(chǎn)權(quán)交易機制不完善，市場配置程度低。我國在自然資源的產(chǎn)權(quán)交易建設起步較晚，同時也缺乏相關監(jiān)督機制，交易市場未形成透明化、公開化、合理化機制，容易導致自然資源產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不透明。相關職能部門如果過度干預，會影響市場價格，不利于發(fā)揮市場的作用，從而導致自然資源利用率降低。

3 ?解決自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作中存在問題的對策

國家在法律法規(guī)中出臺有關自然資源確權(quán)登記指導的細則。對確權(quán)的自然資源進行合理的管理和利用是國家進行生態(tài)文明建設一項重要舉措。自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作的實施打破了我國一直以來只運用各部門的法律條款進行自然資源管理的局限性，這種整合統(tǒng)一到一個機構(gòu)的資源管理模式改善了分散式管理中聯(lián)系性不足的現(xiàn)象。有利于我國進行統(tǒng)一的管理自然資源產(chǎn)權(quán)和合理的建設國家生態(tài)文明。統(tǒng)一確權(quán)的管理方式更符合國家的發(fā)展方向?！对囆修k法》第一章第一條詳細闡述了自然資源統(tǒng)一登記的目的：“為落實十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》和《中共中央國務院關于印發(fā)<生態(tài)文明體制改革總體方案>的通知》要求，規(guī)范自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)，推進自然資源確權(quán)登記法治化，推動建立歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。這一文件中指出的重要內(nèi)容在法律中邁進一步，更加完善法律對國家資源的管理和維護，建立起確權(quán)登記工作的基本框架，幫助國家相關部門配合進行統(tǒng)一的自然資源確權(quán)登記行為。有了國家法律政策的保護和相關確權(quán)登記的政策指導，那么自然資源的確權(quán)登記工作將開展的更加順利且規(guī)范。

進一步劃清產(chǎn)權(quán)邊界。在立法中應明確該方面法律，這樣能有效減少糾紛，特別是所有權(quán)人的范疇，有利于提升對自然資源的保護，要對所有權(quán)人職責和權(quán)利進行清晰定義，使所有權(quán)人更合理高效的開展自然資源的利用[6]。我國土地資源的利用，土地資源屬于國家，但是可以進行承包和流轉(zhuǎn)等清晰界定，土地資源的管理依法由國務院和地方各級政府共同享有，經(jīng)過其共同努力，有效進行自然資源的利用，促進其流轉(zhuǎn)。另外，法律中根據(jù)我國當前社會發(fā)展形勢，制定了合理的自然資源的劃分，更符合我國當前發(fā)展形勢，同時，有利于其激發(fā)土地承包者的積極性，促使其合理利用土地資源，在法律許可范圍之內(nèi)。在土地資源這方面的成功也為我國其他自然資源的劃分提供了借鑒意義，因此，政府在制定相關政策時，可以借鑒其制度和管理，以促進我國其他自然資源的劃分和產(chǎn)權(quán)界定，同時在劃分過程中，更預留了所有權(quán)代表行使主體、所有權(quán)代表行使內(nèi)容等條款， 劃清全民所有、不同層級政府行使所有權(quán)的邊界， 有利于理清不同層級政府保護自然資源的權(quán)責， 進一步加強自然資源保護。

加強統(tǒng)一確權(quán)登記試點工作反饋。相關機構(gòu)和部門要對試點工作能否有積極作用進行調(diào)研[7]，并對調(diào)查和反饋結(jié)果進行分析和總結(jié)，以明確試點存在的問題，并積極解決，保證我國自然資源的劃分和登記等更好的符合當前我國發(fā)展形勢，在制度和指導條例下來后，可以先展開局部地區(qū)試點工作，看其是否有助于我國資源利用。

我國自然資源管理部門要結(jié)合我國發(fā)展形勢，制定符合當前發(fā)展的制度和法律，不斷完善自然資源高效開發(fā)和利用方面的措施。自然資源確權(quán)登記前要提前對各地區(qū)的自然資源進行調(diào)查和統(tǒng)計，以便進行查對，同時要通過法律手段予以明示，這也有利于推進社會公平，提升產(chǎn)權(quán)透明度，有助于對自然資源進行核查，并可以提高其自然資源的利用率，促進我國經(jīng)濟增長。

4 ?結(jié)論

自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記有利于幫助開展自然資源統(tǒng)計調(diào)查，能更合理和高效的利用我國的自然資源，避免過度開發(fā)利用破壞生態(tài)平衡。在實際工作中，可在局部地區(qū)先展開試點工作，以調(diào)查其是否符合我國自然資源利用基本情況，同時要對試點區(qū)工作進行總結(jié)。綜上，本文闡述了自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記中存在的問題，提出了一些對策和措施，為我國自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作提供有意義的參考，促進我國自然資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。

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