城鎮(zhèn)低效用地摸底調(diào)查方法及再開發(fā)對(duì)策研究

周建濤 吳孔江 羅書華

摘 ?要 ?系統(tǒng)分析花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地摸底調(diào)查及再開發(fā)工作，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出工作開展建議。通過(guò)文獻(xiàn)研究與調(diào)查分析相結(jié)合的方法，研究花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查方法、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、分布特征及再開發(fā)對(duì)策。結(jié)論表明：花溪區(qū)運(yùn)用多種技術(shù)方法，合理構(gòu)建評(píng)價(jià)體系，嚴(yán)控低效用地認(rèn)定范圍;城鎮(zhèn)低效用地成果以低效住宅和工業(yè)用地為主，且分布具有集聚性特征;政策制定及共享模式加快再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施。

關(guān)鍵詞 ?城鎮(zhèn)低效用地;調(diào)查方法;再開發(fā)對(duì)策;建議

中圖分類號(hào)：F301.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract： This paper systematically analyses the investigation and redevelopment of inefficient urban land in Huaxi District， summarizes the practical experiences， and puts forward suggestions for the work. Through the combination of literature research and investigation， this paper studies the investigation methods， identification criteria， distribution characteristics and redevelopment countermeasures of inefficient land use in Huaxi District. The conclusion shows that to strictly control the scope of inefficient land use，Huaxi District uses a variety of technical methods and constructs a reasonable evaluation system; urban inefficient land use results are mainly inefficient residential and inefficient industrial land， and the distribution has the characteristics of agglomeration; redevelopment policy and sharing mode to promote the implementation of redevelopment projects.

Keywords： the inefficient urban land; investigation method;redevelopment countermeasures; suggestions

1 ?引言

城鎮(zhèn)土地資源供應(yīng)以外擴(kuò)為主的方式不可持續(xù)，同時(shí)也存在建設(shè)用地嚴(yán)重低效利用的問(wèn)題，為了實(shí)現(xiàn)保耕地、保生態(tài)的要求，必須提高存量建設(shè)用地的集約利用水平[1]?！俺擎?zhèn)低效用地”概念由原國(guó)土資源部在2013年首次明確，并在10個(gè)省份開展低效用地再開發(fā)試點(diǎn)工作，逐漸積累了廣州“三舊改造”、深圳“城市更新”、廈門“二次開發(fā)”等經(jīng)驗(yàn)[2]。為盤活存量建設(shè)用地，原國(guó)土資源部2016年11月印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》（國(guó)土資發(fā)[2016]147號(hào)，以下簡(jiǎn)稱指導(dǎo)意見(jiàn)）[3]。貴陽(yáng)市結(jié)合自身特點(diǎn)積極探索以城市資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股東“三變”改革為路徑的棚戶區(qū)改造，并制訂了《貴陽(yáng)市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)管理暫行規(guī)定》。2018年2月貴州省全面開展低效用地摸底調(diào)查工作，并編制了貴州省低效用地調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

低效用地再開發(fā)不僅能夠改善現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)，而且可以有效完善公共基礎(chǔ)配套設(shè)施，提升人居環(huán)境[4]。已有學(xué)者基于東部沿海不同城市進(jìn)行了城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析和再開發(fā)政策研究[5-7]，罕有對(duì)西南地區(qū)摸底調(diào)查及再開發(fā)過(guò)程及方法進(jìn)行詳細(xì)展開。貴州省在地理區(qū)位、自然地貌、經(jīng)濟(jì)水平及人文風(fēng)俗方面有一定特殊性，特別是生態(tài)環(huán)境脆弱且欠開發(fā)。通過(guò)對(duì)花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查及再開發(fā)對(duì)策進(jìn)行系統(tǒng)的研究，進(jìn)而對(duì)西南地區(qū)低效用地調(diào)查及再開發(fā)工作提供參考。

2 ?花溪區(qū)特點(diǎn)

花溪區(qū)位于貴陽(yáng)市南部，地處云貴高原由西向東低山丘陵過(guò)渡的斜坡，境內(nèi)自然生態(tài)、民族風(fēng)俗保留完整，為貴州省著名的風(fēng)景旅游區(qū)。2016年底，花溪區(qū)土地面積9.64萬(wàn)hm2，其中農(nóng)用地7.79萬(wàn)hm2，占總面積的80.81%;建設(shè)用地1.56萬(wàn)hm2，占總面積的16.18%;其他土地0.29萬(wàn)hm2，占總面積的3.01%。

建國(guó)以來(lái)花溪區(qū)設(shè)立眾多國(guó)有企業(yè)，該類工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地在早期城鎮(zhèn)現(xiàn)代化發(fā)展起到重要推動(dòng)作用，但如今多數(shù)企業(yè)表現(xiàn)出區(qū)段重要、占地規(guī)模大、綜合產(chǎn)出效益低下等特點(diǎn)。而處于中心區(qū)域的貴州大學(xué)和貴州民族大學(xué)周邊長(zhǎng)期存在大量城中村。不同于廣東、浙江等沿海地區(qū)，花溪區(qū)個(gè)體、小作坊廠房較少，但城中村居民搶建加建情況嚴(yán)重，造成居住環(huán)境差、安全隱患大等問(wèn)題?？偟膩?lái)講，花溪區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，已經(jīng)形成了城中村、舊城鎮(zhèn)、舊工礦交織的雜亂布局，不僅不利于公共居住，而且限制了城市發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)獨(dú)特的地形地貌也形成了花溪區(qū)農(nóng)用地、林地、建設(shè)用地交錯(cuò)的格局特征，導(dǎo)致土地利用現(xiàn)狀圖斑嚴(yán)重破碎、不連片，無(wú)形中加大了低效用地認(rèn)定及再開發(fā)的難度。

3 ?花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查分析

3.1 研究范圍

本次研究區(qū)域不包含花溪區(qū)境內(nèi)的貴陽(yáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)及貴安新區(qū)部分。根據(jù)花溪區(qū)土地利用總體規(guī)劃及城市總體規(guī)劃確定城鎮(zhèn)低效用地的調(diào)查范圍線。指導(dǎo)意見(jiàn)提到城鎮(zhèn)低效用地是指經(jīng)第二次全國(guó)土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰。省調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)細(xì)分“二調(diào)數(shù)據(jù)”為2016年土地變更調(diào)查成果，并補(bǔ)充納入批而未用土地。

3.2 摸底調(diào)查方法

為掌握低效用地建筑物現(xiàn)狀，運(yùn)用最新傾斜攝影測(cè)量技術(shù)采集花溪區(qū)城市規(guī)劃區(qū)195平方公里的實(shí)景三維模型。另外，收集和整理最新遙感影像、16年土地利用現(xiàn)狀圖、城市總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)、棚戶區(qū)改造計(jì)劃、地質(zhì)災(zāi)害隱患范圍、批而未用土地、產(chǎn)業(yè)調(diào)整規(guī)劃等資料，通過(guò)內(nèi)外業(yè)結(jié)合確定調(diào)查單元（土地用途、權(quán)屬、再開發(fā)條件等大體一致的區(qū)域）內(nèi)現(xiàn)狀屬性，并按現(xiàn)狀用途分為六大類：住宅用地、商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地、工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地、其他建設(shè)用地和批而未用地。低效用地認(rèn)定采用定性和定量相結(jié)合，以用地合規(guī)性、集約利用程度、適宜性評(píng)價(jià)三個(gè)方面構(gòu)成評(píng)價(jià)分析體系，形成2018年花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，具體技術(shù)路線見(jiàn)圖1所示。

3.3 調(diào)查結(jié)果分析

花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地以低效住宅用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地為主，占總面積的87.21%?；ㄏ獏^(qū)土地利用現(xiàn)狀圖斑呈現(xiàn)破碎化、小規(guī)模，但表1中低效工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地圖斑平均面積明顯高于其他用地，這與工業(yè)用地占地規(guī)模大以及早期土地政策有關(guān)。

基于空間自相關(guān)分析方法，區(qū)域土地現(xiàn)狀地類與格局分布主要受自然與人文兩大系統(tǒng)影響，其中尤以地形地貌、政策規(guī)劃及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用最為突出?；ㄏ獏^(qū)受地形限制，城鎮(zhèn)建設(shè)以“金竹--中心區(qū)域--青巖”條形分布。低效用地分布具有顯著集聚性特征：舊工礦聚集于竹林片區(qū)、十和田片區(qū)等;舊城鎮(zhèn)集中在小十字、徐家沖等區(qū)域;城中村則離散分布于各自然村寨。這些區(qū)域往往占據(jù)著城市良好地段，阻礙花溪區(qū)與貴陽(yáng)市城區(qū)一體化連片發(fā)展。

3.4 花溪區(qū)低效用地摸底調(diào)查方法分析

3.4.1 鼓勵(lì)土地權(quán)利人積極參與基礎(chǔ)數(shù)據(jù)調(diào)查

花溪區(qū)國(guó)土部門主動(dòng)宣傳低效用地再開發(fā)激勵(lì)政策，調(diào)動(dòng)各工礦企業(yè)參與低效用地調(diào)查與再開發(fā)的積極性。

3.4.2 多種技術(shù)方法確定調(diào)查單元的現(xiàn)狀屬性

由于衛(wèi)星影像分辨率低、城鎮(zhèn)地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)時(shí)效性差等因素導(dǎo)致在基礎(chǔ)調(diào)查期間需要大量人力進(jìn)行外業(yè)核查工作?；ㄏ獏^(qū)通過(guò)實(shí)景三維模型的內(nèi)業(yè)解譯、單體化處理提高調(diào)查工作效率。

3.4.3 定性與定量指標(biāo)綜合認(rèn)定

依據(jù)省調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，定性指標(biāo)涵蓋規(guī)劃改造、禁止淘汰類產(chǎn)業(yè)、不符安全環(huán)保類產(chǎn)業(yè)、退二進(jìn)三、歷史遺留土地、地質(zhì)災(zāi)害隱患、批而未用等七項(xiàng)指標(biāo);定量指標(biāo)從用地強(qiáng)度和用地效益兩個(gè)方面，包括容積率、建筑密度、人均用地、地均投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、基礎(chǔ)設(shè)施水平等共六項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行確定。

3.4.4 低效用地摸底調(diào)查建立完善更新機(jī)制

考慮到低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的合規(guī)性、可控性等因素，本次調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為2016年土地變更數(shù)據(jù)庫(kù)。低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)建立新增、退出等年度更新機(jī)制，以達(dá)到適用性強(qiáng)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管目的。

4 ?花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)策分析

4.1 改造試點(diǎn)項(xiàng)目

4.1.1 試點(diǎn)項(xiàng)目現(xiàn)狀

花溪區(qū)政府積極探索城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，其中險(xiǎn)峰苑北側(cè)地塊是貴陽(yáng)市首個(gè)獲批試點(diǎn)項(xiàng)目。地塊內(nèi)以村民自建房、國(guó)有企業(yè)廢舊廠房、住宿樓為主，現(xiàn)狀雜亂無(wú)序，基礎(chǔ)設(shè)施缺失，消防安全隱患大。

4.1.2 低效用地改造對(duì)策

經(jīng)低效用地認(rèn)定，該項(xiàng)目低效用地面積為9.49公頃，其中難以獨(dú)立開發(fā)的零星非建設(shè)用地為0.63公頃，未超過(guò)總面積的10%。根據(jù)貴陽(yáng)市暫行管理辦法，該地塊拆建比小于1：2.6，因此基準(zhǔn)地價(jià)補(bǔ)繳比例為0%。該項(xiàng)目以“共享物業(yè)”推進(jìn)貴陽(yáng)市城市“三變”改革，預(yù)計(jì)每年運(yùn)營(yíng)收益可幫助385名城鄉(xiāng)低收入群體。通過(guò)低效用地再開發(fā)，該地塊改造成本得以減輕，不僅實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)，而且?guī)?dòng)當(dāng)?shù)厝丝谠倬蜆I(yè)。

4.2 花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)對(duì)策分析

4.2.1 強(qiáng)化政府責(zé)任主體，加快土地供應(yīng)

以政府主體，平臺(tái)公司和征收部門對(duì)土地摸底調(diào)查，統(tǒng)一制定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和歷史遺留用地及違法用地征收標(biāo)準(zhǔn)。在土地收儲(chǔ)后一次性招投標(biāo)，做到公開公平。國(guó)土部門在地價(jià)核算成本方面進(jìn)行分類管理，加快改造土地的供應(yīng)。

4.2.2 規(guī)劃先行，合理確定改造方向

以花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)為底圖，依據(jù)規(guī)劃改造計(jì)劃，逐地塊編制詳細(xì)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)調(diào)查報(bào)告，并明確共享方案。依據(jù)城市總體規(guī)劃及控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定改造方向。

4.2.3 共享基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)“三變”改革

指導(dǎo)意見(jiàn)中提到：對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，可根據(jù)實(shí)際配建相應(yīng)保障性住房或公益設(shè)施，并按約定移交政府統(tǒng)籌安排。試點(diǎn)項(xiàng)目通過(guò)運(yùn)營(yíng)共享物業(yè)，可帶動(dòng)就業(yè)人群和幫扶低收入群體。

4.2.4 兼顧多方利益，簡(jiǎn)化用地手續(xù)辦理

改造主體按照已批項(xiàng)目實(shí)施方案，在與60%以上原土地權(quán)利人達(dá)成意向協(xié)議，并繳納征收資金、安置資金、共享設(shè)施建設(shè)履約金以及向國(guó)土資源部門繳納相關(guān)費(fèi)用后，即可辦理建設(shè)用地批準(zhǔn)書。

5 ?結(jié)論與建議

通過(guò)對(duì)花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地摸底調(diào)查方法及再開發(fā)對(duì)策的分析，得到如下結(jié)論：

針對(duì)于花溪區(qū)特點(diǎn)，運(yùn)用多種技術(shù)方法以獲得調(diào)查單元翔實(shí)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，采用定性與定量結(jié)合構(gòu)建低效用地認(rèn)定體系，嚴(yán)控低效用地認(rèn)定范圍。花溪區(qū)城鎮(zhèn)低效用地調(diào)查成果以低效住宅用地和工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地為主，且空間分布具有集聚性特征。低效用地空間格局及成因分析為土地再開發(fā)規(guī)劃提供基礎(chǔ)依據(jù)?；ㄏ獏^(qū)再開發(fā)政策制定及共享方案，在兼顧多方利益的同時(shí)，積極推進(jìn)再開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施。平衡新增建設(shè)用地與存量建設(shè)用地挖潛將是緩解西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)對(duì)土地資源需求與資源保護(hù)沖突的必然選擇。

綜上分析，特提出以下建議：1）重視低效用地基礎(chǔ)調(diào)查，構(gòu)建科學(xué)地認(rèn)定指標(biāo)體系，合理界定低效用地范圍;2）靈活運(yùn)用低效用地再開發(fā)方式，采用多種途徑加快低效用地改造;3）再開發(fā)應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)與歷史人文傳承，并將再開發(fā)成果納入各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃;4）建立嚴(yán)格的工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)，約束企業(yè)提高土地利用水平;5）引入項(xiàng)目信息建設(shè)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)督管理，確保低效用地再開發(fā)順利實(shí)施。

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