構(gòu)建北極區(qū)域治理制度性框架的法律問(wèn)題研究

[摘要]北極地區(qū)的爭(zhēng)議糾紛錯(cuò)綜復(fù)雜，其區(qū)域治理框架的構(gòu)建涉及到一系列政治和法律層面的問(wèn)題。在目前的諸多解決方案中，完善《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和制定“北極條約”是眼下最為現(xiàn)實(shí)和合理的構(gòu)想方案，但是又都存在著不足，需要進(jìn)一步的改進(jìn)。中國(guó)參與北極區(qū)域治理進(jìn)程有其必然性和合法性，同時(shí)中國(guó)仍需進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)北極地區(qū)的關(guān)注，通過(guò)積極參與北極區(qū)域治理框架的構(gòu)建事務(wù)充分融入北極地區(qū)，以增強(qiáng)自身在北極區(qū)域和國(guó)際海洋法領(lǐng)域內(nèi)的話語(yǔ)權(quán)。

[關(guān) 鍵 詞]北極地區(qū)? 區(qū)域治理? 框架構(gòu)建? 中國(guó)參與

[基金項(xiàng)目]本文為2018年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“提升中國(guó)參與極地治理體系的法律外交能力研究”（章成主持，編號(hào)為18CGJ014）的階段性成果。

[作者簡(jiǎn)介]章成（1988-），男，江西南昌人，武漢大學(xué)特聘副研究員，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院及國(guó)家領(lǐng)土主權(quán)與海洋權(quán)益協(xié)同創(chuàng)新中心（武大總部）專職副研究員，博士，研究方向?yàn)闃O地法與海洋法。

[中圖分類號(hào)]D993.9? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? ? [文章編號(hào)]1008-7672（2019）02-0051-09

北極問(wèn)題是當(dāng)代國(guó)際政治與法律研究領(lǐng)域具有重要理論和實(shí)踐意義的前沿課題，隨著全球氣溫的不斷升高和能源需求量的增加，加之長(zhǎng)期的歷史糾紛，北極地區(qū)正日益成為各國(guó)競(jìng)相關(guān)注的焦點(diǎn)，也引來(lái)了一系列的紛爭(zhēng)。伴隨著國(guó)際社會(huì)對(duì)北極問(wèn)題了解的進(jìn)一步加深，以法學(xué)及制度分析為視角的對(duì)北極相關(guān)問(wèn)題的研究一直是國(guó)際社會(huì)所關(guān)注的熱點(diǎn)所在。本文的立論基礎(chǔ)與北極地區(qū)外部非北極國(guó)家中的利益攸關(guān)方大體相同，目的在于通過(guò)對(duì)北極區(qū)域治理框架及制度設(shè)計(jì)的探討，期待在日后的進(jìn)一步研究中更加深入地探討這一領(lǐng)域內(nèi)的有關(guān)問(wèn)題，以豐富該領(lǐng)域的制度構(gòu)建討論以及學(xué)科交叉探討。

一、 北極地區(qū)的概念、爭(zhēng)議由來(lái)及治理必要性

（一） 北極地區(qū)的概念

探討北極地區(qū)的法律地位及其區(qū)域治理框架的建設(shè)問(wèn)題，首先需要明確北極地區(qū)這個(gè)概念。北極地區(qū)由位于區(qū)域中心的水體——北冰洋及其附屬海域和環(huán)繞于北極海域周邊地帶的陸地共同構(gòu)成，而北冰洋沿岸有五個(gè)國(guó)家：加拿大、丹麥（此處是指丹麥的自治領(lǐng)格陵蘭）、挪威、俄羅斯和美國(guó)。此外，芬蘭、冰島和瑞典的領(lǐng)土也延伸到了北極圈內(nèi)，即北緯66度34分以內(nèi)。①由于有了較為明確的法律規(guī)范，在北極地區(qū)法律爭(zhēng)端存在的問(wèn)題中，關(guān)于大陸和島嶼的主權(quán)劃分和歸屬基本不存在爭(zhēng)議，而問(wèn)題的焦點(diǎn)就在于作為相關(guān)國(guó)家主權(quán)性權(quán)利最外圍邊界的大陸架的延伸部分，這也構(gòu)成了北極地區(qū)地緣和資源爭(zhēng)奪的關(guān)鍵和基礎(chǔ)性問(wèn)題，即覆蓋于北極海冰之下的北極國(guó)家的大陸架（海床），可以從其陸地沿岸具體向北極點(diǎn)方向延伸多遠(yuǎn)的問(wèn)題。另外地區(qū)內(nèi)還存有一系列懸而未決的雙邊海洋劃界問(wèn)題。只有徹底解決這些爭(zhēng)議和問(wèn)題，北極地區(qū)的法律定位問(wèn)題才能夠得到合理的解決。

（二） 北極地區(qū)爭(zhēng)議的由來(lái)

關(guān)于北極地區(qū)法律地位問(wèn)題的爭(zhēng)端可以追溯到上個(gè)世紀(jì)初。自1907年加拿大官方人士首次提出“扇形原則”的北極所有權(quán)劃分理論以來(lái)，相繼有前蘇聯(lián)、丹麥、美國(guó)等國(guó)家宣稱對(duì)北極部分地區(qū)擁有領(lǐng)土主權(quán)。②在最近的10年內(nèi)，隨著北極問(wèn)題在國(guó)際上持續(xù)趨熱，俄羅斯、加拿大、美國(guó)和其他北極國(guó)家已陸續(xù)出臺(tái)了針對(duì)北極地區(qū)或者向北的高緯度地區(qū)的官方規(guī)劃文件，③其中美國(guó)更是意欲通過(guò)增進(jìn)自身的安全利益來(lái)試圖控制北極事務(wù)和尋求多邊的合作。④在北極國(guó)家內(nèi)部，相關(guān)國(guó)家也透過(guò)北極理事會(huì)等北極地區(qū)事務(wù)平臺(tái)來(lái)持續(xù)討論和協(xié)商各方之間的爭(zhēng)端與合作。雖然目前沒(méi)有充分的證據(jù)證明北極點(diǎn)及其附近的北冰洋海區(qū)屬于任何一個(gè)國(guó)家，因而這一區(qū)域在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中被視為國(guó)際海域，但在《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》于1994年生效之后，北極地區(qū)的爭(zhēng)端進(jìn)一步升級(jí)，這其中，各方圍繞大陸架的劃定及其之上的資源而展開(kāi)的博弈是北極紛爭(zhēng)升級(jí)的最主要原因。以俄羅斯、加拿大、美國(guó)等國(guó)為主要代表的環(huán)北極圈國(guó)家紛紛加強(qiáng)了旨在尋求劃分北冰洋底大陸架區(qū)塊的海洋調(diào)查，力求在這場(chǎng)圍繞北極豐厚資源的爭(zhēng)奪戰(zhàn)中捷足先登，并向國(guó)際社會(huì)宣示自己對(duì)北極相關(guān)區(qū)域的主權(quán)和管轄權(quán)。因此可以說(shuō)，新時(shí)代的北極爭(zhēng)端有愈演愈烈的趨勢(shì)。

（三） 構(gòu)建北極區(qū)域治理框架的必要性

由于北極爭(zhēng)端的日趨白熱化，涵蓋諸多層面的爭(zhēng)端都需要在一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈進(jìn)程中得到綜合解決。這表現(xiàn)在諸多方面：首先是北極的航道問(wèn)題。曾幾何時(shí)，蘇伊士運(yùn)河和巴拿馬運(yùn)河一直是作為國(guó)際航道中的主要航線，然而各種新興因素日益顯現(xiàn)的今天，北極地區(qū)新開(kāi)辟的航道的商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)值正在不斷上升;其次是北極的資源歸屬和開(kāi)發(fā)問(wèn)題，其歸根到底還是取決于北極海域大陸架等海洋劃界爭(zhēng)端的走向;當(dāng)然，北極地區(qū)的各類爭(zhēng)端也并不僅限于海洋法問(wèn)題，即使是北極地區(qū)的海洋爭(zhēng)端通常也與國(guó)際條約法、國(guó)際組織法以及國(guó)際法的其他部門(mén)法有所交叉。例如北極國(guó)家的相互間大陸架邊界的劃定就必須依據(jù)北極地區(qū)現(xiàn)有的雙邊劃界條約，北極國(guó)家也非常重視以北極理事會(huì)為平臺(tái)，統(tǒng)籌及協(xié)調(diào)各國(guó)在北極地區(qū)的活動(dòng)步調(diào)，并確保其在北極理事會(huì)中對(duì)于非北極國(guó)家的優(yōu)先地位。與此同時(shí)還有北極的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，包括北極地區(qū)脆弱的氣候系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境和稀缺的生物資源，都已在北極當(dāng)前急劇變化的局勢(shì)面前受到更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和威脅。因此從區(qū)域治理的角度統(tǒng)籌規(guī)劃適用于北極地區(qū)的制度框架就顯得極為必要。目前，北極區(qū)域現(xiàn)有的治理框架面臨體系性的反思和制度化的完善，在眾多專家學(xué)者提出的有關(guān)構(gòu)想方案當(dāng)中，關(guān)于《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極地區(qū)的適用效果問(wèn)題以及是否需要借鑒既有的《南極條約》來(lái)制定“北極條約”的討論，是最主要的爭(zhēng)論主題。但無(wú)論是既有的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》還是構(gòu)想中的“北極條約”，都是既有可取之處又有明顯不足，需要從政治及法律的角度綜合各方的利益訴求，而且以上兩個(gè)構(gòu)想方案的落實(shí)均不可能在短期內(nèi)一蹴而就。因此，妥善處理好北極區(qū)域治理框架的構(gòu)建問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)對(duì)北極區(qū)域政治經(jīng)濟(jì)的合作及良性發(fā)展產(chǎn)生廣泛的影響和積極的示范作用。

二、 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極地區(qū)的適用及缺陷

（一） 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的意義

《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的誕生經(jīng)歷了漫長(zhǎng)而又復(fù)雜的形成過(guò)程。在當(dāng)前的國(guó)際海洋法體系中，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》無(wú)論是從其締約國(guó)的數(shù)量，從其條款規(guī)范所覆蓋的領(lǐng)域，還是從其對(duì)國(guó)際海洋法的發(fā)展及對(duì)世界各國(guó)海洋實(shí)踐的影響等方面來(lái)講，目前還沒(méi)有任何一項(xiàng)國(guó)際條約可以與《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的崇高地位相媲美。因此1982年的《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）被公認(rèn)為具有“海洋法大憲章”的地位，是處理各種現(xiàn)代海上活動(dòng)所引起的國(guó)際問(wèn)題的有效法律基礎(chǔ)。1982年12月6日，在牙買(mǎi)加蒙特羅灣召開(kāi)的聯(lián)合國(guó)第三次海洋法大會(huì)開(kāi)門(mén)會(huì)議上所做的主席聲明中，大會(huì)對(duì)《公約》作了高度的評(píng)價(jià)，指出《公約》是“國(guó)際社會(huì)共同努力所取得的標(biāo)志性成就”。 ①國(guó)際法院資深法官、國(guó)際海洋法專家小田滋（Shigeru Oda）也稱贊“1982年12月14日在牙買(mǎi)加開(kāi)放簽字的《公約》是國(guó)際法史上的里程碑事件”。②盡管仍有以美國(guó)為首的某些國(guó)家并非《公約》的締約國(guó)，但綜合《公約》文本通過(guò)后的國(guó)際海洋法實(shí)踐情況來(lái)看，《公約》所確立的各項(xiàng)法律規(guī)則和原則已構(gòu)筑起了國(guó)際海洋法律體系的最基本框架，對(duì)國(guó)際海洋法的各個(gè)不同方面都產(chǎn)生了重要而深遠(yuǎn)的影響，并主動(dòng)引領(lǐng)了國(guó)際海洋法體系中某些特定領(lǐng)域的制度發(fā)展。因而《公約》無(wú)疑具有國(guó)際習(xí)慣法意義上的效力，即使對(duì)于非《公約》締約國(guó)的美國(guó)等國(guó)而言也同樣有效。③而借助于《公約》在國(guó)際上的廣泛接受度和執(zhí)行效力，援引《公約》的有關(guān)法律規(guī)則來(lái)解決北極地區(qū)業(yè)已出現(xiàn)的各類爭(zhēng)議亦不失為一個(gè)切實(shí)有效的途徑?！豆s》不僅對(duì)全球海洋秩序的構(gòu)建起著舉足輕重的作用，同樣也是規(guī)范和指導(dǎo)北極海域等地區(qū)性海洋法律問(wèn)題的基礎(chǔ)框架指南。隨著北極海冰的不斷消融，北極海域與其他海域之間的物理形態(tài)與實(shí)用效能差別也越來(lái)越小，《公約》在北極地區(qū)事務(wù)上的主導(dǎo)作用也開(kāi)始逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。

（二） 《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》在北極地區(qū)適用規(guī)定的缺陷

與此同時(shí)也要看到，《公約》在對(duì)整個(gè)國(guó)際海洋法律體系的構(gòu)建和發(fā)展發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，也不能否認(rèn)其本身的制度設(shè)計(jì)及其在北極地區(qū)的具體適用存在諸多缺陷與不足。歸納起來(lái)其主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

第一，《公約》未能全面有效地適應(yīng)當(dāng)前海洋勘測(cè)科技的發(fā)展。《公約》創(chuàng)制的相關(guān)法律規(guī)則出爐于上世紀(jì)70年代末80年代初的聯(lián)合國(guó)第三次海洋法大會(huì)，公約制定當(dāng)時(shí)的客觀自然條件足夠承受該條款內(nèi)容上的簡(jiǎn)陋。但時(shí)過(guò)境遷，目前海洋科技的水平，尤其是涉及海床底土大陸架部分的海洋勘測(cè)技術(shù)已有了日新月異的飛躍性發(fā)展，人類向北冰洋底等自然地理?xiàng)l件復(fù)雜的區(qū)域進(jìn)軍，并開(kāi)發(fā)位于其上的生物性和非生物性資源已具備現(xiàn)實(shí)上的可行性。然而受制于《公約》具體制度設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)因應(yīng)上的不足，《公約》的相關(guān)條款實(shí)際上阻礙了北極地區(qū)法律地位的確定，由此引發(fā)的關(guān)于北極地區(qū)的權(quán)屬爭(zhēng)論，也正好說(shuō)明了《公約》現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)則的滯后規(guī)定已無(wú)法合理有效地適應(yīng)環(huán)境的變遷和時(shí)代的發(fā)展。因此，對(duì)于《公約》體系中與海洋勘測(cè)科技領(lǐng)域聯(lián)系密切的若干規(guī)定，如有關(guān)大陸架最外部界限以及確定其自然延伸的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，還需由國(guó)際社會(huì)在當(dāng)前科技水平提高的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)立場(chǎng)、通力合作，以改善《公約》規(guī)則的設(shè)置合理性和現(xiàn)實(shí)適用性，從而為開(kāi)展系統(tǒng)的、深入的、廣泛的北極科學(xué)研究鋪平道路，豐富各國(guó)參與北極治理并提升其治理能力的“工具箱”。①

第二，《公約》對(duì)大陸架最外部邊界的規(guī)定存在巨大的不確定性。由于大陸架的主權(quán)權(quán)利是以陸地領(lǐng)土主權(quán)為基礎(chǔ)，而目前北極地區(qū)除少數(shù)島嶼如漢斯島的主權(quán)歸屬還存在爭(zhēng)議外，環(huán)北冰洋的五國(guó)領(lǐng)土主權(quán)基本不存在爭(zhēng)議。這就意味著領(lǐng)土深入北極圈、緊密環(huán)繞在北冰洋周邊的環(huán)北極國(guó)家可以援引《公約》中有關(guān)大陸架的規(guī)定，在北極主張并最終擁有各自的大陸架主權(quán)權(quán)利。但檢視《公約》對(duì)大陸架的制度設(shè)置以及對(duì)于超過(guò)200海里的大陸架最外部邊界的認(rèn)定，卻存在認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)性過(guò)大的問(wèn)題?！豆s》第76條第4-6款用兩項(xiàng)“公式線”（Formula Lines）和兩項(xiàng)“限制線”（Constraint Lines）作為劃定超過(guò)200海里的大陸架最外部界限的具體劃界方法，并通過(guò)這兩者結(jié)合以確定沿海國(guó)延伸陸架的外部界限。關(guān)于“公式線”，《公約》第76條第4款給出了“定點(diǎn)上沉積巖厚度≥至大陸坡腳最短距離的1%”和“定點(diǎn)相距大陸坡腳外≤60海里”這兩個(gè)用于確定200海里外大陸架外緣的公式選擇;關(guān)于“限制線”，《公約》第76條第75款的具體規(guī)定則提供了“從領(lǐng)?；€量起≤350海里”和“≤2500米等深線之外的100海里”這兩個(gè)選項(xiàng)以限制沿海國(guó)延伸200海里外大陸架的過(guò)度主張。按照《公約》的制度設(shè)計(jì)，雖然“限制線”往往更吸引社會(huì)輿論的注意力，但“公式線”必須先于“限制線”而適用，以此來(lái)體現(xiàn)“公式線”的適用優(yōu)先性。但事實(shí)上，上述條款規(guī)定在適用時(shí)的任意性很大，由此賦予外大陸架劃界申請(qǐng)國(guó)以極大的自由選擇空間。申請(qǐng)國(guó)在選擇其外大陸架外部界限的主張范圍時(shí)，既有視實(shí)際情況自行決定選用何種“公式線”及“限制線”的自由，亦可視實(shí)際情況決定在外大陸架外部界限的主張上，是否需在外部界限的不同部分采取兼用不同“公式線”及不同“限制線”的方法。②目前北冰洋海區(qū)的沿岸各國(guó)都在憑借其鄰接北冰洋的地緣特征優(yōu)勢(shì)，嘗試將200海里外大陸架的權(quán)利主張外擴(kuò)到最大限度。③所以各國(guó)通常都會(huì)提出將本國(guó)利益最大化的訴求主張。而且在實(shí)踐操作過(guò)程中，申請(qǐng)國(guó)往往是從最大限度利用規(guī)則的角度來(lái)反向運(yùn)用外大陸架劃界規(guī)則，即先“咬定”限制線范圍，然后再按照限制線的范圍來(lái)設(shè)法根據(jù)“公式線”尋找相應(yīng)的地質(zhì)沉積物證據(jù)，并運(yùn)用“公式線”來(lái)修正根據(jù)“限制線”所得到的自身利益最大化主張。除此之外，當(dāng)上述200海里以外的大陸架最外部界限劃界方法適用于特定的洋脊海底地理形態(tài)時(shí)，《公約》第76條還規(guī)定了相應(yīng)的“洋脊規(guī)則”，即《公約》第76條第3款所規(guī)定的三種洋脊形態(tài)：深洋洋脊、海底洋脊和海底高地。這三種洋脊形態(tài)屬性下的外大陸架外部界限可延伸的最遠(yuǎn)距離有所不同。深洋洋脊不享有將其大陸架外部界限擴(kuò)展至200海里以外的權(quán)利，海底洋脊形態(tài)的大陸架外部界限不得突破“從領(lǐng)?；€量起≤350海里”的限制標(biāo)準(zhǔn)，而海底大陸架的形態(tài)如被認(rèn)定為是海底高地，則有可能突破“從領(lǐng)?；€量起≤350海里”的距離標(biāo)準(zhǔn)限制，按照“≤2500米等深線之外的100海里”的限制標(biāo)準(zhǔn)獲得最大份額的200海里外大陸架面積。這里需要指明的是，實(shí)際上，上述三種海底構(gòu)造在其自然形態(tài)上都屬于同一種地貌，即都是位于大陸架之上的凸出洋脊，但《公約》也按距領(lǐng)海基線200海里的距離為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)在其之內(nèi)和在其之外的大陸架做了不同的制度安排：沿海國(guó)在200海里內(nèi)，對(duì)海床和底土所享有的主權(quán)性大陸架權(quán)利可以包括深洋底、任何大洋洋脊以及延伸到200海里區(qū)域內(nèi)的洋脊部分。由于《公約》在以上規(guī)定中設(shè)計(jì)了一系列相對(duì)不確定性因素很大的浮動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，使得世界上各海區(qū)沿岸的利益紛爭(zhēng)國(guó)均紛紛利用《公約》里的文字表述，以此為依據(jù)來(lái)擴(kuò)大自己的權(quán)益訴求范圍，特別是想方設(shè)法地利用《公約》規(guī)定中的“海底高地”條款，來(lái)繞過(guò)一國(guó)大陸架最外部界限在通常情況下最遠(yuǎn)不得超過(guò)350海里的限制。而適用可能最大限度擴(kuò)展沿海國(guó)大陸架范圍的“2500米等深線+100海里”標(biāo)準(zhǔn)，這其間的巨大利益出入，在絕大部分海床底土為淺海的北極海域表現(xiàn)得最為明顯。北極海洋劃界中的200海里外大陸架劃界問(wèn)題，已成為現(xiàn)階段北極問(wèn)題中爭(zhēng)議面最大、最難解決的問(wèn)題，所涉及的國(guó)際海洋法制度主要包括《公約》框架下的大陸架制度以及其中有關(guān)外大陸架部分的特殊劃界規(guī)則，與此關(guān)聯(lián)的還有與外大陸架劃界規(guī)則適用效果截然相反的國(guó)際海底區(qū)域法律制度。但浮動(dòng)性過(guò)大的《公約》現(xiàn)有規(guī)則一旦適用于形態(tài)封閉、面積不足1500萬(wàn)平方千米的北極海域，勢(shì)將從實(shí)質(zhì)上直觸北極爭(zhēng)端的癥結(jié)核心，即從終局意義上連帶判定北極的總體法律地位與北極外大陸架資源開(kāi)發(fā)的利益歸屬。①因此，《公約》的上述規(guī)則設(shè)計(jì)大大激化了北極地區(qū)的利益之爭(zhēng)，使得北極海域的外大陸架劃界問(wèn)題所涉及的不再僅僅是個(gè)別國(guó)家間的利益沖突，而是要協(xié)調(diào)整個(gè)國(guó)際社會(huì)的利益。②北極海域的外大陸架劃界爭(zhēng)端也由此成為諸多北極爭(zhēng)端在國(guó)際法視域下的核心和關(guān)鍵問(wèn)題，它的演進(jìn)趨勢(shì)將為北極問(wèn)題的綜合解決指明方向。

第三，《公約》的相關(guān)規(guī)則難以應(yīng)對(duì)北極地區(qū)的具體情況。《公約》對(duì)于海洋制度的構(gòu)建有著很大的作用，然而，當(dāng)前的國(guó)際海洋法體系尤其是作為其核心部分的《公約》，對(duì)于北極地區(qū)諸多問(wèn)題爭(zhēng)端的解決而言卻并非是行之有效的法律框架。特別需要指出的是，《公約》對(duì)于北極海域的劃分尚未明確，因此，俄羅斯和加拿大對(duì)于北極區(qū)域的海洋權(quán)益表現(xiàn)出獨(dú)占意圖。③造成這一爭(zhēng)議的緣由在于，《公約》并不是為了北極地區(qū)而專門(mén)制定的國(guó)際公約，其出爐本身的背景當(dāng)中并不包含“北極元素”，因而《公約》全文并無(wú)一處專門(mén)提及北極或兩極海域應(yīng)被賦予與一般海域不同的法律地位。④雖然《公約》第234條對(duì)于冰雪覆蓋的海域有了較為簡(jiǎn)易的框架性規(guī)定，但是對(duì)于海冰逐步融化、態(tài)勢(shì)仍在不斷演變的北極地區(qū)卻很難創(chuàng)建一套清晰明確的實(shí)用型法律機(jī)制。⑤因此在目前的實(shí)踐中，對(duì)于北極地區(qū)的海洋法問(wèn)題暫時(shí)還只能參照《公約》體系下的基本原則和規(guī)范來(lái)處理，但北極地區(qū)的現(xiàn)實(shí)卻是需要盡快制定出一部具有地區(qū)特色、專門(mén)針對(duì)北極地區(qū)具體情況的區(qū)域性國(guó)際法律規(guī)范體系。

第四，《公約》相關(guān)規(guī)定在北極地區(qū)的執(zhí)行力受到質(zhì)疑?，F(xiàn)在的《公約》在“怎樣管理”的具體操作路徑上卻還存在著有關(guān)規(guī)范安排的缺失。尤其是對(duì)于美國(guó)這樣的未批準(zhǔn)加入《公約》的大國(guó)來(lái)講，如何對(duì)其海洋權(quán)益主張和開(kāi)發(fā)利用海洋的行為進(jìn)行規(guī)制，并使其主張和行為能夠符合《公約》的規(guī)范和目標(biāo)，這依然是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)。而且美國(guó)同時(shí)還是北冰洋的主要沿岸國(guó)和北極海洋權(quán)益主張的直接利益攸關(guān)方之一，《公約》的這種不完善的狀態(tài)勢(shì)必對(duì)北極區(qū)域海洋法律糾紛的解決和美國(guó)在北極地區(qū)的正當(dāng)海洋權(quán)益的保障產(chǎn)生雙重的不利影響。盡管美國(guó)因其實(shí)力而在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中并不存在這方面的問(wèn)題，但按照《公約》的規(guī)定，美國(guó)在成為《公約》締約國(guó)之前將無(wú)法向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提交它在阿拉斯加北極沿岸的200海里外大陸架劃界申請(qǐng)案，因此這將在事實(shí)上導(dǎo)致美國(guó)北極權(quán)益的外部邊界長(zhǎng)期處于未定狀態(tài)并誘發(fā)北極事務(wù)相關(guān)參與方之間的潛在沖突。①2013年在俄羅斯管轄的北極海域內(nèi)發(fā)生的“北極日出號(hào)案”即提供了類似的先例。

第五，《公約》框架下的爭(zhēng)端解決機(jī)制的強(qiáng)制力不足。《公約》對(duì)于爭(zhēng)議問(wèn)題的解決規(guī)定了相應(yīng)的強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決機(jī)制，發(fā)生爭(zhēng)端的《公約》締約國(guó)一旦達(dá)成協(xié)議選擇訴諸這種強(qiáng)制性爭(zhēng)端解決辦法，就必然履行國(guó)際社會(huì)各國(guó)所應(yīng)該遵守的條約信守義務(wù)，因此這種方式對(duì)于解決有關(guān)北極地區(qū)的法律爭(zhēng)端、促進(jìn)北極地區(qū)問(wèn)題的和平解決具有非常重要的參考價(jià)值。但是在實(shí)際適用過(guò)程中，《公約》在強(qiáng)制力和懲戒性方面的弱勢(shì)使其并不足以處理北極區(qū)域內(nèi)的棘手紛爭(zhēng)，難以對(duì)惡意破壞北極地區(qū)和平的行為進(jìn)行有足夠震懾力的反制。也正是基于以上的主要弊端，《公約》在應(yīng)對(duì)北極地區(qū)法律地位和各類權(quán)屬爭(zhēng)議的解決方面，尚存在顯著不足之處，因而迫切需要隨著時(shí)代和北極地區(qū)情勢(shì)的發(fā)展加以完善。

三、 構(gòu)建“北極條約”的可行性考量

通過(guò)構(gòu)建一個(gè)完整版本并專門(mén)適用于北極地區(qū)的“北極條約”，不失為一項(xiàng)全面解決北極各類爭(zhēng)端并改善北極區(qū)域治理局面的構(gòu)想方案。歐洲議會(huì)就曾正式提出過(guò)類似的倡議。2008年通過(guò)的《關(guān)于北極治理的歐洲議會(huì)決議》稱：“從南極條約和1991年關(guān)于南極環(huán)境保護(hù)的馬德里議定書(shū)獲得啟發(fā)，尊重北極地區(qū)與南極的根本性差異，以及北極地區(qū)國(guó)家和居民所享有的權(quán)利和需求，相信至少在無(wú)人居住和國(guó)家管轄范圍以外的北冰洋中心區(qū)域可以有一個(gè)與《南極條約》相類似的條約?！雹诘@一設(shè)想既存在制定的必要性與合理性，也容易引發(fā)從理論到實(shí)踐的諸多爭(zhēng)議。目前，“北極條約”的制度設(shè)計(jì)范本源自于在實(shí)踐中被證明是行之有效的《南極條約》，但關(guān)于“北極條約”的構(gòu)想藍(lán)圖若從理論探討轉(zhuǎn)入實(shí)踐運(yùn)作將面臨著比《南極條約》更大的困難。其中最突出的現(xiàn)實(shí)障礙無(wú)疑將來(lái)自作為既得利益者的環(huán)北極八國(guó)，特別是在北極大陸架及其附屬資源劃分上占據(jù)巨大份額的北冰洋沿岸五國(guó)——俄羅斯、加拿大、丹麥（格陵蘭）、美國(guó)和挪威。但我們?nèi)杂斜匾獧z視創(chuàng)制“北極條約”的現(xiàn)實(shí)需求，其必要性與合理性的存在仍然是未來(lái)改進(jìn)北極區(qū)域治理框架的主要方向。同時(shí)也必須在相關(guān)的研究中進(jìn)一步豐富這一主題的研討，以盡可能推進(jìn)“北極條約”構(gòu)想向現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化的可行性。

首先，制定“北極條約”的必要性在于北極問(wèn)題與南極問(wèn)題在治理動(dòng)因上的本質(zhì)相似性，即相似的環(huán)境問(wèn)題和全球變暖趨勢(shì)，會(huì)對(duì)這兩個(gè)地區(qū)產(chǎn)生大體相近的共同影響。北極問(wèn)題在本質(zhì)上并不是一個(gè)可以僅由北極圈內(nèi)一個(gè)國(guó)家或幾個(gè)國(guó)家關(guān)起門(mén)來(lái)自行解決的地區(qū)內(nèi)部問(wèn)題，而是一個(gè)若管控不力其治理失效后果將嚴(yán)重外溢的全球性發(fā)展問(wèn)題。在面對(duì)全球氣候和環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)上，北極地區(qū)與南極地區(qū)一樣、甚至更加嚴(yán)峻。一旦北極地區(qū)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)被破壞，對(duì)全球人類的生存都會(huì)產(chǎn)生不利的影響，正是這種緊迫的狀況呼喚著“北極條約”這樣的區(qū)域治理制度的建立。而且與世界大部分國(guó)家和地區(qū)相距甚遠(yuǎn)的南極相比，北極與國(guó)際社會(huì)中最富含生機(jī)活力的地域聯(lián)系極為緊密。北極治理失效的后果將直接波及北緯30度以北的北半球國(guó)家和地區(qū)，中國(guó)亦無(wú)法置身事外。因此，北極區(qū)域治理需求將是一個(gè)長(zhǎng)期客觀的存在，從大的發(fā)展維度上講，未來(lái)的北極地區(qū)終將形成一個(gè)適用北極圈或相對(duì)更大地域范圍的類似公約，以滿足北極區(qū)域治理的各項(xiàng)要求。這在北極地區(qū)的污染控制、生物資源的利用與管理、當(dāng)?shù)鼐用竦臋?quán)利以及該地區(qū)的海洋治理等諸項(xiàng)需要多方協(xié)商的議題上，都將有利于相關(guān)國(guó)家及北極事務(wù)的其他參與者進(jìn)行協(xié)商和處理?？梢詤⒖肌赌蠘O條約》的創(chuàng)立目的和宗旨，在不對(duì)北極地區(qū)的高度敏感事項(xiàng)做出直接處理的前提下，對(duì)北極地區(qū)的人類主要活動(dòng)從內(nèi)容到用途上加以規(guī)制，從而確認(rèn)北極地區(qū)將在? 事實(shí)上與南極地區(qū)一樣，主要將服務(wù)于全人類所共同開(kāi)發(fā)和科學(xué)研究應(yīng)用的目的，并逐步限制北極地區(qū)軍事化的發(fā)展，以此來(lái)形成對(duì)于北極地區(qū)生態(tài)環(huán)境和自然資源的制度性保護(hù)，以此來(lái)形成包含經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等全方位內(nèi)容的命運(yùn)共同體思維。①只要能促使“北極條約”的最終生效，北極區(qū)域治理的制度性框架建設(shè)就將邁入一個(gè)前所未有的新高度。因?yàn)闂l約特別是國(guó)際公約是最直接的國(guó)際法淵源，具有明確的法律約束力。在條約明確發(fā)生法律效力的前提下，每一個(gè)締約國(guó)都要恪守條約的規(guī)定并克制自己的行為，同時(shí)在條約的框架下協(xié)調(diào)自身的行動(dòng)，即使出現(xiàn)不合理的狀況，也可以運(yùn)用條約強(qiáng)制程序的力量去制止有關(guān)主體的不適當(dāng)行動(dòng)。這就將大大確保和提升北極區(qū)域治理機(jī)制的有效性和強(qiáng)制力，促進(jìn)各國(guó)遵守“北極條約”的規(guī)定，更好地推動(dòng)北極地區(qū)的國(guó)際合作治理水平，從而為保護(hù)北極地區(qū)這一全人類共同的寶貴財(cái)富創(chuàng)造基礎(chǔ)。

五、 結(jié)語(yǔ)

正如前文所述，北極地區(qū)對(duì)于世界主要國(guó)家，特別是北極周邊國(guó)家以及國(guó)際社會(huì)的發(fā)展利益而言非常重要。正確處理好北極區(qū)域治理中的制度建設(shè)問(wèn)題，會(huì)對(duì)北極地區(qū)的發(fā)展產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。參考西方發(fā)達(dá)國(guó)家在國(guó)際體系中的話語(yǔ)權(quán)現(xiàn)實(shí)及其在北極各類議題的設(shè)置和規(guī)則制定方面的表現(xiàn)，可以看出西方國(guó)家在國(guó)際關(guān)系中歷來(lái)注重運(yùn)用國(guó)際法這一規(guī)范性工具來(lái)推進(jìn)其國(guó)家利益，并反過(guò)來(lái)以其國(guó)家實(shí)踐來(lái)引領(lǐng)國(guó)際法理論的發(fā)展。因此，有關(guān)環(huán)北極國(guó)家都很注重運(yùn)用國(guó)際法特別是海洋法的研究成果來(lái)申明對(duì)北極的主張，確認(rèn)自身的北極權(quán)益，并且將其體現(xiàn)在國(guó)際法及國(guó)內(nèi)法條文之中。②上述特點(diǎn)實(shí)際上也是西方國(guó)家法治傳統(tǒng)和法律分析思維在其對(duì)外關(guān)系中的重要體現(xiàn)。中國(guó)參與北極事務(wù)和北極區(qū)域治理的目標(biāo)和宗旨雖然與西方國(guó)家的情況有本質(zhì)區(qū)別，但在北極區(qū)域治理的制度建設(shè)過(guò)程中，中國(guó)仍然對(duì)北極法律秩序變動(dòng)的形勢(shì)與效果做出合理的預(yù)判，從而對(duì)此問(wèn)題在未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)提出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)和完善措施。故通過(guò)上述的有關(guān)討論，本文期冀我國(guó)能進(jìn)一步加強(qiáng)在北極區(qū)域治理事務(wù)上的參與力度，特別是在相關(guān)議題上的國(guó)際法參與能力，同時(shí)為豐富國(guó)內(nèi)相應(yīng)的理論研究略盡綿薄之力。

（責(zé)任編輯：亞立）

Abstract： The disputes in the Arctic Region are fully complicated. Its framework construction of regional governance involves a series of issues in the field of law and politics. The revision of The United Nations Convention on the Law of the Sea and the plan of the “Arctic Treaty” can be the most reliable and applicable to the arctic region among quite a few of current ones. However， there still exist defects and need to be improved. Its of necessity and validity for Chinas participation in the process of arctic regional governance， meanwhile China should actively get involved in the practices and the experiences of arctic regional governance， in order to enhance its discourse power on the legal issues integrated into the arctic and international marine affairs in the whole world.

Key words： arctic region; regional governance; framework construction; chinas participation