動態(tài)調(diào)整：精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實困境與完善路徑研究

吳爾 袁德娟

摘要：精準(zhǔn)扶貧是應(yīng)對新時代中國農(nóng)村貧困問題的一項智慧方案，也是一項系統(tǒng)性工程。然而，地方政府及基層組織在執(zhí)行精準(zhǔn)扶貧政策時因?qū)φ叩睦斫馄?，用靜態(tài)視角來看待國家扶貧政策，導(dǎo)致政策執(zhí)行中出現(xiàn)諸多問題，使實際效果難以達到政策的預(yù)期目標(biāo)。任何一項政策的執(zhí)行都需要根據(jù)實際情況不斷進行調(diào)整來彌補執(zhí)行偏差。通過對安徽省S縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行效果調(diào)研，發(fā)現(xiàn)其精準(zhǔn)扶貧在動態(tài)調(diào)整前存在困境，運用動態(tài)貧困理論對S縣精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行調(diào)整的實踐進行分析，總結(jié)出具可行性、推廣性的扶貧經(jīng)驗。

關(guān)鍵詞：精準(zhǔn)扶貧;現(xiàn)實困境;地方實踐;動態(tài)調(diào)整

中圖分類號：D422.6? ? ? ? ?文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）11-0178-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.11.042? ? ? ? ? ?開放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識碼（OSID）：

Dynamic adjustment：practical dilemma and improvement path of precision poverty alleviation：Take S county of Anhui province as an example

WU Er，YUAN De-juan

（School of Business Administration，Anhui University of Finance and Economics，Bengbu 233030，Anhui，China）

Abstract： Precision poverty alleviation is a smart plan to deal with rural poverty in the new era of China. It is also a systematic project. However， due to the deviation of understanding of the policy， the local government and grass-roots organizations look at the national poverty alleviation policy from a static perspective， which leads to many problems in the implementation of the policy， which makes the actual effect difficult to achieve the expected objectives of the policy. The implementation of any one policy needs to be constantly adjusted according to the reality situation to make up for the implementation bias.Through the investigation of the implementation effect of the precision poverty alleviation policy in S county of Anhui Province， it is found that there are difficulties in precision poverty alleviation before dynamic adjustment， and the practice of precision poverty alleviation policy implementation and adjustment in S county is analyzed by using dynamic poverty theory， and poverty alleviation experience which has feasibility and generalization is summarized.

Key words： precision poverty alleviation;realistic dilemma;local practice;dynamic adjustment

改革開放初期，中國農(nóng)村普遍存在著大量的貧困人口，貧困地區(qū)具有連片性特征。為了解決貧困問題，幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧，1980年國家設(shè)立了發(fā)展資金，幫助“老少邊窮”貧困地區(qū)解決溫飽問題;1986年國家成立了專門減貧機構(gòu)，在全國范圍內(nèi)展開有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧工作[1]。此后，中國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作大致經(jīng)歷了開發(fā)式扶貧（1986—1993年）、八七攻堅式扶貧（1994—2000年）、整村推進式扶貧（2001—2010年），以及2011年開始的集中連片扶貧等幾個階段[2]。經(jīng)過40年的扶貧工作努力，中國貧困人口從1978年的7.7億減少到2017年末的3 046萬人，減貧7.4億人，貧困發(fā)生率從97.5%下降到3.1%[3]。但是，由于中國廣大農(nóng)村資源稟賦有差異、貧困人口基數(shù)大、致貧因素多元化等原因?qū)е路鲐毘尚в山?jīng)濟增長所帶來的“涓滴效應(yīng)”與扶貧投資的“邊際遞增效應(yīng)”都明顯減弱[4]。農(nóng)村貧困性質(zhì)發(fā)生了重大改變，由原來的區(qū)域、整體性貧困向現(xiàn)在的邊緣、個體性貧困轉(zhuǎn)變[5]。2013年，習(xí)近平總書記在湖南湘西調(diào)研時曾強調(diào)“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切勿喊口號，也不要定好高騖遠的目標(biāo)”[6]。精準(zhǔn)扶貧重大戰(zhàn)略思想為攻堅期的扶貧工作指明了方向。中國扶貧開發(fā)工作從此由原來的“大水漫灌”向“精準(zhǔn)滴灌”轉(zhuǎn)變，由原來注重“輸血”功能向注重“造血”功能轉(zhuǎn)變[7]。

中國扶貧開發(fā)工作取得了相當(dāng)?shù)某删?，但是現(xiàn)階段的精準(zhǔn)扶貧政策在執(zhí)行過程中仍存有諸多困境。由于政策執(zhí)行過程中有效監(jiān)督機制缺失，基層政府對扶貧資源分配、管理及運作具有絕對操控權(quán)，且村組干部也擁有很大的自由裁量權(quán)，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧政策在落實過程中出現(xiàn)扭曲[8-10]。加上各職能部門間缺乏協(xié)調(diào)性，政策預(yù)期成效與實際效果之間容易出現(xiàn)偏差[11]。

在此背景之下，課題組對安徽省S縣精準(zhǔn)扶貧實施效果進行了實地調(diào)研，總結(jié)出安徽省S縣在精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整之前的現(xiàn)實困境，然后運用動態(tài)貧困理論對S縣精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整的實踐進行分析，總結(jié)出具有可行性、推廣性的實踐經(jīng)驗，為實現(xiàn)2020年打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供參考。

1? 動態(tài)貧困理論的背景及科學(xué)內(nèi)涵

1.1? 動態(tài)貧困理論的背景

隨著國家對扶貧工作不斷加大投入力度，大量農(nóng)村人口順利實現(xiàn)了脫貧。但是，進入新時代后中國農(nóng)村貧困問題發(fā)生了根本性的變化，農(nóng)村貧困絕大部分屬于相對貧困，貧困對象如何識別、幫扶項目與貧困戶需求怎樣更好地銜接等問題變得更加突出。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)對貧困問題靜態(tài)研究的轉(zhuǎn)變及現(xiàn)階段返貧人口的出現(xiàn)，推動了動態(tài)貧困理論的誕生[12]。

1.2? 動態(tài)貧困理論的科學(xué)內(nèi)涵

動態(tài)貧困理論的精髓在于它的動態(tài)性。①動態(tài)瞄準(zhǔn)扶貧對象;②針對不同貧困戶的致貧原因制定因人而異的動態(tài)幫扶措施;③動態(tài)防范幫扶對象貧困“生命周期”病態(tài)的出現(xiàn)，幫助貧困人口實現(xiàn)脫貧，遏制貧困人口出現(xiàn)返貧，激發(fā)貧困人口內(nèi)生發(fā)展動力，力保脫貧的成效可持續(xù);④基層政府在執(zhí)行扶貧政策時要不斷地進行動態(tài)調(diào)整。

1.3? 動態(tài)貧困理論指導(dǎo)下的精準(zhǔn)扶貧理念

在動態(tài)貧困理論的指導(dǎo)之下，基層政府或組織在實施精準(zhǔn)扶貧政策時，不應(yīng)用靜態(tài)的眼光來理解和執(zhí)行國家的精準(zhǔn)扶貧政策，而應(yīng)該用政策動態(tài)調(diào)整的管理視角來做好精準(zhǔn)扶貧工作?；鶎诱蚪M織在實施精準(zhǔn)扶貧政策過程中，要做好三方面的工作，一是要對貧困人口做到動態(tài)精準(zhǔn)識別;二是要對識別出來的貧困戶進行項目幫扶動態(tài)調(diào)整，無縫對接農(nóng)戶脫貧發(fā)展需求，實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶;三是在政策執(zhí)行過程中要正確領(lǐng)悟中央政府的精準(zhǔn)扶貧政策科學(xué)內(nèi)涵，不斷地調(diào)整執(zhí)行措施。

2? 安徽省S縣精準(zhǔn)扶貧政策調(diào)整之前的困境分析

2.1? 貧困識別出現(xiàn)偏差：技術(shù)性簡化

精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)識別，只有準(zhǔn)確地將農(nóng)村貧困人口識別出來，才能夠找準(zhǔn)致貧原因從而實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。但地方政府及基層組織在執(zhí)行國家精準(zhǔn)扶貧政策之初，出現(xiàn)了貧困戶識別偏差問題。在安徽省S縣實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在國家扶貧建檔立卡初始階段，由于扶貧負責(zé)人對國家扶貧政策理解不透，導(dǎo)致扶貧政策執(zhí)行有偏差。

2013年建檔立卡初始階段，當(dāng)時S縣政府負責(zé)扶貧的負責(zé)人對扶貧政策理解有偏誤，加上貧困人口識別沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可借鑒，同時受到政府政績考核的壓力，時間緊、任務(wù)重。在接到安徽省政府直接分配給S縣的扶貧任務(wù)時，為盡快完成省政府對貧困戶人員名單確認的要求，縣政府簡化了扶貧指標(biāo)分配內(nèi)容及工作流程，按照人口比例及農(nóng)業(yè)人口的數(shù)量將省里下達貧困戶的數(shù)量分配到每個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）;鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到縣里的扶貧任務(wù)之后，以同樣的方法將扶貧任務(wù)再分配到每個村里。這種按照人口比例及農(nóng)業(yè)人口數(shù)量進行的貧困戶分攤模式，在短時間內(nèi)提高了識別貧困戶的工作效率，及時完成了上級政府下達的扶貧任務(wù)與要求;但是，從長遠來看卻很難做到貧困戶精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶。動態(tài)貧困理論強調(diào)要對幫扶對象實行動態(tài)瞄準(zhǔn)，而以人口比例分攤貧困戶的做法顯然有悖于該理論的科學(xué)內(nèi)涵。

2.2? 扶貧政策執(zhí)行分化：政府部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)

精準(zhǔn)扶貧是一項系統(tǒng)性工程，單靠某一部門很難做到對農(nóng)村貧困人口精準(zhǔn)扶貧。只有各個部門從大局出發(fā)，打破利益藩籬，不斷溝通協(xié)調(diào)，齊心協(xié)力才能做到“保質(zhì)保期”地打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。同時，各級政府成立扶貧的獨立機構(gòu)也勢在必行。獨立機構(gòu)的專業(yè)性與各部門之間的協(xié)調(diào)性相結(jié)合，才能有效促進國家扶貧政策的實施，達到“真脫貧、脫真貧”政策預(yù)期目標(biāo)。在扶貧政策執(zhí)行現(xiàn)實場域下，卻存在著地方政府部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀;獨立扶貧機構(gòu)成立時間較晚也會影響脫貧攻堅戰(zhàn)的進程。

據(jù)訪談了解，S縣縣扶貧辦在2018年5月之前并沒有獨立出來，而是掛靠于政府其他部門。各部門之間分工明顯，縣人力資源和社會保障局主要負責(zé)貧困人口的就業(yè)扶貧;縣民政局主要負責(zé)農(nóng)村低保工作;健康脫貧歸屬于縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理事業(yè)局。各部門之間在業(yè)務(wù)上基本不相往來，每個部門只負責(zé)份內(nèi)的扶貧工作，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)。

政府部門分工細化有利于工作的開展，能提高專項扶貧的工作效率，但是精準(zhǔn)扶貧追求的是整體脫貧效應(yīng)，這就要求各扶貧措施間要實現(xiàn)完美耦合，各部門之間既要做到分工合理又要溝通合作，才能提升整體脫貧效應(yīng)。在動態(tài)貧困理論的指導(dǎo)之下，應(yīng)該用政策動態(tài)調(diào)整的管理視角來做好精準(zhǔn)扶貧工作。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行部門之間不協(xié)調(diào)，獨立扶貧機構(gòu)成立時間晚等問題不應(yīng)該視而不見，而應(yīng)該及時做到動態(tài)調(diào)整，改變現(xiàn)狀。

2.3? 項目幫扶對接錯位：偏離貧困戶真實需求，項目參與度低

1）項目幫扶容易偏離貧困戶的真實需求。精準(zhǔn)扶貧政策的最終落地，關(guān)鍵要依靠扶貧項目精準(zhǔn)對接貧困戶，滿足貧困戶脫貧的發(fā)展需求。但在政策執(zhí)行過程中，往往出現(xiàn)幫扶項目偏離貧困戶真實需求的現(xiàn)象。有學(xué)者曾指出，鄉(xiāng)村兩級組織面臨著上級政府對扶貧績效考核的壓力，往往將扶貧工作的重點精力放在了處理數(shù)據(jù)、資料等“作業(yè)”上，在具體幫扶措施上較少對接貧困戶脫貧發(fā)展的實際需求，精準(zhǔn)扶貧形式化現(xiàn)象仍有存在[13]。

2）貧困戶的項目參與度低。由于傳統(tǒng)的小農(nóng)思想長期影響，加之農(nóng)民缺乏發(fā)展項目的技能，導(dǎo)致農(nóng)戶對扶貧項目的參與度較低。扶貧項目的瞄準(zhǔn)偏差，導(dǎo)致基層政府及組織難以做到針對不同貧困戶的致貧原因制定因人而異的動態(tài)幫扶措施，也不利于激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力從而遏制貧困“生命周期”的出現(xiàn)。

據(jù)訪談了解到，S縣在扶貧建檔立卡初期，對貧困戶的幫扶措施沒有完全做到精準(zhǔn)，多數(shù)是以貧困戶名義進行小額貸款入賬給鄉(xiāng)村企業(yè)，再由鄉(xiāng)村企業(yè)每年給貧困戶分紅，增加貧困戶收入幫其脫貧。扶貧措施大眾化、統(tǒng)一化現(xiàn)象較為普遍。上級對基層政府及組織年終扶貧績效考核重視數(shù)據(jù)，平時扶貧工作人員大量工作集中在對貧困戶信息的錄入及更新整理。貧困戶因害怕經(jīng)營不善導(dǎo)致利益受損，對脫貧項目感興趣的不多。

精準(zhǔn)扶貧意在激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，發(fā)揮“造血”功能，使脫貧成效具有持久性。幫扶措施要求精準(zhǔn)對接貧困戶的發(fā)展需求，杜絕“等靠要”的貧困思維，使貧困戶以自身資源稟賦，身體力行抓住項目時機主動擺脫貧困。上述做法明顯偏離了精準(zhǔn)幫扶的內(nèi)在要求，對接貧困戶的發(fā)展需求出現(xiàn)錯位，影響著精準(zhǔn)扶貧政策的“造血”功能發(fā)揮[14]。

3? 精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行動態(tài)調(diào)整的地方實踐

隨著精準(zhǔn)扶貧不斷推進，基層政府及組織對扶貧政策的理解更加到位，在執(zhí)行扶貧政策過程中不斷對原有政策執(zhí)行方式進行了動態(tài)調(diào)整。從動態(tài)貧困理論來看，安徽省S縣對執(zhí)行扶貧政策進行動態(tài)調(diào)整的實踐歷程，符合動態(tài)貧困理論的內(nèi)在邏輯，對國家精準(zhǔn)扶貧的地方實踐具有一定的借鑒意義。

3.1? 改變貧困戶識別方法，建立“貧困三戶”動態(tài)識別體系

動態(tài)貧困理論指導(dǎo)下，基層政府及組織在執(zhí)行國家精準(zhǔn)扶貧政策時，首先要做到對貧困人口動態(tài)精準(zhǔn)識別。安徽省S縣的扶貧辦認識到以前對貧困戶的識別方式不合理，對按比例分攤貧困戶的不科學(xué)做法進行了動態(tài)調(diào)整，已建立并實施了“貧困三戶”的動態(tài)識別體系。

“貧困三戶”分為家庭人員變更戶、清退戶和標(biāo)注戶。變更戶：主要包括在被評為貧困戶后家里出現(xiàn)了新出生人口以及自然死亡人口的家庭。S縣不存在拆戶現(xiàn)象，戶口簿只是一個評判的參照，并不是惟一憑證，還有其他貧困識別標(biāo)準(zhǔn)。清退戶：主要是指早期因識別不精準(zhǔn)，沒有發(fā)現(xiàn)已被評為貧困戶的家庭有商品房、大型農(nóng)機等財物，發(fā)現(xiàn)后取消了其貧困戶的資格。其中，按省里的要求不能搞大規(guī)模清退，只對那些家庭條件較好，群眾對其意見較大的貧困戶進行清退。標(biāo)注戶：主要是指家庭條件一般，在國家貧困標(biāo)準(zhǔn)之上，但不是很富裕的家庭。像這種貧困家庭只能享受保障類的福利政策，而不能享受產(chǎn)業(yè)補助類的政策。如，能夠享受住房、醫(yī)療、教育等基本保障類的補助，但是不能享受產(chǎn)業(yè)發(fā)展增收類的扶貧補助。動態(tài)調(diào)整后，S縣實現(xiàn)了對貧困人口應(yīng)保盡保的政策要求，只要是符合貧困條件的農(nóng)戶都將其納入貧困戶范疇。

3.2? 實行扶貧政策執(zhí)行部門動態(tài)調(diào)整，加強部門間的溝通協(xié)調(diào)

動態(tài)貧困理論的精髓在于它的“動態(tài)性”，強調(diào)基層政府及組織在執(zhí)行國家扶貧政策時，不應(yīng)該用靜態(tài)眼光來理解和執(zhí)行國家的扶貧政策，治貧過程中發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時調(diào)整措施。安徽省S縣縣扶貧機構(gòu)獨立時間晚，部門之間缺少溝通協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了扶貧效率低下，是S縣過去存有的問題。

當(dāng)前S縣已經(jīng)改變了以往各部門間條塊分割的現(xiàn)象，成立了獨立的扶貧機構(gòu)。2018年5月，S縣扶貧辦獨立出來，直屬縣政府管轄。各部門定期抽調(diào)負責(zé)人到縣政府針對扶貧工作的進度舉行座談會;民政部門與縣扶貧辦已開通貧困人口的數(shù)據(jù)共享，部門與部門之間聯(lián)系更為緊密。

3.3? 動態(tài)調(diào)整項目幫扶措施，遏制貧困“生命周期”出現(xiàn)

動態(tài)貧困理論指導(dǎo)下，精準(zhǔn)幫扶要求做到對識別出來的貧困戶進行項目幫扶動態(tài)調(diào)整，無縫對接農(nóng)戶脫貧的發(fā)展需求，實現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。不同階段農(nóng)戶的致貧原因可能發(fā)生變化，幫扶項目始終根據(jù)致貧原因進行配套實施，要求做到動態(tài)調(diào)整。同時，農(nóng)戶對國家的扶貧政策的認識亦不斷改變，影響著農(nóng)戶的參與度，幫扶項目不僅要做好精準(zhǔn)而且在宣傳落實方面也需要不斷進行動態(tài)調(diào)整。扶貧初始階段，上級政府對基層政府及組織過于重視扶貧數(shù)據(jù)，基層政府沒有將時間和精力較多地放在對扶貧項目的宣傳及落實上，導(dǎo)致農(nóng)戶對扶貧項目的參與度較低?，F(xiàn)階段，S縣政府在項目幫扶上對鄉(xiāng)村級扶貧干部的要求是做到“一戶一方案，一人一措施”，改變了扶貧初始階段過度重視扶貧統(tǒng)計數(shù)據(jù)的做法。扶貧干部入戶查看時，都要向貧困戶介紹合適的扶貧項目，引導(dǎo)貧困戶積極參與其中。

S縣基層政府及組織對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的動態(tài)調(diào)整，充分闡釋著動態(tài)貧困理論的合理內(nèi)核，有效促進了扶貧政策的落實，提高了扶貧政策執(zhí)行的效率，為地方精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行提供了經(jīng)驗借鑒。

4? 結(jié)論

隨著國家對農(nóng)村扶貧開發(fā)力度的不斷投入，中國扶貧工作取得了巨大成績。但是，農(nóng)村貧困問題與之前相比發(fā)生了根本性的變化，絕對貧困問題基本解決，相對貧困問題卻日益突出。動態(tài)貧困理論在分析國家精準(zhǔn)扶貧政策實施過程中的困境發(fā)揮著獨特作用。首先，就精準(zhǔn)扶貧對象識別而言，它提供了動態(tài)瞄準(zhǔn)扶貧對象的視角，能夠幫助地方政府及組織改變以前不科學(xué)地識別貧困戶的做法。其次，就幫扶項目對接貧困戶脫貧發(fā)展的實際需求來說，有助于基層政府及組織洞察貧困戶的致貧原因，動態(tài)調(diào)整幫扶措施，真正實現(xiàn)幫扶措施完美對接貧困戶的實際需求。此外，動態(tài)貧困理論有效防范幫扶對象貧困“生命周期”病態(tài)的出現(xiàn)，促使基層政府及組織多管齊下激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，實現(xiàn)永久脫貧。

結(jié)合安徽省S縣精準(zhǔn)扶貧執(zhí)行的動態(tài)調(diào)整措施與動態(tài)貧困理論，總結(jié)出S縣精準(zhǔn)扶貧的成功實踐經(jīng)驗。①糾正貧困戶識別偏差，避免分攤貧困戶現(xiàn)象。地方政府及基層組織要具有扶貧政策執(zhí)行的動態(tài)調(diào)整理念，建立動態(tài)貧困戶識別體系，對過去識別出來的貧困戶進行追蹤識別，符合貧困條件的繼續(xù)保持貧困戶資格，享受國家扶貧政策福利，對以前識別有誤的貧困戶則加以清理。②加強地方政府各部門之間相互溝通協(xié)調(diào)，促使扶貧工作專業(yè)化。在動態(tài)貧困理論的指導(dǎo)下，對精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的各政府部門間的不溝通、不協(xié)調(diào)及專業(yè)化弱等不良現(xiàn)象加以調(diào)整。成立獨立的扶貧機構(gòu)促進扶貧專業(yè)化實施，加強政府各部門之間的溝通協(xié)調(diào)，如各部門之間定期開展座談會及扶貧數(shù)據(jù)在各部門之間的共享等。③實現(xiàn)扶貧項目對接貧困戶脫貧發(fā)展實際需求，遏制貧困“生命周期”的出現(xiàn)。地方政府及基層組織及時轉(zhuǎn)變扶貧工作重點，將追求扶貧績效及扶貧“數(shù)據(jù)化”轉(zhuǎn)向考察貧困戶致貧原因、加強幫扶項目宣傳、提高農(nóng)戶參與度等工作上來，根據(jù)致貧原因，推行具有針對性的幫扶措施，激發(fā)貧困戶的內(nèi)生動力，確保脫貧持久。

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