工傷勞動爭議裁審尺度及銜接機(jī)制研究
——以長沙市為例

佘藝穎

(長沙學(xué)院法學(xué)院，湖南 長沙 410022)

近年來，長沙堅持先進(jìn)制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)深度融合，現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)發(fā)展迅速，同時勞動爭議也日益增多，工傷賠償爭議尤為典型。工傷勞動爭議案件的處理分屬勞動仲裁和訴訟不同系統(tǒng)，裁審尺度存有差異，如存在勞動關(guān)系確認(rèn)尺度不明、法律適用標(biāo)準(zhǔn)不夠統(tǒng)一、程序銜接不夠規(guī)范、工傷待遇裁判標(biāo)準(zhǔn)有待細(xì)化等問題。這些問題影響了爭議處理質(zhì)量和效率，降低了仲裁和司法的公信力。

一 長沙市工傷勞動爭議裁審現(xiàn)狀分析

(一)工傷勞動爭議仲裁案件樣本分析

勞動仲裁是勞動者進(jìn)入司法程序的前置程序，因此勞動爭議案件的立案情況可以反應(yīng)出區(qū)域勞動關(guān)系。從2008—2017年十年間，全國各級勞動仲裁案件呈現(xiàn)出階段性波動(見表1)，表內(nèi)數(shù)據(jù)體現(xiàn)出2008年勞動案件呈現(xiàn)出井噴式的增長，這與當(dāng)時《勞動合同法》頒布有關(guān)，自此以后勞動仲裁案件和社會保險案件數(shù)量呈現(xiàn)出高位的波動態(tài)勢。

與全國的仲裁案件相比，長沙市仲裁案件則顯示出更為快速的增長態(tài)勢。以長沙市勞動人事爭議仲裁院為例，該院2018年受理立案總計1947件，仲裁結(jié)案率達(dá)到90%，其中河西派出庭的立案數(shù)量為608件[2]。長沙勞動人事爭議仲裁院的2016-2018三年的立案數(shù)據(jù)顯示長沙市勞動爭議案件連續(xù)三年增長，特別2018年案件增長28.5%尤為突出(見表2)。

表1 全國2007—2017年仲裁案件數(shù)據(jù)(單位：件)

數(shù)據(jù)來源：中華人民共和國國家統(tǒng)計局歷年統(tǒng)計年鑒[1]

表2 長沙勞動人事爭議仲裁院2016—2018年仲裁案件數(shù)據(jù)(單位：件)

數(shù)據(jù)來源：長沙市勞動人事爭議仲裁院調(diào)研制作

以長沙市勞動人事爭議仲裁院河西派出庭為例，管轄區(qū)域包括長沙市岳麓區(qū)、長沙市高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、湘江新區(qū)等重要工業(yè)區(qū)域以及科技創(chuàng)興創(chuàng)業(yè)區(qū)域。該區(qū)域具有長沙市典型的產(chǎn)業(yè)特色。調(diào)研統(tǒng)計顯示，該區(qū)域2018年勞動爭議案件相比全市其他區(qū)域增長更快，達(dá)到28.7%。工傷勞動爭議案件增長35%，近三年占勞動爭議的比例也逐年提高(見表3)。

表3長沙市勞動人事爭議仲裁院河西派出庭工傷案件數(shù)據(jù)(單位：件)

工傷案由2016年2017年2018年確認(rèn)勞動關(guān)系案件或者用工主體責(zé)任71316工傷待遇案件375284工傷類案件總計4465100勞動爭議案件總數(shù)444433608工傷類案件占比9.90%15%16.4%

數(shù)據(jù)來源：長沙市勞動人事爭議仲裁院調(diào)研制作

(二)工傷勞動爭議訴訟現(xiàn)狀

近年來長沙市各級法院受理勞動案件也逐年遞增，工傷案件在法院審理的勞動爭議案件中占比較高。以長沙市天心區(qū)人民法院勞動爭議糾紛案件為例，該院2018年度勞動爭議糾紛案件審判情況報告顯示，2018年全年受理勞動爭議案件為334件，已結(jié)確認(rèn)勞動關(guān)系案件為26件，工傷保險待遇糾紛55件，占勞動爭議案件的23%[3]。其中建筑業(yè)的案件為62件，在行業(yè)類型中占勞動爭議處理案件的第二位。從糾紛類型看，法院處理工傷案件絕大多數(shù)是未繳納工傷保險情形下的工傷勞動糾紛，其數(shù)據(jù)對于市區(qū)的勞動訴訟情況有代表性。而長沙勞動人事仲裁院河西派出庭主要管轄長沙市河西區(qū)域勞動爭議案件，其2018年的勞動爭議立案數(shù)達(dá)到608件，是同期天心區(qū)法院勞動爭議案件立案數(shù)的兩倍，顯示出長沙市勞動仲裁機(jī)構(gòu)對勞動爭議案件分流明顯。但是長沙市勞動人事仲裁院河西派出庭的工傷勞動爭議在仲裁案件中占比約為16.4%(見表3)，而天心區(qū)法院同期數(shù)據(jù)達(dá)到23%，可見工傷案件相對于其他勞動爭議案件進(jìn)入法院訴訟程序的比例更高。

(三)工傷勞動爭議程序仲裁與訴訟程序分析

目前工傷勞動爭議的程序規(guī)定主要集中在《中華人民共和國社會保險法》《工傷保險條例》等主要法律法規(guī)，此外湖南省2017年修正了《湖南省<實(shí)施工傷保險條例>辦法》。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，工傷勞動爭議特別是未購買工傷保險的工傷勞動爭議的程序最為冗長。往往用人單位不愿意配合勞動者啟動工傷認(rèn)定。在勞動關(guān)系不明確、用人單位不明的情形下，勞動者需要先通過確認(rèn)勞動關(guān)系或者用工主體責(zé)任的仲裁或訴訟程序，獲得工傷認(rèn)定啟動程序。而工傷認(rèn)定程序、勞動能力鑒定程序等還可能產(chǎn)生行政訴訟。最終勞動者在經(jīng)過工傷認(rèn)定程序、勞動能力鑒定程序之后，還需通過仲裁、司法程序啟動工傷待遇支付糾紛的裁審程序。勞動者為獲得工傷保險待遇存在著多次訴累，程序顯得頗為艱難復(fù)雜。而此類情形廣泛存在于用工不規(guī)范的建筑施工企業(yè)，絕大多數(shù)同類案件的工傷待遇都經(jīng)歷了多次仲裁和訴訟程序。

二 工傷勞動賠償案件裁審尺度疑難問題分析

工傷事故涉及勞動者、用人單位、社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會保險行政部門等多方法律關(guān)系主體。但是工傷勞動賠償案件中，通常不涉及社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社會保險行政部門。目前仲裁與訴訟均處理的工傷勞動爭議案件主要分為兩大類型：確認(rèn)勞動關(guān)系以及工傷待遇支付糾紛。目前長沙市勞動仲裁機(jī)構(gòu)和法院對該兩類案件的裁審結(jié)果一致性水平較高，同裁同判逐年提高。但是由于立法模糊等原因，工傷勞動爭議案件在確認(rèn)勞動關(guān)系的受理范圍、停工留薪期待遇、住院伙食補(bǔ)助費(fèi)、護(hù)理費(fèi)、交通費(fèi)等問題的裁審尺度上，存在疑難問題需要探討。

(一)確認(rèn)勞動關(guān)系案件受理范圍的問題

仲裁與訴訟對于確認(rèn)勞動關(guān)系案件的受理范圍存在著不同尺度。最為典型的是達(dá)到法定退休年齡的勞動者是否可以主張確認(rèn)勞動關(guān)系啟動工傷待遇方面的情形?！秳趧雍贤▽?shí)施條例》規(guī)定,勞動者達(dá)到法定退休年齡的，勞動合同終止。目前仲裁部門根據(jù)該規(guī)定，在實(shí)務(wù)操作中對于超過法定退休年齡的勞動者主張確認(rèn)勞動關(guān)系或者用工主體責(zé)任的仲裁申請主要以“工傷”發(fā)生時間是否超過法定退休年齡作為受理案件的判斷標(biāo)準(zhǔn)。而法院通常根據(jù)《勞動合同法》第44條第二款、最高人民法院民一庭([2015]民一他字第6號)意見，以勞動者是否享受養(yǎng)老保險待遇或者領(lǐng)取退休金作為判定勞動合同關(guān)系是否終止的依據(jù)。因此，仲裁機(jī)構(gòu)和法院在對于達(dá)到法定退休年齡的勞動者是否可以主張工傷待遇的問題上存有不同的理解，而由于理解和援引依據(jù)的差異又產(chǎn)生了不同的裁審受理范圍。

(二)停工留薪期的裁審尺度問題

關(guān)于停工留薪期的界定，往往是工傷賠償案件中勞動者與用人單位的爭議焦點(diǎn)?！豆ｋU條例》第33條，對停工留薪期作出了界定并限制了期限。從立法上理解停工留薪期是指職工因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病需要暫停工作接受工傷醫(yī)療的期間，并規(guī)定一般不超過12個月；傷情嚴(yán)重或者情況特殊，可以適當(dāng)延長。該條文并未明確停工留薪期的確定機(jī)構(gòu)和確定標(biāo)準(zhǔn)問題。長沙市勞動人事仲裁機(jī)構(gòu)和法院在裁審中普遍參照《湖南省職工工傷與職業(yè)病鑒定前醫(yī)療期試行標(biāo)準(zhǔn)》或《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》。雖然這兩個文件上在一定程度上提供了分類標(biāo)準(zhǔn)，但適用較為困難。如(2018)湘0112民初3857號案中，根據(jù)目錄其受傷后的停工留薪期為1.5個月，醫(yī)療康復(fù)期為4-6個月，但其實(shí)際的住院時間就超過了1.5個月。住院時間應(yīng)屬于《工傷保險條例》界定的停工留薪期限之內(nèi)。所以若僅根據(jù)《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》界定停工留薪期限存在局限性。調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，絕大部分工傷勞動爭議案件法院認(rèn)可仲裁裁決的停工留薪期限的確定，但裁審人員通常并不具有專業(yè)醫(yī)學(xué)知識，確定停工留薪期仍具有局限性。

由于《工傷保險條例》沒有統(tǒng)一確定停工留薪期，各地制定了不同類型的停工留薪期確認(rèn)依據(jù)。一類是由根據(jù)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)出具的傷病情診斷意見來確定停工留薪期限，如《上海市工傷保險實(shí)施辦法》。第二類是制定停工留薪期分類目錄來確定停工留薪期的具體期限，如江西省制定的《江西省工傷職工停工留薪期分類目錄》[4]。但是無論是哪種判斷標(biāo)準(zhǔn)，確定停工留薪期的主體應(yīng)為核心問題。筆者認(rèn)為停工留薪期涉及醫(yī)療專業(yè)知識，由于其專業(yè)技術(shù)性問題，其確認(rèn)主體應(yīng)是勞動能力鑒定部門，勞動能力鑒定部門可以根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)傷病情診斷意見等醫(yī)療材料，參照《湖南省職工工傷與職業(yè)病鑒定前醫(yī)療期試行標(biāo)準(zhǔn)》或《湖南省工傷職工停工留薪期分類目錄》確定停工留薪期，作為仲裁和訴訟中的裁審依據(jù)，減少仲裁機(jī)構(gòu)和法院對停工留薪期的不同理解和適用引起的差異。

(三)工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)和交通費(fèi)裁審尺度問題

對于工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)和交通費(fèi)的裁判標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)《湖南省工傷住院醫(yī)療工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)和到外地就醫(yī)途中交通食宿費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》，如長沙市中級人民法院(2018)湘01民終7257號判決書判決伙食補(bǔ)貼費(fèi)按照每人每天10元標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放。目前長沙地區(qū)法院基本采納該標(biāo)準(zhǔn)，但在仲裁裁決采用的是按出差伙食補(bǔ)貼的70%發(fā)給住院伙食補(bǔ)貼費(fèi)用，該標(biāo)準(zhǔn)與法院標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一。采用標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一導(dǎo)致裁審的結(jié)果不一致。通常情況下，仲裁裁決的出差伙食補(bǔ)貼相對略高，通?；锸逞a(bǔ)貼費(fèi)采取每人每天35元標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)并不需完全涵蓋勞動者工傷伙食的支出，但是作為伙食的補(bǔ)助一部分仍可以根據(jù)職工的年平均工作和生活費(fèi)用變化作出調(diào)整。這一點(diǎn)在《湖南省工傷住院醫(yī)療工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)和到外地就醫(yī)途中交通食宿費(fèi)支付標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》也有所體現(xiàn)。因此，從維護(hù)裁審一致的角度，可以考慮以當(dāng)?shù)厣夏甓鹊氖杖霕?biāo)準(zhǔn)確定一定比例并逐年調(diào)整，且結(jié)合住院天數(shù)計算工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)，以統(tǒng)一工傷伙食補(bǔ)助費(fèi)的裁審標(biāo)準(zhǔn)。

交通費(fèi)的賠償目前主要是依據(jù)票據(jù)和合理性作為裁判考慮因素，但是對于特殊的交通費(fèi)問題，裁審標(biāo)準(zhǔn)趨向一致。依據(jù)《社會保險法》第39條明確規(guī)定用人單位承擔(dān)的費(fèi)用范圍包括合理和必要的交通費(fèi)。對于工傷必須采取的緊急救濟(jì)措施而產(chǎn)生的費(fèi)用應(yīng)由用人單位承擔(dān)，如湖南省高級人民法院(2018)湘民申316號裁定。該案裁定由于緊急救援產(chǎn)生的包機(jī)費(fèi)用應(yīng)由用人單位承擔(dān)，其裁審理論來源是職工發(fā)生工傷時，用人單位應(yīng)承擔(dān)法定的救助義務(wù)。因此，對于交通費(fèi)問題可以以票據(jù)原則為主，參考其合理性和必要性來確定裁審尺度。

(四)工傷護(hù)理費(fèi)裁審尺度問題

《工傷保險條例》第33條規(guī)定，第34條對護(hù)理費(fèi)有所規(guī)定。其主要分為停工留薪期護(hù)理和勞動能力鑒定以后的護(hù)理費(fèi)。通常情況下，仲裁和訴訟中主要根據(jù)住院時間計算停工留薪期間的護(hù)理費(fèi)。關(guān)于護(hù)理費(fèi)，通常理解為發(fā)生工傷以后，勞動者無法照顧自己需要護(hù)理的情形下的補(bǔ)償。以醫(yī)院治療時間作為護(hù)理費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)值得商榷，因為可能存有非醫(yī)院治療之外的康復(fù)時間，建議以醫(yī)囑或者出院證據(jù)作為一定的參考依據(jù)。而目前長沙市工傷勞動爭議中還存有以工傷護(hù)理費(fèi)的具體標(biāo)準(zhǔn)在裁審過程中并不統(tǒng)一的問題。仲裁機(jī)構(gòu)目前采用的標(biāo)準(zhǔn)為根據(jù)工傷傷殘等級的方式統(tǒng)一護(hù)理標(biāo)準(zhǔn)：一級至四級為150元/天，五級至六級為120元/天，七級至十級為100元/天。通常情況下訴訟對仲裁中認(rèn)定的護(hù)理費(fèi)給予了認(rèn)可，但是也有判決將護(hù)理費(fèi)酌情考慮為70元/天，顯示出仲裁與訴訟對于護(hù)理費(fèi)適用的標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一的情況。有學(xué)者建議建議參照當(dāng)?shù)刈o(hù)工從事同等級別的勞務(wù)報酬標(biāo)準(zhǔn)由用人單位向工傷職工支付護(hù)理費(fèi)[5]。筆者認(rèn)為，可以在此基礎(chǔ)上考慮工傷傷殘等級的統(tǒng)一并適時調(diào)整停工留薪期的護(hù)理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

(五)勞動關(guān)系解除的界定問題

根據(jù)法律規(guī)定，因工致殘被鑒定等級為五至十級的傷殘職工可以解除或終止勞動關(guān)系。界定勞動關(guān)系的解除時間意義在于確定工傷期間的工資計算或競業(yè)限制協(xié)議履行等問題。如工傷勞動爭議案件中勞動者與用人單位還簽訂過競業(yè)限制協(xié)議，其履行以勞動關(guān)系的解除為生效起點(diǎn)。工傷勞動爭議案件的特殊性在于通常情況下用人單位不能單方解除合同，最常見的是勞動者以要求支付工傷賠償待遇等申請仲裁。筆者認(rèn)為，應(yīng)考慮以勞動者申請仲裁的時間作為解除勞動關(guān)系的時間，即競業(yè)限制協(xié)議開始生效的時間。其原因是一次性傷殘就業(yè)補(bǔ)助金等待遇應(yīng)以勞動關(guān)系解除作為前提，勞動者通過仲裁作為解除勞動關(guān)系的意思表示，而工傷勞動爭議并不影響離職以后競業(yè)限制的效力。

三 完善工傷勞動爭議裁審銜接程序機(jī)制的思考

2017年最高院與人社部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機(jī)制建設(shè)的意見》，該意見指出充分發(fā)揮勞動人事爭議處理中仲裁的獨(dú)特優(yōu)勢和司法的引領(lǐng)、推動、保障和深化裁審合作。隨后，山東、江蘇、廣東、北京、云南、甘肅、重慶等多地相繼頒布了各地的裁審銜接意見。湖南省人社廳與湖南省高院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)勞動人事爭議仲裁與訴訟銜接機(jī)制建設(shè)的實(shí)施意見》(湘人社發(fā)[2018]20號)(下稱《實(shí)施意見》)，對湖南省工裁審銜接制度起到了指導(dǎo)作用。結(jié)合工傷勞動爭議的特點(diǎn)，如何進(jìn)一步完善工傷勞動仲裁案件的裁審銜接值得思考。

(一)明確勞動仲裁機(jī)構(gòu)的“準(zhǔn)司法性”

針對勞動爭議仲裁與訴訟關(guān)系問題，學(xué)界曾有諸多討論，主要分為兩大類觀點(diǎn)。第一類觀點(diǎn)認(rèn)為，“一裁兩審”勞動爭議處理模式不適應(yīng)當(dāng)下的勞動爭議糾紛處理形勢，提出應(yīng)該重構(gòu)裁審模式，比如采用“或裁或?qū)徟c各自終局”、“一裁一審”以及“部分案件一裁終局部分案件一裁一審”。第二類觀點(diǎn)是國內(nèi)學(xué)者們肯定了當(dāng)前的“一裁兩審”勞動爭議處理制度，但是需要對現(xiàn)有的裁審模式加以完善。雖然勞動仲裁機(jī)構(gòu)在一定程度上來自行政授權(quán)，但是近年來，學(xué)界大多傾向于勞動仲裁具有準(zhǔn)司法性的觀點(diǎn)。有學(xué)者提出，勞動仲裁帶有行政色彩的司法性或準(zhǔn)司法性，仲裁和訴訟相當(dāng)于特殊的一審和二審關(guān)系[6]。勞動爭議仲裁符合司法的基本特征，其與傳統(tǒng)司法機(jī)關(guān)的區(qū)別僅在于其裁決結(jié)果不具有完全的終局性，其裁決過程缺乏完全的強(qiáng)制性[7]。勞動仲裁“準(zhǔn)司法性”的特點(diǎn)，與法院在一定程度上體現(xiàn)出同質(zhì)特性，因此工傷勞動爭議案件在裁審銜接應(yīng)考慮程序的延續(xù)、穩(wěn)定和高效性。

(二)完善受理案件裁審程序銜接

工傷勞動爭議案件的受理主要存在幾類問題。其一，對于勞動關(guān)系理解差異引起的仲裁機(jī)構(gòu)與法院是否受理的問題。仲裁案件的管轄是僅僅針對勞動關(guān)系，但是由于對勞動關(guān)系的不同理解，導(dǎo)致仲裁機(jī)構(gòu)與法院是否作為勞動案件受理存有差異。其二，勞動者將工傷勞動爭議以不同的案由同時分別要求仲裁機(jī)構(gòu)或法院受理的情形，導(dǎo)致可能會出現(xiàn)仲裁與訴訟重復(fù)立案的情況。其三，對于對仲裁機(jī)構(gòu)者逾期未作出決定立案決定或者逾期未作出仲裁決定的案件，勞動者可以向法院提起起訴。但是由于仲裁機(jī)構(gòu)與法院之間并未實(shí)現(xiàn)信息共享，導(dǎo)致重復(fù)立案或者重復(fù)裁決的情況。因此需要通過法院及時告知或者建立仲裁機(jī)構(gòu)與法院的信息共享機(jī)制解決此類問題。

(三)加強(qiáng)保全和執(zhí)行程序的裁審程序銜接

為了緩解工傷勞動爭議案件醫(yī)療的緊急性和程序冗長的矛盾，《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第44條規(guī)定，仲裁庭對工傷醫(yī)療費(fèi)用等案件可以裁決先予執(zhí)行，并移送人民法院執(zhí)行。該條文考慮到了工傷案件本身特點(diǎn)，但是沒有賦予勞動仲裁機(jī)構(gòu)自身先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全的權(quán)利?！秾?shí)施意見》對先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全提出了在財產(chǎn)保全和先予執(zhí)行程序中裁審溝通和協(xié)助的意見，但是從長遠(yuǎn)來看，可以考慮賦予仲裁機(jī)構(gòu)在工傷勞動爭議中的先予執(zhí)行或者財產(chǎn)保全的權(quán)力?！渡鐣ｋU法》第41條規(guī)定，職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)，如果工傷保險基金墊付了費(fèi)用，從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇應(yīng)當(dāng)由用人單位償還。但是實(shí)務(wù)中，往往用人單位在工傷事故發(fā)生以后可能采取轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等行為導(dǎo)致工傷保險基金難以后續(xù)追償。若賦予勞動仲裁機(jī)構(gòu)先予執(zhí)行和財產(chǎn)保全可減少此類情形出現(xiàn)。此外，也有學(xué)者提出工傷賠償損失的案件，無論金額多少，均列為屬于《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第47條第1款第2項規(guī)定的爭議，納入一裁終局的范疇[8],以期解決工傷賠償程序冗長的問題。

長沙市的工傷勞動爭議裁審結(jié)果的一致性和規(guī)范性程度較高，存在部分裁審不一致問題的主要原因是在于仲裁和訴訟適用法律法規(guī)，援引或參考人社部門或法院系統(tǒng)的不同意見等導(dǎo)致對工傷爭議案件裁判尺度不同的理解。隨著裁審理念的進(jìn)一步融合和工傷勞動爭議標(biāo)準(zhǔn)的不斷規(guī)范，工傷裁審差異將進(jìn)一步縮小，通過信息共享、聯(lián)席會議等可以更有效地完善裁審銜接制度。