我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系存在的問題及完善對(duì)策分析

鮮嬌嬌 楊東 蘇露

近年來，人口老齡化的持續(xù)加劇使我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的方方面面都面臨著阻礙，這尤其體現(xiàn)在對(duì)我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的不斷施壓上。盡管國(guó)家和社會(huì)的相關(guān)機(jī)構(gòu)都對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了理論和實(shí)踐的探索并取得了可觀的成績(jī)，但2018年的公報(bào)上顯示我國(guó)60周歲及以上人口數(shù)占總?cè)丝跀?shù)的比例已經(jīng)高達(dá)17.9%，這意味著當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍然承受著空前的壓力。由于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度歷史演進(jìn)、區(qū)域和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)水平差異、養(yǎng)老觀念守舊等原因，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著如顯著的養(yǎng)老金缺口、農(nóng)村老年人口養(yǎng)老保障不足、執(zhí)行過程缺乏法律依照導(dǎo)致的監(jiān)管混亂等諸多問題，這一系列問題亟需采取措施給予解決。

一、我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度取得的成就

鈕乾坤（2010）認(rèn)為健全的養(yǎng)老制度應(yīng)該結(jié)合個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)和國(guó)家的努力，使老年人共享社會(huì)發(fā)展的紅利;鄒鐵釘（2019）認(rèn)為我國(guó)對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)的歷次改革始終聚焦于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的財(cái)政可持續(xù)性和養(yǎng)老福利分配的公平性;十九大報(bào)告也再次強(qiáng)調(diào)要積極應(yīng)對(duì)人口老齡化?？梢钥吹綗o論是學(xué)術(shù)理論探究層面還是國(guó)家政策引導(dǎo)方面，養(yǎng)老問題都極大地引起了共同的關(guān)注。

從1951年開始建立至今，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度共經(jīng)歷了二十余次改革。特別是近幾年來，從并軌企事業(yè)單位養(yǎng)老金， 到銜接城鄉(xiāng)養(yǎng)老，再到建立中央調(diào)劑制度，橫向上逐漸擴(kuò)展了養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍， 縱向上使得保障力度持續(xù)加強(qiáng)，而保障差異逐漸縮小，切實(shí)地保障了相當(dāng)大一部分老年人口的基本生活，讓他們共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的果實(shí)，提高了他們的獲得感，這一系列的改革促使我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度日益完善，我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正地在向“老有所依”、“老有所安”這樣的而努力。

二、當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的缺陷及原因

盡管國(guó)家針對(duì)養(yǎng)老這一民生問題采取了一系列的措施，但是由于我國(guó)國(guó)土面積廣闊，各地風(fēng)土人情相異，形成了復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境與社會(huì)環(huán)境，在這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)狀下，當(dāng)前的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在實(shí)施中不可避免地存在著許多缺陷性。

（一）養(yǎng)老金賬戶存在顯著缺口。

我國(guó)現(xiàn)在實(shí)行的是以現(xiàn)收現(xiàn)付制為主體，同時(shí)兼具基金積累制特點(diǎn)的統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。由于歷史原因，我國(guó)經(jīng)歷了一個(gè)制度轉(zhuǎn)型期，上一代人繳納的養(yǎng)老金不足以維持自己的養(yǎng)老費(fèi)用，所以當(dāng)前這一批離退休人員的養(yǎng)老金資金是由現(xiàn)在這一批的養(yǎng)老金繳納人所承擔(dān)的，再加上我國(guó)人口政策在過去幾十年的變遷，在我國(guó)的人口年齡結(jié)構(gòu)中，當(dāng)前社會(huì)老齡人口比重大，這就直接導(dǎo)致養(yǎng)老金的資金需求量大，所以這一代納稅人的養(yǎng)老金被大額地支付給了上一代人，而他們自己的養(yǎng)老金個(gè)人賬戶則為空賬狀態(tài)。

另外，出于對(duì)養(yǎng)老金的安全性的考慮，國(guó)家在對(duì)養(yǎng)老金的管理中對(duì)其投資領(lǐng)域進(jìn)行了嚴(yán)苛的限制。 當(dāng)前的養(yǎng)老資金僅被允許存在銀行機(jī)構(gòu)獲取利息和購買國(guó)債，銀行存款和國(guó)債利息較低，當(dāng)存在通貨膨脹時(shí)，會(huì)使得養(yǎng)老資金的實(shí)際利率更低，養(yǎng)老金要想實(shí)現(xiàn)保值增值面臨困難，而存在嚴(yán)重的通貨膨脹時(shí)，養(yǎng)老資金甚至?xí)H值縮水，這就不可避免地造成了養(yǎng)老金缺口的擴(kuò)大化。

（二）城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)二元化特征突出，農(nóng)村人口養(yǎng)老保障明顯不夠。

供給養(yǎng)老金的資金來源的主體是個(gè)人、集體與國(guó)家，大多數(shù)企事業(yè)單位聚集在城市，和城市人口相比，農(nóng)村人口收入水平低，而集體可支持養(yǎng)老的資金也相對(duì)較少，這就構(gòu)成了農(nóng)村人口養(yǎng)老保障不夠的一個(gè)基礎(chǔ)性原因，再加上 “養(yǎng)兒防老”的觀念在農(nóng)村根深蒂固，農(nóng)村老人參與社會(huì)保險(xiǎn)的意識(shí)普遍偏低，大多屬于居家養(yǎng)老+子女養(yǎng)老模式，這一模式僅僅依靠子女的孝心去維持，并不具備可持續(xù)性和穩(wěn)定性，尤其是在子女經(jīng)濟(jì)條件惡化的情形下，弊端更加明顯。

2009年，我國(guó)推出了新農(nóng)保這一政策性保險(xiǎn)，不可否認(rèn)其保障了一部分農(nóng)村老人的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，但因其覆蓋面低，也并不能惠及廣大農(nóng)村老人。

另外，隨著經(jīng)濟(jì)制度的變遷，農(nóng)村人口在九十年代開始大規(guī)模地進(jìn)城務(wù)工。這一群體中農(nóng)名工占據(jù)主要地位。在2013年，農(nóng)名工人數(shù)已達(dá)2.6億人，他們既不能參與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)，也喪失了參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的資格，這一群體成為我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的被忽略者，他們的權(quán)益在當(dāng)前制度中得不到保障。

（三）地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度差異大。

讓一部分人先富裕起來的主張使得我國(guó)經(jīng)濟(jì)面貌日新月異，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迸發(fā)出巨大的生命力，但是另一方面也難以避免地拉大了貧富差距。這在各個(gè)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和速度的對(duì)比上最為明顯。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異是造成養(yǎng)老保險(xiǎn)保障程度“因地而異”的根本原因。 黃楚鈺、黃歡歡、鄭子豪（2019）認(rèn)為黑龍江省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付最困難，廣東省由于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，對(duì)年輕人具有吸引力，其人口撫養(yǎng)比高，養(yǎng)老壓力較小。

（四）養(yǎng)老資金監(jiān)管不力，收繳和支出環(huán)節(jié)均存在隱患。

作為養(yǎng)老保險(xiǎn)資金來源的中的重要主體，企業(yè)在養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳納中發(fā)揮著重大的作用，對(duì)資金的最終形成規(guī)模有重要的影響。但是為了減少成本提高盈利，不少企業(yè)謊報(bào)漏報(bào)保費(fèi)。政府相關(guān)部門監(jiān)管不力難免讓這些企業(yè)鉆了空子，損害了我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。而另一方面，在收繳養(yǎng)老資金后的管理中，管理機(jī)構(gòu)往往又擔(dān)負(fù)監(jiān)管責(zé)任，本世紀(jì)初前十年，就有上千億的以養(yǎng)老金為主的社會(huì)保險(xiǎn)基金被違規(guī)挪用。

三、針對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問題提出的解決對(duì)策

面對(duì)當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系在資金缺口、地區(qū)及城鄉(xiāng)保障差異大、管理及監(jiān)管等方面存在的各種問題，需要采取一系列措施來給予解決

（一）面對(duì)巨大的養(yǎng)老金缺口，可以通過醫(yī)療健康機(jī)構(gòu)進(jìn)行身體狀況評(píng)估及出具報(bào)告， 然后國(guó)家立法適當(dāng)提高退休年齡，或者有選擇性地延遲退休來暫緩養(yǎng)老金需求壓力，這也是不少歐洲國(guó)家在延緩人口老齡化壓力時(shí)采取的主要措施。 此外，還可以通過創(chuàng)新土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押（土地養(yǎng)老），權(quán)益證卷方法等來增加養(yǎng)老金資金來源。 國(guó)家也應(yīng)該適當(dāng)放松養(yǎng)老金的投資管理，在保證養(yǎng)老金資金安全性的情況下致力于最大化養(yǎng)老金收益，穩(wěn)健地推動(dòng)養(yǎng)老金入市。

（二）加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)，一方面要盡早消除城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)，想辦法提高農(nóng)村人口的收入水平，尤其是要增加他們的可支配收入，另一方面要廣泛地開展宣傳，促進(jìn)農(nóng)村老年人口養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，提高他們的參保意識(shí)。 農(nóng)村養(yǎng)老還可以盤活農(nóng)民手中現(xiàn)有的土地、森林等資源進(jìn)行養(yǎng)老，“土地銀行”就是一個(gè)有建設(shè)性的思路。 沈旭，田夢(mèng)婕，沈傳河（2019）認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)是農(nóng)村養(yǎng)老途徑的新嘗試。并且，政府方面要將“新農(nóng)保”的覆蓋范圍擴(kuò)大化，使這項(xiàng)政策能照顧到更廣泛的農(nóng)村老年人口。

在致力于農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障時(shí)，還應(yīng)特別關(guān)注農(nóng)民工這一特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)保障問題，對(duì)于那些已在城市買房或長(zhǎng)期定居于城市的農(nóng)名工可適當(dāng)考慮將他們納入城鎮(zhèn)職工/居民養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，而對(duì)于那些無力留在城市居住的農(nóng)名工則要及時(shí)將他們的相關(guān)信息備案，將他們劃入戶籍地的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)適用對(duì)象。

（三）縮小地區(qū)發(fā)展差異，加快形成全國(guó)統(tǒng)籌賬戶?？梢哉f，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在差異的根本原因就是地區(qū)間的貧富差距，要消除各地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的巨大差異，就必須先要協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展， 使初次分配公平公正，而在再分配領(lǐng)域要加快形成全面統(tǒng)籌和中央調(diào)劑制度，目前最直接的措施是加大轉(zhuǎn)移支付，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)增加養(yǎng)老方面的財(cái)政補(bǔ)貼，以促進(jìn)各個(gè)地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平。

（四）加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的法律建設(shè)，完善監(jiān)管體系。 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目前存在的一個(gè)重要問題就是難以為其不當(dāng)行為尋找法律依據(jù)進(jìn)行懲處，我國(guó)僅在1992年出臺(tái)了相關(guān)方案， 在過去的十余年間，養(yǎng)老資金收繳困難而挪用現(xiàn)象層出不窮，因此應(yīng)加快養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在收取、管理過程中的立法和監(jiān)管，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收取環(huán)節(jié)的充分性和管理運(yùn)行過程的獨(dú)立性。

20世紀(jì)中后期實(shí)行的人口政策使得我國(guó)在二十一世紀(jì)初擁有著巨大的人口紅利，再加上政府招商引資系列政策的影響， 極大地帶動(dòng)了我國(guó)制造業(yè)的發(fā)展，使得我國(guó)成為本世紀(jì)世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但同時(shí)也給我國(guó)的發(fā)展造成沉重的養(yǎng)老壓力，在一定程度上可以說我國(guó)是一個(gè)“未富先老”的國(guó)家。 解決好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的缺陷，這不僅是一項(xiàng)保障人民生活幸福的民生工程，更為我國(guó)從“富起來”到“強(qiáng)起來”打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，解決好養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系存在的缺陷對(duì)我國(guó)來說是一項(xiàng)迫在眉睫的事業(yè)。（作者單位：西南科技大學(xué)）