政府開發(fā)保障性房源的創(chuàng)新路徑探析

陳珊珊

【摘 要】本文立足于深圳市保障性住房的建設(shè)現(xiàn)狀，簡要介紹了深圳市在保障性住房建設(shè)上的幾類開發(fā)模式，并重點(diǎn)闡析深圳市政府建設(shè)保障性住房的驅(qū)動(dòng)力，從而總結(jié)保障性住房房源開發(fā)中的創(chuàng)新路徑，以期為我國其他城市保障性住房開發(fā)中的創(chuàng)新舉措提供參考。

【關(guān)鍵詞】保障性住房；開發(fā)模式；創(chuàng)新路徑

一、深圳市保障性住房房建設(shè)現(xiàn)狀檢視

保障性住房（以下簡稱保障房）是讓城鎮(zhèn)中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決的重要手段。深圳市政府于2016年提出要在“十三五”期間籌集建設(shè)保障房40萬套的的艱巨目標(biāo)。而現(xiàn)實(shí)情況是：在“十一五”、“十二五”、“十三五”期間，深圳市已供應(yīng)及計(jì)劃供應(yīng)的保障房用地僅有9.12平方公里，保障房占地面積僅占住房用地的4.5%，保障房覆蓋率截至2015年不足12%，低于國家要求的平均水平。

改革開放以來深圳市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，截至2018年底，占地面積僅1997.27平方公里的深圳常住人口約為1400萬人，GDP總量過2萬億。隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，深圳率先遭遇空間資源緊約束瓶頸。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2017年深圳全市已建設(shè)用地996平方公里，剩余開發(fā)的土地面積不足20平方公里。深圳作為一個(gè)高速發(fā)展的人口流入城市，隨著常駐人口的增加，土地資源緊缺與住房需求增長之間的矛盾日益加劇。

如何通過存量用地的開發(fā)釋放土地潛能、建設(shè)保障房、破解發(fā)展瓶頸、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，是擺在深圳市政府面前的一個(gè)重要課題，本文試圖通過深圳市政府在保障房建設(shè)模式上的探索，以期更全面深入地分析政府開發(fā)保障性房源的創(chuàng)新路徑。

二、深圳市保障性住房開發(fā)模式

（一）大沖村：拆舊重建開發(fā)房源

大沖村舊改項(xiàng)目是深圳市最大的舊改項(xiàng)目，涉及近千戶原村民、300多戶非村民、7萬多暫住人口、約1500棟房屋的拆遷安置工作。在政府的主導(dǎo)下，大沖于1992年開啟舊改。改造后的47萬平方米土地，13萬平方米作為安置大沖村集體與個(gè)人居住，18萬平方米歸于政府，剩余16萬平方米作為企業(yè)開發(fā)用地，通過大沖村舊改項(xiàng)目，配建了1000套保障房。

政府在大沖村舊改中進(jìn)行保障房的配建，充分利用舊改中配備的基礎(chǔ)設(shè)施與社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)，減少保障房單獨(dú)建設(shè)的財(cái)政成本和運(yùn)營管理的社會(huì)負(fù)擔(dān)。體現(xiàn)的是深圳堅(jiān)持節(jié)約開發(fā)、綜合規(guī)劃、集約利用的原則，是政府努力進(jìn)行政策創(chuàng)新，開發(fā)配備保障房，實(shí)現(xiàn)土地資源節(jié)約集約利用的重要舉措。

（二）龍悅居：郊野荒地開發(fā)房源

龍悅居保障性住房位于龍華區(qū)，是深圳市政府為解決人才和中低收入家庭住房問題而興建的大型住宅區(qū)，也是深圳市政府在土地資源緊張的現(xiàn)狀下積極探索的在空地上開發(fā)建設(shè)集中的保障房。項(xiàng)目總占地面積17.6萬平方米，總建筑面積81.3萬平方米，提供1.1萬套保障房，是深圳市2010年“十大民生工程”之一。

龍悅居保障房創(chuàng)新引入代建總承包模式，由房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)牽頭承擔(dān)建設(shè)。充分利用房地產(chǎn)企業(yè)的綜合優(yōu)勢，采用工業(yè)化建造方式和綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)宜居和綠色理念的有機(jī)結(jié)合，為保障房建設(shè)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供了有益經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也鼓勵(lì)引入多元化社會(huì)主體參與保障房建設(shè)，為探索新模式、多渠道建設(shè)保障房提供了有益經(jīng)驗(yàn)。這與深圳市政府在2018年出臺(tái)的《深圳市人民政府關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》中通過重點(diǎn)在原關(guān)外地區(qū)增加建設(shè)用地以建設(shè)大型保障性住房社區(qū)的目標(biāo)一致。

（三）龍海家園：TOD模式開發(fā)房源

TOD（transit-oriented development）模式，是以公共交通為導(dǎo)向開發(fā)居住家園的模式。即政府規(guī)劃在地鐵上蓋建設(shè)保障房，規(guī)劃出保障房地鐵社區(qū)。這種社區(qū)的總體功能以居住用地為主導(dǎo)，根據(jù)土地開發(fā)的價(jià)值隨著與地鐵站點(diǎn)距離增加而衰減的原則，合理配套為社區(qū)服務(wù)的相關(guān)公共設(shè)施。

龍海家園公共租賃住房項(xiàng)目，正是深圳市政府在前海地鐵上蓋建的大型保障房項(xiàng)目。其建設(shè)充分利用了地鐵站上部空間并進(jìn)行空間格局上的拓展，在土地資源日益緊缺的情況下，實(shí)現(xiàn)城市、交通、環(huán)境、住房房源的協(xié)調(diào)發(fā)展。龍海家園位于地鐵前海車輛段上蓋，用地面積在13.5萬平方米，總建筑面積為70.4萬平方米，提供住房12363套。龍海家園是政府在提供更為便利的交通設(shè)施的基礎(chǔ)上，將就業(yè)生活、商業(yè)娛樂、公共服務(wù)等有機(jī)結(jié)合，形成的便捷、人性化、可持續(xù)發(fā)展的社區(qū)。

（四）檸盟公寓：綜合整治開發(fā)房源

水圍檸盟人才公寓是深圳市第一個(gè)“城中村”改為人才公寓的項(xiàng)目，旨在加大城市中心地區(qū)的人才住房保障力度。該項(xiàng)目對水圍村的29棟居民樓進(jìn)行整體設(shè)計(jì)改造，改造完成后提供了504套人才公寓。檸盟公寓是深圳市政府探索將“城中村”改造成人才公寓的成功示例。

檸盟公寓建設(shè)過程中的主要參與主體包括政府、深業(yè)集團(tuán)、水圍村股份公司與29棟樓的業(yè)主。由水圍股份公司租賃29棟樓房，在基本未加價(jià)的情況下轉(zhuǎn)租給深業(yè)集團(tuán)，深業(yè)對房屋進(jìn)行改造后政府進(jìn)行反租補(bǔ)貼，再將這些住房以低于市場的價(jià)格租與企業(yè)人才，以確保改造升級(jí)的同時(shí)仍能有效控制房屋租金，保障符合條件人員的住房需求。

檸盟公寓的保障房提供模式，革新了人才安居的住房供應(yīng)模式，充分了發(fā)揮政府的公共服務(wù)能力、專業(yè)企業(yè)的開發(fā)運(yùn)營能力和股份公司的基層治理能力，實(shí)現(xiàn)“政府—國企—村股份公司”三方合作的改造模式，打造出由政府牽頭“綜合整治+統(tǒng)租運(yùn)營+人才住房”的利用“城中村”籌集公共住房新模式。

（五）深耕村：城際合作開發(fā)房源

2011年2月，深汕特別合作區(qū)正式成立，合作區(qū)由深圳市政府和汕尾市政府共建。2017年9月，深汕特別區(qū)納入深圳市“10+1”區(qū)管理體系，成為了深圳的“第11區(qū)”。合作區(qū)位于海峽經(jīng)濟(jì)圈和珠三角經(jīng)濟(jì)圈，土地規(guī)劃面積高達(dá)468.3萬平方公里，在國家大力支持“飛地經(jīng)濟(jì)” i的背景下，合作區(qū)是深圳市跨越惠州市在汕尾市的到的一塊“飛地”。2018年12月，由區(qū)屬國企深汕特別合作區(qū)城市建設(shè)投資發(fā)展有限公司開發(fā)運(yùn)營的深汕特別區(qū)首個(gè)人才保障性住房——深耕村項(xiàng)目正式開工。項(xiàng)目總投資額約21億元，占地面積約5.4萬平方米，計(jì)劃籌建人才保障房約2500套，建成后將滿足近萬人的居住需求。深耕村是深圳跨城際建設(shè)保障房的進(jìn)步舉措，深汕合作區(qū)的試驗(yàn)成果將為未來深圳的城際合作奠定基礎(chǔ)。

三、深圳市政府開發(fā)保障性住房的創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)力探析

（一）以問題為導(dǎo)向，探尋多類渠道房源

隨著深圳經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展、外來人口的不斷涌入，住房問題日益成為重大民生問題之一。不同于傳統(tǒng)政府模式下“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的做法，深圳市政府溯源頭，尋根本。在經(jīng)過對“城中村”存量住房、深圳市住房需求、深圳市居住用地比例及供應(yīng)機(jī)制等進(jìn)行大量研究、測算的基礎(chǔ)上認(rèn)為：住房矛盾的激化不僅包括人口的大量涌入，更在于土地資源緊缺且未得到合理有效的利用。在土地資源存量有限的困境下，解決住房問題最根本措施在于優(yōu)化資源，使存量土地得到集約化、最大化利用。

深圳市政府在探索住房領(lǐng)域改革的一系列舉措中，堅(jiān)持突破舊有框架、破除制約創(chuàng)新的思想障礙。2018年8月，市政府發(fā)布《關(guān)于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應(yīng)與保障體系的意見》，文件將多主體供給、多渠道保障、租購并舉作為三大重要指導(dǎo)性思路，提出的6類15種住房建設(shè)籌集渠道，即通過增加建設(shè)用地、盤活存量用地、配建、盤活存量用房、公共設(shè)施綜合開發(fā)、城際合作等措施，旨在破解土地資源緊缺、住房建設(shè)用地供應(yīng)不足的瓶頸制約。中國的保障房建設(shè)歷史不長，深圳市在立足于轄區(qū)基本情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行的多方探索，創(chuàng)新尋房渠道，通過試驗(yàn)出最適合轄區(qū)基本情況的建設(shè)方案，逐漸將積累經(jīng)驗(yàn)，將成果沉淀，最后固定成具有依據(jù)的指導(dǎo)性文件，是實(shí)現(xiàn)深圳建設(shè)創(chuàng)新引領(lǐng)型全球城市目標(biāo)的重要步伐。

（二）以需求為導(dǎo)向，降低住房供需矛盾

根據(jù)深圳市規(guī)劃和國土委員會(huì)編制的《深圳市城市總體規(guī)劃（2016-2030年）》，預(yù)計(jì)深圳市常住人口到2020年將達(dá)到1480萬人。深圳市1480萬人的常住人口如要保證保障房覆蓋率達(dá)到23%以上，則需要保證340萬常住人口有保障房。按照家庭戶均人口數(shù)3人，至2020年需供應(yīng)113萬套保障房。即使“十三五”期間計(jì)劃的籌集新建40萬套保障房任務(wù)能夠圓滿完成，且都算在“十三五”時(shí)期能夠供應(yīng)（事實(shí)上40萬套保障房并不能在“十三五”期間全部供應(yīng)，因?yàn)樽》康慕ㄔO(shè)周期需要3-4年），加上“十二五”時(shí)期之前已供應(yīng)的42套保障房，那么截止到2020年深圳市住房能夠供應(yīng)82萬套，距離113萬套仍有31萬套的缺口，31萬套的缺口比“十二五”時(shí)期5年新建籌集的24.6萬套還多6.4萬套。深圳市保障房需求如此之大，供給缺口也是非常之大。

在“十三五”期間單純依賴政府來解決住房供給缺口明顯不現(xiàn)實(shí)，因而深圳市政府積極采取多主體多渠道供給保障房的模式。如在經(jīng)營性用地或普通商品住房中配建保障房；政府投資，房地產(chǎn)企業(yè)承建代建保障房；采取“政府—國企—村股份公司”三方合作的模式綜合改造建設(shè)公共租賃住房；跨城際合作進(jìn)行保障房的建設(shè)等，力求保證足夠的房源量。

（三）以責(zé)任為導(dǎo)向，回應(yīng)社會(huì)民生實(shí)際

保障房作為一大民生工程，是政府提供公共服務(wù)的重要體現(xiàn)之一。在深圳市的住房保障建設(shè)中，政府肩負(fù)著實(shí)現(xiàn)保障房可持續(xù)發(fā)展、改善民生與增進(jìn)社會(huì)公平的重任。傳統(tǒng)型政府的“官本位”與“政績當(dāng)先”的觀念使得政府在保障房的建設(shè)中難免由“加速跑”到“跑偏”，從而偏離了保障房的建設(shè)是以人民群眾的福祉為主的目標(biāo)。而深圳市政府積極響應(yīng)人民的住房需求，回應(yīng)社會(huì)民生實(shí)際，提出在“十三五”期間建設(shè)籌集新建40萬套保障房的目標(biāo)，在建設(shè)過程中積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方的主動(dòng)性，致力于尋房的創(chuàng)新舉措，為保障房建設(shè)工作持續(xù)注入活力。

四、從深圳案例看保障性住房房源開發(fā)中的創(chuàng)新路徑

（一）創(chuàng)新保障房開發(fā)政策工具

在保障房開發(fā)中，我國運(yùn)用最多的便是結(jié)構(gòu)式強(qiáng)制工具，而這些結(jié)構(gòu)式的政策工具中，多以制度規(guī)劃和目標(biāo)規(guī)劃為主，法律法規(guī)較少且層級(jí)較低，大部分屬于部門規(guī)章。例如在“十二五”期間我國計(jì)劃建設(shè)保障房3 600萬套，由全國性的保障房建設(shè)目標(biāo)依次落實(shí)到各個(gè)地區(qū)需要完成的目標(biāo)，各個(gè)地區(qū)的政府則自行結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況制定相關(guān)規(guī)范性文件。但迄今為止，我國尚未出臺(tái)專門的住房保障法律，而縱觀美國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家，都十分重視城市住房保障的立法工作，實(shí)行立法先行，依法界定政府的住房保障責(zé)任。因而我國更應(yīng)該加快住房保障立法，使住房保障規(guī)范化。各地方政府需要綜合考慮自身特性、外界環(huán)境，積極探索在實(shí)踐中所需的保障房開發(fā)政策工具，靈活地運(yùn)用市場型、激勵(lì)型等非強(qiáng)制手段的工具，積極引導(dǎo)市場與社會(huì)參與進(jìn)住房保障建設(shè)中。

（二）創(chuàng)新保障房開發(fā)途徑

目前，我國各地的保障房建設(shè)體系在發(fā)展水平、土地供應(yīng)、住房供求關(guān)系、居民收入水平和政府財(cái)政狀況等方面存在的差異很大。一刀切的保障房供應(yīng)模式難以達(dá)到保障的有效性，不具有推廣的意義，在現(xiàn)實(shí)中也存在很多難以克服的障礙，因此在各地政府在保障房的開發(fā)中必須要結(jié)合實(shí)際地區(qū)實(shí)際情況實(shí)行做好協(xié)調(diào)研究，制定出本土化、科學(xué)化的地方性住房保障建設(shè)體系。未來，我國應(yīng)充分鼓勵(lì)各地區(qū)政府結(jié)合本地實(shí)際，靈活創(chuàng)新保障房開發(fā)途徑。在保障方式上，鼓勵(lì)采用包含獨(dú)立新建或配建、購置、改造、補(bǔ)貼等在內(nèi)的多種方式，采用限價(jià)或混合開發(fā)、承包、酬金服務(wù)、BOT運(yùn)營、城市綜合開發(fā)等多種模式，積極參與保障房建設(shè)，開拓我國保障房建設(shè)規(guī)模。

（三）創(chuàng)新政府部門之間的協(xié)同模式

保障房建設(shè)中，政府承擔(dān)自身最基本的底線責(zé)任，而政府內(nèi)部各部門之間的協(xié)同運(yùn)作程度關(guān)系到政府相關(guān)職責(zé)的發(fā)揮、相關(guān)機(jī)能的運(yùn)轉(zhuǎn)。創(chuàng)新政府部門之間的協(xié)同模式，可從部門之間的協(xié)同文化、協(xié)同機(jī)制、協(xié)同信息方面考慮。首先，部門之間的協(xié)同文化體現(xiàn)在共同的目標(biāo)、價(jià)值觀上。住房保障工作涉及面廣，但是共同的目標(biāo)都在于為城市低收入群體和住房困難群體解決住房問題。而部門之間價(jià)值觀的協(xié)同，則為“合作文化”奠定了基礎(chǔ)，從而推動(dòng)部門之間的信任，共同為住房保障工作出力。其次，從部門之間的協(xié)同機(jī)制上，需要完善部門之間協(xié)同行動(dòng)的規(guī)定，明確各個(gè)部門在協(xié)同過程中的職責(zé)與義務(wù)，使各職能部門各執(zhí)所長，在合作中發(fā)揮最大效益。最后，協(xié)同部門之間要突破信息壁壘，銜接好協(xié)同過程中的資源端口，暢通信息渠道，提高制度執(zhí)行效率。

（四）創(chuàng)新政府與房地產(chǎn)企業(yè)的協(xié)作模式

實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”是當(dāng)今國際社會(huì)所公認(rèn)的一項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策。這項(xiàng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策不僅僅是政府所肩負(fù)的重任，也是企業(yè)發(fā)揮其社會(huì)責(zé)任的重要路徑。在我國現(xiàn)階段與企業(yè)協(xié)作的保障房建設(shè)模式主要是委托代建、配建模式以及直接招標(biāo)模式。政府應(yīng)當(dāng)具備創(chuàng)新精神，鼓勵(lì)企業(yè)積極參與保障房的開發(fā)建設(shè)，例如借鑒美國保障房建設(shè)中的“稅收抵免”政策，針對保障房開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行一定數(shù)額的稅收抵免，以此鼓勵(lì)企業(yè)投入到保障房的開發(fā)建設(shè)中。在未來的保障房建設(shè)中，企業(yè)與政府之間理應(yīng)相互協(xié)調(diào)，依托各自的優(yōu)勢，積極拓寬二者之間的合作，將我國的保障房建設(shè)規(guī)模提升到一個(gè)新的境界。

注釋：

i “飛地經(jīng)濟(jì)”是指在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，兩個(gè)相互獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在落差的行政地區(qū)打破原有體制和機(jī)制限制，通過規(guī)劃、建設(shè)和稅收分配等合作機(jī)制進(jìn)行跨空間的行政管理和經(jīng)濟(jì)開發(fā)模式。

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