PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押法律問(wèn)題研究

摘 要 應(yīng)收賬款質(zhì)押是PPP項(xiàng)目從金融機(jī)構(gòu)獲得貸款的重要融資方式。最高人民法院2015年發(fā)布的第53號(hào)指導(dǎo)案例對(duì)PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押具有重要的指導(dǎo)作用。但上述指導(dǎo)案例僅是個(gè)案實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押在設(shè)立、實(shí)現(xiàn)方式等方面仍然存在若干問(wèn)題，亟待進(jìn)一步完善。本文在此基礎(chǔ)之上分析PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款的立法現(xiàn)狀、此種擔(dān)保方式的若干法律問(wèn)題并提出完善建議。

關(guān)鍵詞 PPP項(xiàng)目 應(yīng)收賬款 質(zhì)押

作者簡(jiǎn)介：黃宏起，上海建緯（福州）律師事務(wù)所。

中圖分類號(hào)：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.033

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)劃分，PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在筆者提供法律服務(wù)的幾個(gè)PPP項(xiàng)目中，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的項(xiàng)目公司基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)形成的未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的項(xiàng)目公司將政府付費(fèi)作為未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司以使用者付費(fèi)及可行性缺口補(bǔ)助作為未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款。最高人民法院2015年發(fā)布的第53號(hào)指導(dǎo)案例明確PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的收益權(quán)可以質(zhì)押并作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記等內(nèi)容，為PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立、實(shí)現(xiàn)提供了有益的參考和思路，對(duì)PPP項(xiàng)目采用應(yīng)收賬款質(zhì)押的融資方式具有重大的指導(dǎo)意義。但是，上述指導(dǎo)案例僅是針對(duì)PPP特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押在設(shè)立、實(shí)現(xiàn)方式等方面仍然存在若干問(wèn)題，亟待進(jìn)一步完善。

二、PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的立法及司法實(shí)踐現(xiàn)狀

（一）法律、司法解釋

首先，根據(jù)《擔(dān)保法司法解釋》第九十七條以及《擔(dān)保法》第七十五條的規(guī)定，可知公路橋梁、公路隧道、公路渡口等不動(dòng)產(chǎn)收益權(quán)屬于《擔(dān)保法》第七十五條規(guī)定的可以出質(zhì)的其他財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

其次，根據(jù)《物權(quán)法》第二百二十三條及第二百二十八條的規(guī)定，債務(wù)人或第三人有權(quán)處分的“應(yīng)收賬款”可以出質(zhì);以應(yīng)收賬款出質(zhì)的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)訂立書面合同;質(zhì)權(quán)自信貸征信機(jī)構(gòu)辦理出質(zhì)登記時(shí)設(shè)立。

（二）部門規(guī)章

為了保障《物權(quán)法》中規(guī)定的“應(yīng)收賬款”登記可以順利實(shí)施，中國(guó)人民銀行在2007年制定并發(fā)布了《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》。為了滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求， 中國(guó)人民銀行在2017年對(duì)上述規(guī)章進(jìn)行了修訂，修訂后的《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》第二條規(guī)定：能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目收益權(quán)屬于應(yīng)收賬款。雖然，上述登記辦法及效力層次較低的部門規(guī)章，但其是我國(guó)目前應(yīng)收賬款質(zhì)押操作的重要依據(jù)。

（三）PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押司法實(shí)踐情況

《最高人民法院指導(dǎo)案例53號(hào)：福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長(zhǎng)樂(lè)亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》（以下簡(jiǎn)稱“《指導(dǎo)案例53號(hào)》”）認(rèn)定：“本案訟爭(zhēng)的特許經(jīng)營(yíng)污水處理項(xiàng)目收益權(quán)系源于其提供污水處理服務(wù)產(chǎn)生的未來(lái)應(yīng)收金錢債權(quán)，依照其性質(zhì)可以納入依法可以出質(zhì)的應(yīng)收賬款范疇，因此訟爭(zhēng)污水處理項(xiàng)目收益權(quán)可以對(duì)外出質(zhì)。并且，在《物權(quán)法》實(shí)施后，因收益權(quán)已經(jīng)納入應(yīng)收賬款的范疇，故質(zhì)權(quán)自應(yīng)收賬款出質(zhì)在中國(guó)人民銀行征信中心質(zhì)押登記公示系統(tǒng)登記后設(shè)立?！?/p>

三、PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的若干法律問(wèn)題

（一）質(zhì)押權(quán)的設(shè)立

PPP項(xiàng)目中的涉及的使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)屬于項(xiàng)目公司的未來(lái)應(yīng)收賬款范圍，其質(zhì)押應(yīng)遵循應(yīng)收賬款的質(zhì)押方式進(jìn)行。PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立存在以下幾方面的特征：首先，PPP項(xiàng)目的應(yīng)收賬款的出質(zhì)人是由中標(biāo)的社會(huì)資本方與政府出資代表共同設(shè)立的項(xiàng)目公司，根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)的差異，項(xiàng)目公司將未來(lái)可獲取的使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)等應(yīng)收賬款質(zhì)押給金融機(jī)構(gòu)以獲取貸款。其次，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押中，質(zhì)權(quán)人通常是發(fā)放貸款的金融機(jī)構(gòu)。最后，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押是為公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持而進(jìn)行的融資行為，金融機(jī)構(gòu)在提供融資時(shí)通過(guò)協(xié)議約定該應(yīng)收賬款不能擔(dān)保與此PPP項(xiàng)目無(wú)關(guān)的債權(quán)。第四，根據(jù)出質(zhì)人與實(shí)施機(jī)構(gòu)簽署的PPP項(xiàng)目合同，實(shí)施機(jī)構(gòu)是支付政府付費(fèi)的債務(wù)人。

PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的設(shè)立應(yīng)依照《物權(quán)法》中關(guān)于權(quán)利質(zhì)押的規(guī)定，訂立書面合同，質(zhì)權(quán)在中國(guó)人民銀行征信中心質(zhì)押登記公示系統(tǒng)進(jìn)行出質(zhì)登記后設(shè)立。但是需要注意的是，鑒于PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的特征以及PPP項(xiàng)目涉及特許經(jīng)營(yíng)、公共利益等因素，出質(zhì)人在簽訂質(zhì)押合同之前，需要經(jīng)過(guò)實(shí)施機(jī)構(gòu)的審批。

（二） 質(zhì)押的法律效力

PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的各方主體享有《物權(quán)法》《擔(dān)保法》中規(guī)定的權(quán)利，但其設(shè)立后所具有的效力與普通的質(zhì)押擔(dān)保有所差異，具體情況如下：

1.質(zhì)押擔(dān)保的債權(quán)范圍

關(guān)于權(quán)利質(zhì)押的擔(dān)保范圍《物權(quán)法》未作專門規(guī)定，因此應(yīng)適用《物權(quán)法》第一百七十三條的規(guī)定，當(dāng)事人之間有約定按約定處理，若未約定，則擔(dān)保物權(quán)的擔(dān)保范圍則包括主債權(quán)、利息、違約金、損害賠償金、保管擔(dān)保財(cái)產(chǎn)、實(shí)現(xiàn)擔(dān)保物權(quán)的費(fèi)用。另外，基于PPP項(xiàng)目本身涉及公共利益的考量，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押時(shí)，應(yīng)當(dāng)要限制被擔(dān)保債權(quán)的用途，即應(yīng)明確約定被擔(dān)保主債權(quán)的種類必須是用于該基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的貸款。

2.禁止轉(zhuǎn)質(zhì)

轉(zhuǎn)質(zhì)，系指?jìng)鶛?quán)存續(xù)期間，質(zhì)權(quán)人為對(duì)自己的債務(wù)提供擔(dān)保而將質(zhì)物轉(zhuǎn)移占有給第三人，在該質(zhì)物上設(shè)定新質(zhì)權(quán)的行為。理論上而言，以轉(zhuǎn)質(zhì)是否取得債務(wù)人之同意而分為承諾轉(zhuǎn)質(zhì)和責(zé)任轉(zhuǎn)質(zhì)兩類?；赑PP項(xiàng)目本身涉及公共利益的考量，未經(jīng)實(shí)施機(jī)構(gòu)同意，項(xiàng)目公司無(wú)權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)質(zhì)，因此不論是否經(jīng)過(guò)質(zhì)權(quán)人同意，出質(zhì)人均不能將PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款為擔(dān)保新債權(quán)設(shè)定新的質(zhì)權(quán)。

（三）PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)

1.關(guān)于應(yīng)收賬款質(zhì)押實(shí)現(xiàn)的規(guī)定

《物權(quán)法》第二百二十條規(guī)定：“出質(zhì)人可以請(qǐng)求質(zhì)權(quán)人在債務(wù)履行期屆滿后及時(shí)行使質(zhì)權(quán)，質(zhì)權(quán)人不行使的，出質(zhì)人可以請(qǐng)求人民法院拍賣、變賣質(zhì)押財(cái)產(chǎn)?！?/p>

2.PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款不宜折價(jià)、拍賣或變賣

根據(jù)項(xiàng)目性質(zhì)劃分，PPP項(xiàng)目可以分為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。由于每種項(xiàng)目的內(nèi)涵不一樣，所延伸出應(yīng)收賬款的內(nèi)容、特點(diǎn)也不一致。

以經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為例，項(xiàng)目公司基于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)形成的未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)包含經(jīng)營(yíng)、收益的兩個(gè)內(nèi)涵，分屬義務(wù)和權(quán)利，收益的形成、獲得依賴于特許經(jīng)營(yíng)人對(duì)項(xiàng)目良好的經(jīng)營(yíng)、管理，兩者不可分割，可見特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的應(yīng)收賬款附帶有義務(wù)負(fù)擔(dān)，且經(jīng)營(yíng)主體是政府許可的特定主體，故根據(jù)其性質(zhì)不適宜拍賣、變賣。

以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目和準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為例，非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的項(xiàng)目公司將政府付費(fèi)，涉及可用性付費(fèi)、績(jī)效付費(fèi)等付費(fèi)內(nèi)容作為未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款;在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中，項(xiàng)目公司將使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助作為未來(lái)應(yīng)收賬款向金融機(jī)構(gòu)質(zhì)押并獲得貸款?？捎眯愿顿M(fèi)、績(jī)效付費(fèi)的支付具有特定條件。在項(xiàng)目建設(shè)完成并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，實(shí)施機(jī)構(gòu)將按照《PPP項(xiàng)目合同》在每個(gè)付費(fèi)年度付費(fèi)前組織績(jī)效考核小組對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考核，根據(jù)考核結(jié)果支付可用性費(fèi)用、績(jī)效服務(wù)費(fèi)?？梢姺墙?jīng)營(yíng)性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的未來(lái)應(yīng)收賬款的獲得同樣附帶有義務(wù)負(fù)擔(dān)，且經(jīng)營(yíng)主體特定，故根據(jù)其性質(zhì)亦不適宜拍賣、變賣。

可見，PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)相較于一般動(dòng)產(chǎn)質(zhì)押或權(quán)利質(zhì)押，不適合采用拍賣、變賣質(zhì)物的方式進(jìn)行。

3.PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)可采用的方式

雖然《指導(dǎo)案例53號(hào)》僅是PPP經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的指導(dǎo)性判例，但其對(duì)于其他類型的PPP項(xiàng)目的司法實(shí)踐同樣具有的參考意義。筆者認(rèn)為可此基礎(chǔ)上進(jìn)一步探討PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款質(zhì)押的實(shí)現(xiàn)方式并在未來(lái)立法中予以完善。

首先，在PPP項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)下質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。鑒于PPP項(xiàng)目處于正常的運(yùn)營(yíng)狀態(tài)，出質(zhì)人可在未來(lái)獲得應(yīng)收賬款并繼續(xù)償還債務(wù)，故在此情況下，質(zhì)權(quán)人可以直接請(qǐng)求法院判令出質(zhì)人將未來(lái)應(yīng)收賬款直接支付給出質(zhì)人，或者在訴訟中追加出質(zhì)人的債務(wù)人作為第三人或被告，請(qǐng)求法院判令質(zhì)權(quán)人代為行使收取未來(lái)應(yīng)收賬款，即判令由質(zhì)權(quán)人向出質(zhì)人的債務(wù)人直接收取應(yīng)收賬款，并且享有優(yōu)先受償權(quán)。

其次，在PPP項(xiàng)目無(wú)法運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)下質(zhì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式。若PPP項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)施、管理、運(yùn)營(yíng)等方面出現(xiàn)問(wèn)題或遭遇不可抗力事件、特許經(jīng)營(yíng)者違約等情況時(shí)，PPP項(xiàng)目則無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)。出現(xiàn)此情況下，若是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目中的經(jīng)營(yíng)性子項(xiàng)目，則就沒有使用者付費(fèi)的應(yīng)收賬款;若是非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，則實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)基于PPP項(xiàng)目無(wú)法運(yùn)營(yíng)為由拒付可用性付費(fèi)、績(jī)效服務(wù)費(fèi)等政府付費(fèi)。筆者認(rèn)為，若出現(xiàn)PPP項(xiàng)目無(wú)法正常運(yùn)營(yíng)時(shí)，則實(shí)施機(jī)構(gòu)有權(quán)通過(guò)招標(biāo)的方式重新選擇適格的社會(huì)資本方介入PPP項(xiàng)目、重新簽署PPP協(xié)議，以使項(xiàng)目能夠恢復(fù)正常運(yùn)營(yíng)，以確保質(zhì)權(quán)人的權(quán)利。作為質(zhì)權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)也可以在審批貸款時(shí)同時(shí)和實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司簽訂《融資介入?yún)f(xié)議書》，約定在出現(xiàn)因出質(zhì)人違約可能被實(shí)施機(jī)構(gòu)解除《PPP項(xiàng)目合同》時(shí)，質(zhì)權(quán)人有介入權(quán)并采取如下介入方式：（1）任命指定代表實(shí)施補(bǔ)救計(jì)劃;（2）進(jìn)行無(wú)流動(dòng)性市場(chǎng)評(píng)測(cè)，并依據(jù)評(píng)測(cè)結(jié)果決定終止合同或重新選定適格的社會(huì)資本替代者簽訂新的PPP協(xié)議。

4.優(yōu)先受償權(quán)的行使期限

雖然《應(yīng)收賬款質(zhì)押登記辦法》中對(duì)質(zhì)押登記的期限有作具體的限制規(guī)定，但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)擔(dān)保法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，筆者認(rèn)為在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)，質(zhì)權(quán)人都可以對(duì)其主張優(yōu)先受償權(quán)。

四、結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目中涉及應(yīng)收賬款的質(zhì)押不同于一般普通的質(zhì)押擔(dān)保，因此PPP項(xiàng)目應(yīng)收賬款的質(zhì)押的設(shè)立、實(shí)現(xiàn)方式等還需要在法律、法規(guī)的層面作進(jìn)一步的專門規(guī)定，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，方能更好的解決實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。

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