“一城一策”：“因城施策”升級版

劉洪玉

【摘要】“一城一策”是落實“因城施策、分類指導(dǎo)”的重要策略，也是城市政府落實住房發(fā)展和市場穩(wěn)定主體責(zé)任的工作方案。在城市相關(guān)試點過程中，會遇到住房基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏、調(diào)控目標量化分解困難、政策工具對市場的影響規(guī)律還需探索等困難。需要打破“一城一策”就是放松調(diào)控的思維定勢，為試點城市提供寬松的社會環(huán)境。

【關(guān)鍵詞】住房市場 政府調(diào)控 “因城施策” “一城一策” 【中圖分類號】F299.23 【文獻標識碼】A

中國房地產(chǎn)市場調(diào)控始于1998年。目前基本形成了以市場穩(wěn)定為目標，以住房、土地、金融、財稅政策和市場行為規(guī)制等為政策工具，中央政府“因城施策、分類指導(dǎo)”、地方政府“一城一策”主動作為的房地產(chǎn)市場調(diào)控體系。

房地產(chǎn)市場調(diào)控從2003年就要求“因地制宜、分別決策”，但因為同時要求“統(tǒng)一政策”，“分類指導(dǎo)”又難以落實，所以執(zhí)行中往往演變成“一刀切”式調(diào)控，調(diào)控效果大打折扣，還常衍生出許多新問題。為此，2017年中央經(jīng)濟工作會議提出了“分清中央和地方事權(quán)，實行差別化調(diào)控”的新思路，2018年中央經(jīng)濟工作會議則進一步明確為“因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市政府主體責(zé)任”，即：允許城市間調(diào)控政策有差異，中央對城市調(diào)控目標設(shè)定和政策選擇提供分類指導(dǎo)，城市承擔(dān)調(diào)控主體責(zé)任并接受中央的監(jiān)督檢查和考核問責(zé)。2019年伊始，陸續(xù)有城市宣布在進行“一城一策”試點，一些城市開始對政策進行微調(diào)。

“一城一策”是落實“因城施策、分類指導(dǎo)”的重要策略，也是其“升級版”

從字面上來看，“一城一策”和“因城施策”都有因城因地制宜、實行差別化調(diào)控、防范“一刀切”式調(diào)控的意思，但從房地產(chǎn)市場調(diào)控發(fā)展歷程，以及對歷次調(diào)控效果的觀察發(fā)現(xiàn)，中央政府和地方政府在房地產(chǎn)市場調(diào)控上的認知是有差異的，比如，中央政府一般更關(guān)心房地產(chǎn)市場帶來的經(jīng)濟金融風(fēng)險、社會穩(wěn)定、民生改善和資源環(huán)境可持續(xù)等長期問題；地方政府則往往更關(guān)心經(jīng)濟增長、城市面貌改善、財稅收入和賣地收入增加等短期問題。長短關(guān)系協(xié)調(diào)處理不好，調(diào)控的效果就會大打折扣。

由于房地產(chǎn)的不可移動性，房地產(chǎn)市場的需求主要是區(qū)域性的，所以通常說房地產(chǎn)市場是地區(qū)性市場。因為城市在經(jīng)濟發(fā)展狀況、城市化發(fā)展水平、土地資源條件、人口規(guī)模和流動狀況、區(qū)域經(jīng)濟地位和影響力等方面存在差異，所以不同城市房地產(chǎn)市場的特征會有很大不同。而我國幅員遼闊，東中西、沿海內(nèi)地、一二三四線城市等的發(fā)展差異很大，這就決定了中國房地產(chǎn)市場的城市差異更大。很顯然，用同樣的標準去衡量每一個城市是不科學(xué)的。

“因城施策、分類指導(dǎo)”理論上可能很好地實現(xiàn)差異化調(diào)控，但現(xiàn)實中很難做到。因為“因城施策、分類指導(dǎo)”的調(diào)控策略，一是沒有解決城市政府既是調(diào)控者、也是被調(diào)控者的雙重角色問題，因為城市政府是該城市壟斷土地開發(fā)和供給的最大開發(fā)商，調(diào)控可能導(dǎo)致其利益受損；二是中央政府制定調(diào)控政策，城市政府被動參與實施，難以結(jié)合本地實際情況制定新政策；三是“分類指導(dǎo)”難以實現(xiàn)，中央政府沒有足夠的指導(dǎo)能力，只能重點關(guān)注熱點城市，其他城市在成為熱點城市之前很難得到指導(dǎo)，因此也就難以防患于未然。

因此，“一城一策”既可以理解為中央政府的一個新的調(diào)控策略，也可以理解為城市政府在中央政府“因城施策、分類指導(dǎo)”下，結(jié)合本地情況制定的城市房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展長效機制工作方案，是地方自己的解決方案，每個城市都是獨一無二的。將來方案形成并公布后，就成了城市政府對中央和當(dāng)?shù)匕傩盏墓_承諾，也為地方政府實現(xiàn)從被動調(diào)控到主動調(diào)控的轉(zhuǎn)變奠定了基礎(chǔ)。應(yīng)該說，“一城一策”是落實“因城施策、分類指導(dǎo)，夯實城市政府主體責(zé)任”的重要策略，也是其“升級版”，更是地方政府促進當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的管理目標、政策組合和實施方案。

“一城一策”在試點過程中遇到家底兒不清、調(diào)控目標難以量化等問題

“因城施策”是從上到下的調(diào)控，“一城一策”是從上到下和從下到上相結(jié)合的調(diào)控。因此，要想落實好“一城一策”調(diào)控政策，需要做好三個環(huán)節(jié)的工作：一是確定好中央統(tǒng)一的調(diào)控目標，給出可供地方選擇的政策工具；二是城市政府確定當(dāng)?shù)鼐唧w調(diào)控目標，從中央提供的政策工具中選定當(dāng)?shù)剡m用的政策，也可以結(jié)合城市特點量身定制一些創(chuàng)新性政策，形成地方的“一城一策”；三是建立房地產(chǎn)市場監(jiān)測預(yù)警體系，對各城市住房市場進行實時監(jiān)測和定期評價，建立調(diào)控工作評價、考核和問責(zé)機制。

“一城一策”是改革完善房地產(chǎn)市場調(diào)控機制、落實城市主體責(zé)任的新舉措，因此需要先試點后推廣。從目前的情況來看，各地試點中可能遇到以下幾個方面的問題：

家底兒不清。因為長期以來我國沒有開展住房普查，所以各地普遍缺乏住房存量及其使用狀況的信息，雖然部分城市通過水電等使用信息、房屋產(chǎn)權(quán)登記信息或抽樣調(diào)查等進行過估算，但誤差普遍較大，不能滿足精確制定住房發(fā)展規(guī)劃的需要。

對政策工具和調(diào)控目標的關(guān)系研究不夠。以地價和房價這兩個核心調(diào)控目標為例，保障性住房建設(shè)、土地供應(yīng)、交易或持有環(huán)節(jié)稅負調(diào)整、住房信貸政策變化、增加租賃住房供給、限購限價限售等行政性調(diào)控政策調(diào)整等，到底對地價和房價會產(chǎn)生什么樣的影響，影響的機理、邏輯、方向和水平如何？過去的調(diào)控，出現(xiàn)以抑制價格為初衷，以價格上漲為結(jié)果，部分原因就是沒有搞清楚工具對目標的影響規(guī)律。

政府調(diào)控房地產(chǎn)市場的目的，一是促穩(wěn)定防風(fēng)險，二是穩(wěn)定投資保護消費實現(xiàn)住有所居。圍繞市場穩(wěn)定目標，可以對地價、房價、租金變動的幅度制定控制目標；從防范風(fēng)險角度，可將政府土地財政依賴度、投資投機性購房占比等作為控制目標。圍繞住有所居目標，可以對保障性住房和政策性住房覆蓋率、存量和新建住房產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、住房投資和消費水平與變動等作為控制目標。目前，有些城市把“房住不炒”“住有所居”“穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期”作為“一城一策”的目標，顯然過于寬泛，需要具體化。

“一城一策”的落地實施，需要打破“一城一策”就是放松調(diào)控的思維定勢

當(dāng)前，房地產(chǎn)市場總體趨于穩(wěn)定，出現(xiàn)了與調(diào)控目標一致的積極變化，從宏觀上說遏制房價上漲的壓力有所緩解。但社會上對房地產(chǎn)市場調(diào)控政策的變化依然十分敏感。如2018年末衡陽市對調(diào)控政策進行微調(diào)，就演變成媒體關(guān)注事件。將來各個試點城市的“一城一策”，肯定需要對目前實施中的政策進行調(diào)整優(yōu)化，如果每個細微政策調(diào)整都會引來“衡陽式”關(guān)注，那么“一城一策”就難以落地實施。該問題的解決之道，一是要打破“一城一策”就是放松調(diào)控的思維定式，在保持政策連續(xù)性穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上，給政策調(diào)整留出必要空間；二是政策出臺前要充分溝通，出臺后要及時宣傳解讀，避免對政策的過分解讀甚至誤讀。

做好“一城一策”試點，除妥善解決上述問題外，還有許多功課要做。比如，城市“一城一策”中的調(diào)控目標，如果要在市轄區(qū)間、不同子市場之間進行分解難度會非常大，不分解又難以細分調(diào)控主體責(zé)任。再比如，稅收和信貸政策是調(diào)整住房購買行為最有效的政策工具，但稅收和金融都有自身運行的規(guī)律，針對本地和異地、自住和投資、普通和高檔等住房購買行為特征，制定差異化稅收和信貸政策可能會對其自身的運行規(guī)律產(chǎn)生干擾。因此“一城一策”不會是一蹴而就那么簡單，需要持續(xù)的創(chuàng)新、探索和實踐。

（作者為清華大學(xué)建設(shè)管理系教授、博導(dǎo)，清華大學(xué)房地產(chǎn)研究所所長）

【參考文獻】

①《（兩會受權(quán)發(fā)布）政府工作報告》，新華網(wǎng)，2019年3月16日。