實(shí)然與應(yīng)然：我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性研究

成志剛，周梓璇

(湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

制度的產(chǎn)生源于人們之間利益的差別，而制度建立的目的則是對(duì)人們之間利益關(guān)系進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，“制度是一個(gè)社會(huì)中的一些博弈規(guī)則”，“是人類設(shè)計(jì)出來(lái)調(diào)節(jié)人類相互關(guān)系的一些約束條件”[1]。作為社會(huì)利益的調(diào)節(jié)器，制度的設(shè)計(jì)與實(shí)施必然會(huì)有其價(jià)值追求，而“正義是社會(huì)制度的第一美德”[2]，制度的公平性就在于其正義性。公平指按照一定的社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)(諸如法律、政策等)和正當(dāng)?shù)闹刃蚝侠淼卮颂幨拢@是制度的重要品質(zhì)。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)保障制度是國(guó)民收入再分配的重要手段，承擔(dān)著調(diào)節(jié)收入分配、縮小貧富差距的責(zé)任，公平是其基本的價(jià)值追求。社會(huì)保障制度建立的目的就是為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，評(píng)價(jià)社會(huì)保障制度優(yōu)劣的客觀尺度往往是以“該制度設(shè)計(jì)是否符合公平的價(jià)值取向，是否促進(jìn)了社會(huì)的公平或縮小了社會(huì)的不公平”[3]來(lái)衡量。

2014年我國(guó)在整合新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基礎(chǔ)上，建立城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，這個(gè)制度保障了城鄉(xiāng)居民在其因年老喪失勞動(dòng)能力時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)提供養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，滿足其基本生活需求。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的初衷就是為了打破城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老保險(xiǎn)上的二元格局，保障城鄉(xiāng)居民能享受同等的養(yǎng)老待遇，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一體化，進(jìn)而維護(hù)社會(huì)公平，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。因此，公平是我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)的重要價(jià)值追求。那么，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是如何體現(xiàn)公平價(jià)值取向的？其建立及實(shí)施中的公平性缺損表現(xiàn)在哪些方面？怎樣提升其公平性？本文將就這些問(wèn)題進(jìn)行具體的探討。

一 城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性的表現(xiàn)

社會(huì)保障制度始終將公平作為其建制理念和價(jià)值追求，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，是以保障老年人基本生活需要、打破城鄉(xiāng)二元格局及維護(hù)社會(huì)公平為目的來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的，其公平性體現(xiàn)在參保范圍、制度管理、待遇機(jī)制等方面。

(一)參保范圍全覆蓋體現(xiàn)公平

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)人群的覆蓋范圍是衡量其公平與否的首要指標(biāo)，覆蓋的目標(biāo)人群越廣，所覆蓋人群的待遇越均衡，該制度的公平性越高。只有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)人群的全覆蓋，才能體現(xiàn)該制度的機(jī)會(huì)公平，即盡管城鄉(xiāng)居民的地域、戶籍身份、擁有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源不盡相同，但都能平等獲得養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保機(jī)會(huì)。我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)人群是全體城鄉(xiāng)居民，凡是年滿16周歲(不含在校學(xué)生)，非國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員及不屬于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍的城鄉(xiāng)居民，都可以在戶籍地參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)(國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)，國(guó)發(fā)〔2014〕8號(hào))。這一規(guī)定意味著我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已經(jīng)從制度上實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)全覆蓋，城鄉(xiāng)居民可根據(jù)自己的實(shí)際情況參保從而獲得養(yǎng)老保障。目前，全國(guó)各地區(qū)“城鄉(xiāng)居?！备采w率雖有所不同但都在不斷增長(zhǎng)，其覆蓋率超過(guò)90%，部分地區(qū)更達(dá)到100%，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋。隨著覆蓋率的增加，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保人數(shù)也是逐年增加，其具體參保情況見(jiàn)表1。

表1 2012—2017年城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保參保情況(單位: 萬(wàn)人)

數(shù)據(jù)來(lái)源：2012—2017年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

覆蓋范圍的持續(xù)擴(kuò)大和參保人數(shù)的不斷增長(zhǎng)不僅體現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民對(duì)于城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)可及滿意程度，也反映出該項(xiàng)制度實(shí)施的公平性。

(二)待遇給付方式彰顯公平

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的核心內(nèi)容是養(yǎng)老金的給付，因而養(yǎng)老金待遇給付的方式直接決定了該項(xiàng)制度的公平與否。“城鄉(xiāng)居?！钡酿B(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金構(gòu)成。基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家財(cái)政進(jìn)行給付，最低標(biāo)準(zhǔn)每年由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況來(lái)確定，各地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。每位參保的城鄉(xiāng)居民在達(dá)到退休年齡后每月都能享受?chē)?guó)家所提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。同時(shí)，中央考慮到我國(guó)東中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，對(duì)中西部地區(qū)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金按照中央確定的最低標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行全額補(bǔ)助，對(duì)東部地區(qū)補(bǔ)貼50%，這種東中西部地區(qū)差異性補(bǔ)貼的方式也體現(xiàn)了“城鄉(xiāng)居?！敝贫仍诒３只酒降鹊那疤嵯拢蛉跽叩膬r(jià)值取向，這與正義的“差別原則”相符?！俺青l(xiāng)居?！敝贫葘?duì)弱者的幫扶，還體現(xiàn)在其針對(duì)沒(méi)有繳費(fèi)能力的重度殘疾人等繳費(fèi)困難群體，地方政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。

除基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，“城鄉(xiāng)居?！敝贫却鼋o付的公平性還體現(xiàn)在對(duì)不同繳費(fèi)檔次的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金實(shí)行差異化補(bǔ)助上。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金主要的資金來(lái)源于個(gè)人的繳費(fèi)和政府的補(bǔ)貼，目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)有100元至2000元不等的12個(gè)投保檔次，各地區(qū)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況所設(shè)置的繳費(fèi)檔次略有不同。政府按照“多繳多補(bǔ)，長(zhǎng)繳多補(bǔ)”的原則對(duì)不同檔次的參保人員提供差額補(bǔ)助。個(gè)人賬戶養(yǎng)老金在參保人員達(dá)到退休年齡后每月按照個(gè)人賬戶全部?jī)?chǔ)存額除以139的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行發(fā)放，個(gè)人賬戶相當(dāng)于個(gè)人儲(chǔ)蓄全部歸屬個(gè)人。城鄉(xiāng)居保制度對(duì)不同繳費(fèi)檔次的差異化補(bǔ)助方式，在一定程度上體現(xiàn)了權(quán)利與義務(wù)的一致性，彰顯了公平。

(三)制度管理統(tǒng)一確保公平

制度的公平以制度的統(tǒng)一為基礎(chǔ)，“城鄉(xiāng)居?！敝贫鹊墓揭越y(tǒng)一的服務(wù)管理為基礎(chǔ)。由“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！焙喜⒍鴣?lái)的“城鄉(xiāng)居保”實(shí)施統(tǒng)一管理，首先，是制度名稱的統(tǒng)一，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和城市居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)合并后統(tǒng)一為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，參保對(duì)象為年滿16周歲未參與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)居民，制度名稱的統(tǒng)一打破了城鄉(xiāng)的界限，城鄉(xiāng)居民作為參保對(duì)象能同等地參保；其次，是政策標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，“城鄉(xiāng)居保”制度對(duì)“新農(nóng)?！焙汀俺蔷颖！辈煌睦U費(fèi)檔次進(jìn)行整合，實(shí)行統(tǒng)一的繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一后的“城鄉(xiāng)居?！敝贫仍O(shè)有100元至2000元不等的12個(gè)繳費(fèi)檔次，城鄉(xiāng)居民根據(jù)自己實(shí)際狀況可選擇不同的繳費(fèi)檔次進(jìn)行參保，享受?chē)?guó)家統(tǒng)一提供的財(cái)政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民參保規(guī)則的公平；再次，是管理服務(wù)的統(tǒng)一，“城鄉(xiāng)居保”制度對(duì)相關(guān)資源進(jìn)行整合，將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金和城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金合并為城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，納入政府財(cái)政專門(mén)賬戶，?？顚Ｓ?，收支賬戶分開(kāi)管理核算，對(duì)基金統(tǒng)一進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)，在一定程度上優(yōu)化了服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)，降低了服務(wù)管理成本，提高了服務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率；最后，是信息管理的統(tǒng)一，整合城鄉(xiāng)居民的參保信息，統(tǒng)一進(jìn)入城鄉(xiāng)居保參保人員的信息管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，避免因信息不對(duì)稱造成的損失[4]?！俺青l(xiāng)居?！敝贫裙芾淼慕y(tǒng)一，確保了城鄉(xiāng)居民在統(tǒng)一的參保規(guī)則下進(jìn)行參保，享受平等的待遇，確保城鄉(xiāng)居保制度實(shí)施的公平性。

二 “城鄉(xiāng)居?！惫叫匀睋p的表現(xiàn)及誘因

(一)養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制不科學(xué)導(dǎo)致逆向投保

與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金依據(jù)在崗職工平均工資逐年增加的增長(zhǎng)調(diào)整機(jī)制不同，我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金采取的是定額機(jī)制，基礎(chǔ)養(yǎng)老金由國(guó)家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲指數(shù)來(lái)確定最低標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)保持不變，并不會(huì)因?yàn)槌青l(xiāng)居民收入的增加而提高，也不會(huì)因繳費(fèi)檔次和繳費(fèi)年限的增加而有所改變。而經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展使得我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入逐年增加，城鄉(xiāng)居保的繳費(fèi)數(shù)額占同期人均收入的比例要遠(yuǎn)高于其達(dá)到退休年齡后所領(lǐng)取的養(yǎng)老金占同年人均收入的比例。此外由于城鄉(xiāng)居保的個(gè)人賬戶收益率不高，遠(yuǎn)低于城鄉(xiāng)居民人均收入增長(zhǎng)率，因而在基礎(chǔ)養(yǎng)老金的定額制下，我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金的替代率隨著繳費(fèi)年限的增加而逐年降低，參保年限越長(zhǎng)或參保年齡越早其養(yǎng)老金反而越少。城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制的不科學(xué)影響到城鄉(xiāng)居保制度的公平性，抑制了城鄉(xiāng)居民的參保積極性，使得參保居民更傾向于選擇較低檔次參保，產(chǎn)生逆向投?，F(xiàn)象，長(zhǎng)此以往，勢(shì)必影響到城鄉(xiāng)居保制度的可持續(xù)發(fā)展。

(二)基礎(chǔ)養(yǎng)老保險(xiǎn)金地區(qū)差異明顯引發(fā)新的不平衡

由于我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌的最高層次仍是省級(jí)統(tǒng)籌，大部分地區(qū)還處于市、縣級(jí)統(tǒng)籌，致使全國(guó)各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)不等，且差異明顯。2014年我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立時(shí)就規(guī)定: 中央確定基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)70元，各省、市、縣可根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展水平可在70元的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整。2014年2月全國(guó)各省、市、自治區(qū)均對(duì)基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，部分省市調(diào)整后的情況如圖1：

圖1 2018年部分地區(qū)城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)

由圖1可看出，全國(guó)各地基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)不一且差距很大，最高的是上海930元，其次是北京705元和天津295元，湖南、黑龍江兩省的基礎(chǔ)養(yǎng)老金略高于國(guó)家的最低標(biāo)準(zhǔn)，而安徽省則維持著國(guó)家最低標(biāo)準(zhǔn)88元，與上海相差10倍多。城鄉(xiāng)居民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金是由中央及地方公共財(cái)政負(fù)擔(dān)，因而具有普惠的性質(zhì)，一般而言，全國(guó)各地的城鄉(xiāng)居民均能享受大致相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)養(yǎng)老金待遇，然而，基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)在地區(qū)間的巨大差異，有違普惠屬性，更損害其公平性。此外，城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異性，也有違于其以公平為導(dǎo)向的打破城鄉(xiāng)分隔、縮小區(qū)域收入差距的建制理念。

(三)制度銜接機(jī)制不暢損害參保人權(quán)益

制度的順利銜接是建立統(tǒng)一的社會(huì)養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)共同構(gòu)成我國(guó)社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，但城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在與其他養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，尤其是與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的轉(zhuǎn)接中存在著不合理的現(xiàn)象，損害了居民在轉(zhuǎn)保過(guò)程中的利益，影響“城鄉(xiāng)居保”制度的公平性。首先，就是在由“城職?！毕颉俺青l(xiāng)居?！钡霓D(zhuǎn)保過(guò)程中，根據(jù)人社部2014年頒布的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》，參保人員在從“城職?！鞭D(zhuǎn)入“城鄉(xiāng)居?！睍r(shí)，其“城職?！敝械膫€(gè)人賬戶儲(chǔ)存額全部并入“城鄉(xiāng)居?！钡膫€(gè)人賬戶”，“城鎮(zhèn)?！钡睦U費(fèi)年限合并計(jì)算為“城鄉(xiāng)居?！钡睦U費(fèi)年限(人力資源社會(huì)保障部財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》的通知，人社部發(fā)〔2014〕17號(hào))。此項(xiàng)規(guī)定在一定程度上保障了城鎮(zhèn)企業(yè)職工的權(quán)益，但由于單位為職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶，而“城鄉(xiāng)居?！睕](méi)有統(tǒng)籌賬戶，因此，參保人在由“城職保”轉(zhuǎn)為“城鄉(xiāng)居?！焙?，這部分保險(xiǎn)費(fèi)并沒(méi)有一同進(jìn)入?yún)⒈Ｈ藛T的“城鄉(xiāng)居?！钡馁~戶中，這無(wú)疑損害了轉(zhuǎn)保職工的利益，有失公允；其次，就是在由“城鄉(xiāng)居保”向“城職?！钡霓D(zhuǎn)保過(guò)程中，依據(jù)規(guī)定，參保人員在由“城鄉(xiāng)居?！鞭D(zhuǎn)“城職?！睍r(shí)，“城鄉(xiāng)居?！钡膫€(gè)人賬戶余額全部并入“城職?！钡膫€(gè)人賬戶中，但是“城鄉(xiāng)居保”的繳費(fèi)年限不合并計(jì)算或折算為“城職?！钡睦U費(fèi)年限，這明顯侵害了部分轉(zhuǎn)保居民的利益，尤其是長(zhǎng)期參保居民的利益，而年輕一代的城鄉(xiāng)居民因考慮到繳費(fèi)年限不合并計(jì)算或折算這一規(guī)定，對(duì)參加“城鄉(xiāng)居?！钡姆e極性并不高。

(四)財(cái)政補(bǔ)貼方式不合理挫傷參保積極性

我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度實(shí)行差額補(bǔ)助的方式，采取“多繳多得”，鼓勵(lì)居民選擇較高檔次參保。但是目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金的補(bǔ)貼方式并沒(méi)有真正起到鼓勵(lì)作用，反而導(dǎo)致了“逆向投?！爆F(xiàn)象的產(chǎn)生，如表2。

表2 2012—2017年城鄉(xiāng)居民參保者人均繳費(fèi)情況

數(shù)據(jù)來(lái)源: 2012—2017 年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)

從表2數(shù)據(jù)看出，我國(guó)城鄉(xiāng)居民普遍選擇低檔次投保，平均參保僅為100多元，出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除受參保人收入低的限制因素外，一個(gè)重要的原因在于城鄉(xiāng)居保的財(cái)政補(bǔ)貼政策沒(méi)有真正體現(xiàn)權(quán)利與義務(wù)的一致性。我國(guó)城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼政策采取的是定額制，針對(duì)不同檔次給予不同額度的補(bǔ)貼。以湖南為例，城鄉(xiāng)居保的投保檔次分為100元至3000不等的14個(gè)檔次，其補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為，對(duì)選擇年100元、200元檔次的投保居民，每人每年財(cái)政補(bǔ)貼不少于30元，其中省級(jí)財(cái)政平均補(bǔ)貼20元，其余部分由市(州)、縣(市)、區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)選擇300元、400元檔次的投保居民，每人每年財(cái)政補(bǔ)貼不低于40元，其中省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼28元，其余部分市(州)、縣(市)、區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼；對(duì)選擇500元及以上檔次的投保居民，每人每年財(cái)政補(bǔ)貼不低于60元，其中省級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼40元，其余部分由市(州)、縣(市)、區(qū)級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼(《湖南省人民政府關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施意見(jiàn)》，湘政發(fā)[2014]24號(hào))。按照最低標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，選擇100元的投保居民可享受30元的補(bǔ)貼，而選擇3000元的投保居民則僅能享受60元的補(bǔ)貼，兩者補(bǔ)貼金額差距為2倍，而投保金額卻相差30倍，按照補(bǔ)貼比例來(lái)算，選擇100元投保檔次享受30%的補(bǔ)助，而選擇3000元投保檔次的僅享受2%的補(bǔ)助，這種財(cái)政補(bǔ)貼方式使得居民投保檔次與政府補(bǔ)助呈逆向關(guān)系，不符合公平正義所要求的權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)原則，財(cái)政補(bǔ)貼方式的不合理挫傷了居民選擇較高檔次參保的積極性。

三 提升我國(guó)“城鄉(xiāng)居保”制度公平性的對(duì)策

(一)提高“城鄉(xiāng)居?！苯y(tǒng)籌層次

影響“城鄉(xiāng)居保”公平性的一個(gè)重要原因就是制度統(tǒng)籌層次過(guò)低，目前，我國(guó)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次最高是省級(jí)統(tǒng)籌，許多地方還是市級(jí)甚至縣級(jí)統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次過(guò)低直接造成基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)各地不一，差距懸殊，嚴(yán)重影響制度的公平性。提高“城鄉(xiāng)居?！钡慕y(tǒng)籌層次，如能實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，可避免因政府補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不一所導(dǎo)致的基礎(chǔ)養(yǎng)老金地區(qū)差距過(guò)大的問(wèn)題，不僅有助于更好地發(fā)揮養(yǎng)老基金的地區(qū)互濟(jì)功能，緩解部分地區(qū)的養(yǎng)老金給付壓力，同時(shí)，對(duì)基金進(jìn)行統(tǒng)一管理和投資運(yùn)營(yíng)，也有助于更好發(fā)揮養(yǎng)老基金投資的規(guī)模效益。因此，為提升“城鄉(xiāng)居?！钡墓叫裕瑧?yīng)逐步提高城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次，由縣級(jí)統(tǒng)籌提高到市級(jí)統(tǒng)籌，再由市級(jí)統(tǒng)籌提高至省級(jí)統(tǒng)籌，直至實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。當(dāng)然，提高基金統(tǒng)籌層次不僅意味著對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)金進(jìn)行統(tǒng)一管理，提高基金的投資效益；還須優(yōu)化經(jīng)辦服務(wù)，建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)的信息共享；并按照統(tǒng)一的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)和增長(zhǎng)機(jī)制給參保居民提供養(yǎng)老金待遇。

(二)加大政府財(cái)政補(bǔ)貼力度

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一項(xiàng)非繳費(fèi)型普惠式的社會(huì)保障制度，政府是其重要責(zé)任主體，而要完善城鄉(xiāng)居保制度、提升其公平性，政府扮演著重要角色，擔(dān)負(fù)著不可推卸的責(zé)任，為此，應(yīng)加大政府財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保的保支持力度。我國(guó)政府財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保的投入不夠，是導(dǎo)致我國(guó)城鄉(xiāng)居保水平過(guò)低的一個(gè)重要原因。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的增加，發(fā)展速度由高速向中高速轉(zhuǎn)變，發(fā)展動(dòng)力由投資驅(qū)動(dòng)向以消費(fèi)拉動(dòng)的改變，為提高城鄉(xiāng)老年人的消費(fèi)水平，更好地滿足其養(yǎng)老需求，加大政府財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保的支持力度就顯得尤為重要。特別是要明確中央財(cái)政和地方財(cái)政的責(zé)任，并在劃分中央與各級(jí)地方財(cái)政補(bǔ)貼的比例之時(shí)，應(yīng)采取動(dòng)態(tài)調(diào)整的方式，在保持同一區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，對(duì)于財(cái)政負(fù)擔(dān)能力有限的地方政府，可由上一級(jí)政府財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。同理，對(duì)于有充分負(fù)擔(dān)能力的地方政府，上一級(jí)政府可相應(yīng)減少財(cái)政補(bǔ)貼比例，通過(guò)這種方式更好發(fā)揮中央及各級(jí)地方政府財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保的支撐作用，也能有效避免區(qū)域間養(yǎng)老金收入差距的擴(kuò)大化。同時(shí)，中央及各級(jí)地方政府在財(cái)政上應(yīng)增加對(duì)城鄉(xiāng)居保制度的資金投入，并通過(guò)不斷完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)增加財(cái)政對(duì)城鄉(xiāng)居保制度的支持力度，以提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金待遇水平，縮小制度之間的待遇差距，以彰顯城鄉(xiāng)居保制度的公平性。

(三)優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制

制度的銜接直接影響制度公平性的實(shí)現(xiàn)，完善“城鄉(xiāng)居?！敝贫扰c其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接不僅有利于提升“城鄉(xiāng)居保”制度的公平性，更有助于我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)朝一體化方向發(fā)展。隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來(lái)越多的城鄉(xiāng)居民在“城鄉(xiāng)居?！焙汀俺锹毐！敝g轉(zhuǎn)保，如何保障城鄉(xiāng)居民在實(shí)現(xiàn)自由轉(zhuǎn)保的過(guò)程中其利益不受損害，實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的順利銜接是關(guān)鍵。優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的銜接機(jī)制，首先，要建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)居民參保信息共享，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)保手續(xù)，規(guī)范轉(zhuǎn)保流程，降低轉(zhuǎn)保成本，實(shí)現(xiàn)社保關(guān)系的順利接續(xù)。其次，在“城職保”向“城鄉(xiāng)居?！钡霓D(zhuǎn)保過(guò)程中，應(yīng)將用人單位為職工繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)按照一定比例劃入個(gè)人賬戶，在參保人轉(zhuǎn)保時(shí)將其個(gè)人賬戶直接轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)居保的個(gè)人賬戶，從而切實(shí)維護(hù)轉(zhuǎn)保人的利益。再次，在“城鄉(xiāng)居?！毕颉俺锹毐！钡霓D(zhuǎn)保過(guò)程中，要合理設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)居保的年限折算方法，可根據(jù)個(gè)人繳納的費(fèi)用高于城職保的人均繳納額的一定比例來(lái)進(jìn)行折算，同時(shí)允許進(jìn)行差額補(bǔ)助，在不損害城職保參保人利益的前提下維護(hù)轉(zhuǎn)保人的利益。

(四)健全“城鄉(xiāng)居保”的補(bǔ)助方式

“城鄉(xiāng)居?！毖a(bǔ)貼方式的不合理不僅直接造成了制度的不公平，也嚴(yán)重挫傷了城鄉(xiāng)居民參保的積極性，因而需要對(duì)現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼方式做出適應(yīng)性調(diào)整。對(duì)城鄉(xiāng)居保補(bǔ)貼方式的調(diào)整應(yīng)秉持權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的原則，首先，將財(cái)政對(duì)養(yǎng)老金的定額補(bǔ)貼改為定比補(bǔ)助，即按照統(tǒng)一的補(bǔ)貼比率給予不同檔次的參保居民以不同的補(bǔ)貼金額。統(tǒng)一的補(bǔ)貼比例既體現(xiàn)了國(guó)家提供養(yǎng)金老補(bǔ)貼的普惠性，同時(shí)也維護(hù)了較高檔次參保居民的利益，實(shí)現(xiàn)了參保居民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一。其次，就是增加繳費(fèi)年限補(bǔ)助金，即對(duì)于超過(guò)最低繳費(fèi)年限持續(xù)參保的居民增加一定的補(bǔ)助金，增加的額度可根據(jù)其多繳的年限，按照一定的比例來(lái)計(jì)算。目前，吉林省就采取這種方式，并取得了較好的效果。吉林省在2015年下發(fā)的《關(guān)于完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)多繳多得激勵(lì)機(jī)制》的通知中就規(guī)定了，對(duì)于年繳費(fèi)累計(jì)超過(guò)20年的參保居民，在達(dá)到領(lǐng)取基本養(yǎng)老金條件后，在原計(jì)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)上增加其基礎(chǔ)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)比例。其中，累計(jì)繳費(fèi)年限在21—25 年的部分，每年增加 0.15%的養(yǎng)老金；累計(jì)繳費(fèi)年限在26—30 年的部分，每年增加0.2%的養(yǎng)老金；繳費(fèi)年限在31年及以上的部分，每年增加0.25%的養(yǎng)老金[5]。這種按比補(bǔ)貼的方式值得其他省區(qū)學(xué)習(xí)借鑒，并可在全國(guó)范圍推廣，通過(guò)優(yōu)化城鄉(xiāng)居保的補(bǔ)貼方式形成有效的激勵(lì)機(jī)制，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)居民高檔參保、長(zhǎng)效參保，以緩解城鄉(xiāng)居保的養(yǎng)老基金給付壓力，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。