農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的服務(wù)型基層政府構(gòu)建

陳秀萍 趙亞男

摘要：服務(wù)型基層政府在中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有必要性，然而在中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中服務(wù)型基層政府往往處于缺位狀態(tài)，分析其原因主要有土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律制度不完善、基層政府具有雙重利益屬性、基層政府公共服務(wù)水平低下等。立足中國的發(fā)展實際，提出了服務(wù)型基層政府的構(gòu)建應當通過完善相關(guān)法律制度、暢通對基層政府的監(jiān)督渠道、在基層政府成立專項工作小組等方式，推動農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革和鄉(xiāng)村振興目標的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn);基層政府;公共服務(wù)

中圖分類號：D912.1;D625? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）11-0182-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.11.043? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務(wù)）標識碼（OSID）：

Construction of service-oriented grassroots government in rural land circulation

CHEN Xiu-ping，ZHAO Ya-nan

（School of Law，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The service-oriented grassroots government in the transfer of rural land in China has necessity，but in the process of rural land transfer in China， the service-oriented grassroots government is often in the absence of a state. The main reasons for this analysis are the imperfect legal system of land transfer， the dual interest attribute of the grassroots government and the low level of public service. Based on China's development reality， the construction of a service-oriented grassroots government should promote the reform of the "three-right Separation" of rural land and the realization of the goal of rural revitalization by improving relevant legal systems， smoothing the channels for supervision of grassroots governments， and setting up special working groups for grassroots governments.

Key words： rural land circulation; grassroots government; public service

實施農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是黨和國家在新型經(jīng)濟發(fā)展形勢下對農(nóng)村所做的重要改革。本研究的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（不包括征收行為），在農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營權(quán)有效存在且土地所有權(quán)性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途不被改變的前提下，出讓方與受讓方雙方經(jīng)過平等協(xié)商，享有土地承包經(jīng)營權(quán)的集體經(jīng)濟組織成員的農(nóng)戶依法、自愿地將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股和出租等方式流轉(zhuǎn)給受讓方并從中獲得收益的行為[1]。鼓勵農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，是進一步健全農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，保障農(nóng)村集體組織及其成員和農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)受讓方的合法權(quán)益，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要途徑。

在鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的背景下，基層政府正確的角色定位是推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和保障廣大農(nóng)民合法權(quán)益的重要前提之一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要充分尊重農(nóng)民的意愿，但現(xiàn)實中基層政府服務(wù)者角色缺位現(xiàn)象普遍，因此基層政府從“管理者“向”服務(wù)者“的角色歸位具有必要性。

1? 服務(wù)型基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的必要性及其功能

1.1? 服務(wù)型基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的必要性

本研究中的基層政府是指縣級、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府，是中央政府在地方的基層政權(quán)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五條、第二十四條和第五章等的規(guī)定，基層政府作為與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員最密切接觸且最了解廣大農(nóng)民意愿及訴求的行政機關(guān)，其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中承擔重要職責?；鶎诱卜?wù)職能的履行能夠提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)效率、規(guī)范流轉(zhuǎn)合同的簽訂與履行，其重視態(tài)度與執(zhí)行能力是農(nóng)村土地“三權(quán)分置”及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策方針能否得到有效貫徹實施的直接因素。

政府的政治角色定位與政府的性質(zhì)、地位、權(quán)力界限、職責范圍和行為方式等密切相關(guān)，其角色定位不僅體現(xiàn)著社會資源汲取與分配的實現(xiàn)方式和手段，而且反映了行政效率的高低與社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀[2]。服務(wù)型政府是現(xiàn)代社會政府發(fā)展的必然趨勢，突出特點在于其以實現(xiàn)和發(fā)展人民的利益為根本目標、以提高政府整體工作效能和服務(wù)水平為工作中心、以經(jīng)濟、政治、社會全面協(xié)調(diào)發(fā)展為直接目標、以構(gòu)建具有市場導向和公共服務(wù)等特征的政府管理為發(fā)展方向，有利于形成社會資源合理配置的機制和健康、和諧的社會輿論和文化環(huán)境，是充滿生機活力、不斷追求發(fā)展和進步的政府[3]。作為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的時代升級，“三權(quán)分置”制度在客觀上順應了堅持農(nóng)地集體所有、保留承包權(quán)、流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的時代要求，突出追求農(nóng)地經(jīng)濟效益，強烈要求基層政府逐漸從市場經(jīng)濟活動中撤退出來，通過提供充足優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)來證明自己存在的價值與合法性[4]。服務(wù)型基層政府能夠充分尊重農(nóng)村集體成員的意愿、保護農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、釋放農(nóng)村土地活力，是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展差距、實現(xiàn)社會主義新農(nóng)村目標的應有之義。

1.2? 服務(wù)型基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的功能

農(nóng)民群體在中國處于主體地位，其合法權(quán)益的實現(xiàn)和發(fā)展是社會秩序穩(wěn)定的前提。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民在流轉(zhuǎn)的雙方或多方關(guān)系中處于相對弱勢的地位，因此基層政府需要積極承擔起維護農(nóng)民合法權(quán)益的職責。

1.2.1? 公共服務(wù)的提供者? 提供公共服務(wù)是行政機關(guān)的職責之一，公共服務(wù)也是實現(xiàn)群眾對行政機關(guān)信任的基礎(chǔ)?！叭魏稳朔艞壠渥匀蛔杂刹⑹苤朴诠裆鐣姆N種限制的惟一的方法，是同其他人協(xié)議聯(lián)合組成為一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩(wěn)地享受他們的財產(chǎn)并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯”[5]，這種共同體便是政府。農(nóng)村土地除了能創(chuàng)造經(jīng)濟效益外，更重要的是對農(nóng)民具有社會保障功能，因此在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府應當為農(nóng)民提供必要的政策宣傳、政策解讀以及必要的社會保障服務(wù)如養(yǎng)老保險、再就業(yè)職業(yè)教育等，這也是農(nóng)民配合土地流轉(zhuǎn)政策以及信賴基層政府的前提和基礎(chǔ)。

1.2.2? 市場秩序的調(diào)控者? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場以追求經(jīng)濟效益為首要目標，而中國尚未建立完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制，因此在土地流轉(zhuǎn)中需要基層政府介入調(diào)控以維護土地流轉(zhuǎn)市場的正常運轉(zhuǎn)。對此，基層政府一方面應當及時公布相關(guān)政策、信息，指導土地流轉(zhuǎn)合同訂立，監(jiān)督合同履行，以此降低土地流轉(zhuǎn)各方的成本，提高流轉(zhuǎn)的效率及質(zhì)量;另一方面，應該對土地經(jīng)營方加強監(jiān)管，及時解決流轉(zhuǎn)糾紛，維護流轉(zhuǎn)市場秩序的穩(wěn)定。

1.2.3? 土地資源的保護者? 根據(jù)國家的相關(guān)法律法規(guī)及政策，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的改革仍要堅持保護土地資源、以堅守18億耕地紅線為前提。土地是國家的重要資源，是人們賴以生存的基礎(chǔ)，基層政府作為與農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)地直接接觸的行政機關(guān)，需要承擔起保護土地資源、堅守耕地保護紅線、節(jié)約土地資源等重要責任，以防出現(xiàn)改變土地用途等突破耕地保護紅線和土地浪費的行為。

2? 服務(wù)型基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的缺位現(xiàn)狀

中國廣大基層政府目前的政治角色定位仍停留在傳統(tǒng)的管理者角色中，特別是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府仍存在為追求地方經(jīng)濟的增長而忽視農(nóng)民意愿等問題。農(nóng)村土地“三權(quán)分置”對基層政府的行政行為提出了更高的要求，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所需的服務(wù)型政府還處于缺位狀態(tài)。本研究從中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的實際出發(fā)，深入剖析基層政府公共服務(wù)的缺位問題。

2.1? 部分地區(qū)基層政府過度干預土地流轉(zhuǎn)

根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》等相關(guān)法律法規(guī)和政策，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要以充分尊重農(nóng)民的意愿為前提。但在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，部分地區(qū)基層政府由于受到經(jīng)濟利益的驅(qū)動或迫于政治任務(wù)，往往存在干預甚至強制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)等忽視農(nóng)民意愿的行為。“三權(quán)分置”主張通過各類市場主體按照市場競爭法則來配置土地經(jīng)營權(quán)，從而推進農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置[6]，強調(diào)以市場資源配置為基礎(chǔ)。有些基層政府只追求政治和經(jīng)濟目標，違背甚至無視市場規(guī)律，強行介入土地流轉(zhuǎn)過程，這樣只會挫傷廣大農(nóng)民群體參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)改革的積極性并侵犯其合法權(quán)益。

2.2? 基層政府公共服務(wù)職能履行不足

基層政府的政治管理職能與公共服務(wù)職能二者相互依存，聯(lián)系密切。政治統(tǒng)治以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了社會職能時才能繼續(xù)下去[7]。因此，公共服務(wù)職能的切實履行是基層政府實現(xiàn)地方治理、樹立政府權(quán)威和贏得信任的基礎(chǔ)和前提。特別是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，基層政府提供完善的公共服務(wù)是農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)改革的前提，而實然中，基層政府的不當行為使公共服務(wù)職能的履行與應然存在著較大落差。

首先，土地流轉(zhuǎn)政策解讀與符合農(nóng)民利益的行政指導是農(nóng)民群體正確流轉(zhuǎn)土地的前提，也是整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場平穩(wěn)、健康發(fā)展的有力保障。而實際中，基層政府仍存在政策宣傳與行政指導不到位等懶政現(xiàn)象。其次，社會服務(wù)機構(gòu)、社會保障制度等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所需的外部條件不完備。公平高效的土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機制、農(nóng)民職業(yè)教育等再就業(yè)措施、土地信息咨詢與農(nóng)村土地定價評估等社會服務(wù)以及養(yǎng)老服務(wù)、最低生活保障等社會保障制度，都是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所必需的外部條件，這些社會化服務(wù)到位能夠促進農(nóng)村土地更廣、更快、更好地流轉(zhuǎn)。而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進程中，基層政府的相關(guān)配套措施遠未達到實際所需。

2.3? 基層政府缺乏對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的規(guī)范和監(jiān)管

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場是一種特殊的交易市場，由于規(guī)范有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機制尚未形成，不可避免地存在不規(guī)范、盲目性、逐利性等問題，這就需要基層政府加強監(jiān)管，以規(guī)范市場秩序。而實際農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府監(jiān)管缺位使得農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)仍嵌入在人情社會關(guān)系中，“關(guān)系地權(quán)”的強力原則在地權(quán)配置實踐中占據(jù)強勢地位[8];農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中突破耕地紅線、損害農(nóng)民利益、隨意改變農(nóng)村土地用途的行為頻繁發(fā)生[9]。加強基層政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管與規(guī)范，在一定程度上能夠彌補農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場的缺陷。基層政府通過指導和監(jiān)督流轉(zhuǎn)合同的訂立與履行，開展政策宣傳，協(xié)調(diào)各方利益等措施，可以提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性，從而促進農(nóng)村土地合理合法地流轉(zhuǎn)。

3? 制約基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中服務(wù)者角色發(fā)揮的原因分析

3.1? 相關(guān)法律制度不完善

中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律法規(guī)不完善是基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中公共服務(wù)職能缺位的根本原因。雖然國內(nèi)專家學者對“三權(quán)分置”的制度設(shè)計從多角度進行了研究，但只是停留在理論層面，還未將制度落實到法律規(guī)范上[10]。因更注重農(nóng)村土地的社會保障功能，中國現(xiàn)行法律法規(guī)對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)制限定性條件視為當然，而對“三權(quán)分置”中“土地經(jīng)營權(quán)”依法產(chǎn)生和進入交易機制的規(guī)則卻沒有清晰明確的規(guī)定[11]。相關(guān)法律法規(guī)的不完備會使基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中具有較大的自由裁量權(quán)，從而造成基層政府強行介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以及懶政、不作為等行政問題。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》對基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的職責進行了少部分、原則性的規(guī)定，但在基層政府對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的管理和指導、流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解等方面并無具體的程序和責任規(guī)定。

3.2? 基層政府雙重利益屬性決定

基層政府具有追逐政治效益和經(jīng)濟效益的雙重屬性，是其在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中服務(wù)者角色存在缺位的直接原因。政府代表公共利益，但追求自身經(jīng)濟利益也是不容忽視的客觀事實，政府是具有公利性與自利性的矛盾統(tǒng)一體[12]。一方面，基層政府承擔著完成上級行政機關(guān)分配的行政指標和任務(wù)等政治責任，在一定程度上使基層政府以上級機關(guān)的命令為先，而非以農(nóng)民的利益為根本出發(fā)點。另一方面，基層政府又有追求地方經(jīng)濟發(fā)展的屬性，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能夠吸引經(jīng)營大戶的投資和促進農(nóng)村勞動力實現(xiàn)再就業(yè)，從而實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展，致使基層政府過度追逐土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模與速度而造成服務(wù)型基層政府的缺位。

3.3? 基層政府公共服務(wù)水平低下

農(nóng)民群體因知識水平普遍不高，且對政府機關(guān)的天然信任，因此在一定程度上依賴于基層政府的公共服務(wù)。基層政府在指導土地流轉(zhuǎn)中未能切實保護廣大農(nóng)民群體的切身利益和對土地流轉(zhuǎn)市場缺乏應有的監(jiān)管和規(guī)范，這與其公務(wù)服務(wù)職能薄弱、行政指導行為不規(guī)范有關(guān)。根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)辦法》，基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中承擔著行政指導職責，但是事實上，由于基層政府行政不作為或不規(guī)范以及政府職能結(jié)構(gòu)還未得到實質(zhì)性調(diào)整[13]，基層政府的人力等資源不足，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂率低或合同條款存在漏洞，大量口頭約定依然存在，因此造成流轉(zhuǎn)秩序混亂、糾紛頻發(fā)等現(xiàn)象。

4? 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中服務(wù)型基層政府的構(gòu)建

服務(wù)型政府的政治角色定位與農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的改革進程直接相關(guān)，因此構(gòu)建服務(wù)型基層政府具有緊迫性且意義重大。

4.1? 完善相關(guān)法律制度

完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中基層政府職責的相關(guān)法律制度是服務(wù)型基層政府構(gòu)建的根本出路。在完善相關(guān)法律制度方面，當前中國學術(shù)界主要是從建立一部專門法律或者在行政法中對各級政府在土地流轉(zhuǎn)中的職責予以明晰來實現(xiàn)對基層政府的規(guī)范[14]。

本研究認為應當在現(xiàn)有農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律體系中對基層政府的具體職責予以明晰和限定?！掇r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中對土地流轉(zhuǎn)的概念、出讓方和受讓方的權(quán)利義務(wù)以及基層政府的管理和指導的工作內(nèi)容等方面都予以了較為完善的規(guī)定，是對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要和直接指導法律文件，因此應當完善《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中的相關(guān)內(nèi)容。在完善基層政府的相關(guān)職能方面，一方面，應當增加《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第五章流轉(zhuǎn)管理中基層政府管理和指導的具體程序要求，避免基層政府的自由裁量權(quán)過大而侵犯農(nóng)民的合法權(quán)利。另一方面，應當增加基層政府在土地流轉(zhuǎn)中強行推行政策、介入流轉(zhuǎn)進程以及不作為、不規(guī)范行政的責任承擔，從根本上對基層政府的行為予以約束。

4.2? 暢通對基層政府的監(jiān)督渠道

基層政府行政職能的發(fā)揮要以充分尊重基層群眾的意愿為前提，因此需要暢通基層群眾特別是廣大農(nóng)民群體對基層政府的監(jiān)督與意見反映渠道，以實現(xiàn)對基層政府的制約和監(jiān)督。首先，對基層政府農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督可以通過媒體監(jiān)督、群眾投訴舉報、上級行政機關(guān)監(jiān)督和基層政府自我監(jiān)督等途徑進行。其中，基層政府的自我監(jiān)督是主要方式，主要通過政務(wù)公開方式，基層政府應定期進行土地流轉(zhuǎn)相關(guān)工作情況的公開和定期召開工作總結(jié)會議。同時，媒體監(jiān)督也是重要的監(jiān)督方式。媒體是廣大農(nóng)民了解相關(guān)政策、信息的主要方式，因此媒體需要積極承擔起監(jiān)督責任，勇于曝光基層政府的不作為行政、懶政和不規(guī)范行政等問題并積極宣傳、解讀土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策，并及時反映廣大農(nóng)民群體的合法訴求。在上級行政機關(guān)的監(jiān)督方面，上級機關(guān)應把是否充分尊重農(nóng)民群體的真實意愿與是否發(fā)展和維護農(nóng)民切身利益作為評價基層政府農(nóng)村流轉(zhuǎn)工作的首要指標，改變以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積和經(jīng)濟效益為主的考核方式，釋放基層政府政治和經(jīng)濟壓力。其次，群眾的反饋意見是衡量政府工作水平的重要尺度，也是基層政府贏得群眾信賴和提高政府公信力的重要途徑。對此，可以在基層政府的網(wǎng)站和所在地建立線上和線下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的專項意見反饋窗口，并開通電話專線，暢通農(nóng)民群體反饋渠道，還應建立群眾意見處理機制，完善對群眾意見處理的標準、時限、過程與結(jié)果公開等程序要求。

4.3? 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項工作小組

基層政府的規(guī)范行政對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有序健康地開展具有推動作用，而基層政府的行政水平與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需要存在著矛盾。對此，基層政府應當成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項工作小組，專項負責本區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。首先，在專項工作小組的人員組成上，應當聘請農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的專家做指導，同時小組成員也應當涵蓋一定比例的各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民代表，以代表廣大農(nóng)民的意愿。其次，在專項小組的工作程序上，應當以充分尊重農(nóng)民的真實意愿、不干預市場運轉(zhuǎn)機制和維護農(nóng)民的利益為原則。在流轉(zhuǎn)的前期，基層政府可以發(fā)揮主導作用，以規(guī)范流轉(zhuǎn)合同和引導流轉(zhuǎn)秩序的建立。在流轉(zhuǎn)的中后期，基層政府應當從主導角色轉(zhuǎn)為引導角色，主要發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，擴大市場因素的影響，讓農(nóng)民自己決定流轉(zhuǎn)的面積、期限和用途等要素，實現(xiàn)政府效益與農(nóng)民利益的雙贏。同時，因《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》中責任承擔制度尚不完善，對此可以先行制定符合本地區(qū)發(fā)展特點的責任承擔制度，對流轉(zhuǎn)工作中超過必要限度、侵犯農(nóng)民合法權(quán)益等行為進行規(guī)制。最后，應當定期對小組成員進行職業(yè)道德教育和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)專業(yè)知識培訓，以提高工作人員的工作水平。

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