陶佳詠 姚文忠 程鳳玲

湖北省鄂州市人民檢察院，湖北 鄂州 436000

訴前主導(dǎo)是指檢察機(jī)關(guān)在提起公訴之前，圍繞案件的證據(jù)是否符合規(guī)則、體系是否形成鏈條、是否具有刑事違法性和刑罰必罰性等來開展工作的一種方式。其直接目的是為了保證高質(zhì)量的庭審。實施主體是負(fù)責(zé)案件審查起訴工作的公訴部門(檢察官)，實施對象是檢察機(jī)關(guān)審查起訴的具體案件，實施時間范圍泛指刑事訴訟立案后、提起公訴之前。訴前主導(dǎo)應(yīng)以證據(jù)為抓手，對偵查機(jī)關(guān)偵查行為進(jìn)行技術(shù)補(bǔ)強(qiáng)，試圖從根源上對已經(jīng)存在的檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)案件溝通、合作機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)化和規(guī)范化，為達(dá)到預(yù)設(shè)的改革目的，筆者認(rèn)為，主要應(yīng)從以下兩個途徑抓起：

一、完善提前介入引導(dǎo)偵查制度

(一)明確提前介入引導(dǎo)偵查的案件范圍、介入的方式、時間節(jié)點和檢察機(jī)關(guān)介入的部門

案件范圍：從檢察機(jī)關(guān)的具體實踐來看，主要有以下四類：一是社會影響大、群眾反映強(qiáng)烈的案件；二是重特大、疑難、復(fù)雜案件；三是公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要指導(dǎo)的案件；四是上級機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)交辦督辦的案件。有條件的檢察院可以對偵查機(jī)關(guān)所有擬移送審查起訴的案件提前進(jìn)行書面審查，對一些不適合移送的案件提出暫緩移送的建議，并提出修正偵查方或補(bǔ)充證據(jù)的建議。介入的方式：常見的有聽取案情介紹、參與案件討論、旁聽訊問及詢問，參加現(xiàn)場勘驗、檢查、復(fù)驗、復(fù)查等，也可對偵查機(jī)關(guān)的偵查終結(jié)報告進(jìn)行審查。時間節(jié)點：偵查監(jiān)督部門提前介入的時間節(jié)點，應(yīng)在對犯罪嫌疑人正式立案后的三日以內(nèi)；公訴部門提前介入的時間節(jié)點，應(yīng)限定在對犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕之后的三日以內(nèi)。檢察機(jī)關(guān)介入的部門：一般以公訴部門為主，偵查監(jiān)督部門為輔。

(二)明確建立重大案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議的工作機(jī)制

為全面推進(jìn)以審判為中心的刑事訴訟制度改革，回應(yīng)當(dāng)前刑事執(zhí)法辦案中的實踐需要，規(guī)范偵查行為，提高案件質(zhì)量，高檢院提出要探索建立重大疑難案件偵查機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議制度。它是對提前介入、檢察引導(dǎo)偵查制度的延伸和完善。在實踐過程中，檢察機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對重大疑難案件的具體范圍、聽取程序的啟動、檢察機(jī)關(guān)意見和建議的采納落實等方面進(jìn)行規(guī)范。案件范圍應(yīng)當(dāng)包括可能判處十年有期徒刑以上刑罰的案件、危害國家安全犯罪、嚴(yán)重危害公共安全犯罪、嚴(yán)重侵犯公民人身權(quán)利犯罪、嚴(yán)重破壞社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的重大犯罪，以及上級機(jī)關(guān)交辦督辦的、具有敏感性的重大疑難復(fù)雜案件等。如遼寧省人民檢察院與遼寧省公安廳聯(lián)合制定的《關(guān)于重大疑難案件公安機(jī)關(guān)聽取檢察機(jī)關(guān)意見和建議的規(guī)定(試行)》①，對于提高案件質(zhì)效，強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)，加強(qiáng)偵查監(jiān)督，增強(qiáng)打擊效果，具有明顯的促進(jìn)作用。

(三)明確檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門發(fā)出的“不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱”和“逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書”的法律效力

1.明確“不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱”的法律效力。不批準(zhǔn)逮捕直接體現(xiàn)控制犯罪與保障人權(quán)的矛盾沖突，成為偵、訴、辯三方審前博弈的焦點。因此，明確不批準(zhǔn)逮捕案件補(bǔ)充偵查提綱的法律效力十分有必要。在工作中，偵查機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檢察機(jī)關(guān)《不捕案件補(bǔ)充偵查提綱》所列事項進(jìn)行補(bǔ)查，查證時間為一個月。補(bǔ)查結(jié)束后，認(rèn)為有證據(jù)證明犯罪事實的，應(yīng)當(dāng)重新提請同級檢察機(jī)關(guān)審查批捕。對補(bǔ)充偵查提綱所列事項未能補(bǔ)充的原因，也應(yīng)作出明確書面說明。補(bǔ)查后，發(fā)現(xiàn)原認(rèn)定的犯罪事實有重大變化的，不應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，要立即作出撤銷案件的決定，并將處理結(jié)果報同級檢察機(jī)關(guān)備案，做到該提請批捕的，及時提請批捕；該撤案的，應(yīng)當(dāng)及時撤案。

2.明確“逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見書”的法律效力。在刑訴法及相關(guān)司法解釋中，并沒有明確檢察機(jī)關(guān)逮捕案件繼續(xù)偵查取證意見的效力，因此，在工作層面上需建立具有可操作性的保障機(jī)制。主要包括：一是建立偵查監(jiān)督部門向公訴部門同步通報機(jī)制。重點是對逮捕階段證據(jù)薄弱的犯罪事實。二是建立公訴部門向偵查監(jiān)督部門反饋通報機(jī)制。主要是未提出繼續(xù)取證意見的或內(nèi)容少于補(bǔ)充偵查提綱的。三是建立捕后偵查質(zhì)量評析通報機(jī)制。主要是對偵查機(jī)關(guān)怠于偵查的行為。

二、完善補(bǔ)充偵查機(jī)制

(一)明確退回補(bǔ)充偵查的要求，建立檢察機(jī)關(guān)決定退回補(bǔ)充偵查說理機(jī)制

1.明確退回補(bǔ)充偵查的要求。根據(jù)刑事訴訟法和人民檢察院刑事訴訟規(guī)則的相關(guān)規(guī)定，我國審查起訴階段退回補(bǔ)充偵查的案件包括事實不清、證據(jù)不足或偵查終結(jié)后尚有遺漏罪行或遺漏的同案犯罪嫌疑人兩種適用條件情形。退回補(bǔ)充偵查時，應(yīng)正確把握以下兩個條件：(1)退查的必要性。對移送審查起訴且存在事實和證據(jù)不足的案件，先及時與偵查機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，注重加強(qiáng)針對性，對全部證據(jù)進(jìn)行綜合分析研究后再適時的引導(dǎo)，并結(jié)合實際要求補(bǔ)充所需的證據(jù)材料，確保補(bǔ)查質(zhì)量的提高。(2)退查的可行性。如果明知退查不可能達(dá)到查清事實、補(bǔ)充證據(jù)的預(yù)期要求，檢察官應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的事實和證據(jù)，對案件進(jìn)行處理，不再作出退查決定。

2.建立檢察機(jī)關(guān)退回補(bǔ)充偵查說理機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為補(bǔ)充偵查的主導(dǎo)者，應(yīng)在退回補(bǔ)充偵查時，將需補(bǔ)充偵查的理由、方向、標(biāo)準(zhǔn)、方式方法等逐一列明，從而增強(qiáng)補(bǔ)充偵查提綱的文書說理性。要提高補(bǔ)充偵查提綱的說理性，除格式規(guī)范、用語得體等基本要求外，還應(yīng)滿足以下兩個要求：一是條理清晰，主次分明。要區(qū)分層次，突出核心問題，圍繞必要性和可能性進(jìn)行梳理?？梢园醋C據(jù)屬性分門別類逐項表述，或?qū)Σ煌C明內(nèi)容歸納分析。二是指明方向，依據(jù)充分。援引證據(jù)應(yīng)標(biāo)明，分析問題要邏輯嚴(yán)密，做到退回補(bǔ)充偵查的任務(wù)要明白、退回補(bǔ)充偵查的目的要清楚，初查的方向要正確、方法要可行、標(biāo)準(zhǔn)要清晰。

(二)明確檢察機(jī)關(guān)決定自行補(bǔ)充偵查的條件，建立檢察機(jī)關(guān)決定自行補(bǔ)充偵查的工作機(jī)制

1.明確決定自行補(bǔ)充偵查的條件。檢察機(jī)關(guān)行使自行補(bǔ)充偵查既是檢察官履行客觀義務(wù)的一種方式，也是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要表現(xiàn)。結(jié)合工作實際，建議公訴部門在下列情形下應(yīng)當(dāng)決定自行補(bǔ)充偵查：(1)案件只需對部分犯罪事實和證據(jù)等進(jìn)行查明或補(bǔ)充的；(2)案件定罪的關(guān)鍵證據(jù)不排除是偵查機(jī)關(guān)違法收集的；(3)偵查機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)對案件的事實和證據(jù)認(rèn)識分歧大，已經(jīng)影響到補(bǔ)查工作的；(4)其他自行補(bǔ)充偵查更有利于案件及時正確處理的情形。

2.建立檢察機(jī)關(guān)自行補(bǔ)充偵查的工作機(jī)制。在實踐過程中，由于程序性法律規(guī)定的缺失，自行補(bǔ)充偵查制度根本無法適用，而在事實上采用自行補(bǔ)充偵查的方式不但可以有效的節(jié)省辦案時間，更可以實現(xiàn)對偵查機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度，有助于維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立決定自行補(bǔ)充偵查制度。要嚴(yán)格內(nèi)部審批程序，對于自行補(bǔ)充偵查的案件，由檢察官提出意見，經(jīng)檢察長審核決定。同時，要為補(bǔ)充偵查提供相應(yīng)的人員支持和技術(shù)保障，更好地促進(jìn)補(bǔ)充偵查制度在實踐中的有效運(yùn)用。

(三)探索建立偵查機(jī)關(guān)對退回補(bǔ)充偵查決定進(jìn)行復(fù)議、復(fù)核制度，建立濫用退查的考核制裁機(jī)制

1.探索建立偵查機(jī)關(guān)對退回補(bǔ)充偵查決定進(jìn)行復(fù)議、復(fù)核制度。在刑事訴訟制度中，復(fù)議、復(fù)核程序的啟動，是由公安機(jī)關(guān)針對人民檢察院作出的決定，認(rèn)為有錯誤時而提出的。②《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第二百八十五條第(四)項規(guī)定：原認(rèn)定犯罪事實清楚、證據(jù)確實、充分，人民檢察院退回補(bǔ)充偵查不當(dāng)，應(yīng)當(dāng)說明理由，移送人民檢察院審查。筆者認(rèn)為，這項規(guī)定只是對退查決定不當(dāng)進(jìn)行回復(fù)，而非提出復(fù)議。為加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的有效制約，應(yīng)探索建立偵查機(jī)關(guān)對退回補(bǔ)充偵查決定進(jìn)行復(fù)議復(fù)核制度，建議將其納入《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》和刑事訴訟規(guī)則之中。可以參照《刑事訴訟法》第七十條對不批準(zhǔn)逮捕案件復(fù)議復(fù)核的規(guī)定。即公安機(jī)關(guān)對人民檢察院退回補(bǔ)充偵查的決定，認(rèn)為有錯誤的，可以要求復(fù)議。如果意見不被接受，可以向上一級人民檢察院提請復(fù)核。

2.建立檢察機(jī)關(guān)適用退查決定權(quán)的考核機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)作為退回補(bǔ)充偵查的決定主體，對審查起訴的案件是否退查享有極大的自由裁量權(quán)。為保障權(quán)力不被濫用，應(yīng)建立退查決定權(quán)的考核機(jī)制：一是嚴(yán)格審批程序。退查案件應(yīng)嚴(yán)格按照全國檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)內(nèi)的要求，實行逐級審批的程序，確認(rèn)案件符合退查條件且退查提綱的制作符合規(guī)范。(1)審批負(fù)責(zé)人在系統(tǒng)上完成審批。(2)親自查閱案件卷宗、審核《退回補(bǔ)充偵查決定書》以及退回補(bǔ)充偵查提綱。二是要加強(qiáng)內(nèi)部考核?？梢圆扇∫韵路绞剑?1)公示。將公訴部門檢察官每半年或一年的退查案件進(jìn)行統(tǒng)計，并予以公示。(2)抽查。對退查案件進(jìn)行定期或不定期抽查，重點要對《公訴案件審查報告》中補(bǔ)充偵查部分進(jìn)行抽查。(3)與績效掛鉤。對退查數(shù)量、質(zhì)量、報告制作精良的，加以獎勵；反之，對退查濫用、不及時，退查決定書和提綱制作不規(guī)范的，予以扣分。

(四)建立建議對偵查機(jī)關(guān)辦案人員補(bǔ)充偵查工作不力的追責(zé)機(jī)制

在實踐中，偵查機(jī)關(guān)退而不查、查而不細(xì)、查而不清甚至以說明代替?zhèn)刹榈默F(xiàn)象時有發(fā)生，這嚴(yán)重影響了辦案效果，也浪費(fèi)了訴訟資源。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須強(qiáng)化對偵查活動的監(jiān)督，一方面及時發(fā)現(xiàn)和糾正偵查活動的違法行為，另一方面對偵查機(jī)關(guān)的消極不作為予以批評指正，倒逼辦案人員認(rèn)真履職。一是建議建立適當(dāng)?shù)膽徒錂C(jī)制。對偵查人員在偵查活動中有故意或重大過失，造成案件質(zhì)量問題的；兩次退回補(bǔ)充偵查后，案件仍事實不清、證據(jù)不足的，應(yīng)作出不起訴決定。檢察機(jī)關(guān)可以向偵查機(jī)關(guān)提出對相關(guān)辦案人員予以懲戒的建議。二是建立建議更換偵查人員的工作機(jī)制。對于偵查機(jī)關(guān)在偵查活動中出現(xiàn)退而不查等消極補(bǔ)充偵查現(xiàn)象，可以綜合運(yùn)用糾正違法通知、檢察建議等法律監(jiān)督手段，建議停止該偵查人員的偵查工作，要求偵查機(jī)關(guān)另行指派偵查人員，以保證偵查活動的順利開展，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督活動的權(quán)威。

[ 注 釋 ]

①遼寧：14類重大疑難案件公安機(jī)關(guān)需聽取檢察機(jī)關(guān)意見建議[EB/OL].正義網(wǎng)，2018-07-27.

②王禮飛.檢察官應(yīng)能啟動復(fù)議、復(fù)核程序[J].檢察實踐，2003.2.