從監(jiān)管主體角度看種子市場法律監(jiān)管

王澤宇

摘 要：在整個(gè)種子市場監(jiān)管體系中，監(jiān)管主體的地位是十分突出的，在規(guī)范種子市場經(jīng)營主體行為、貫徹落實(shí)種子監(jiān)管政策以及加強(qiáng)拓寬種子市場監(jiān)管渠道等方面都發(fā)揮著重要作用。但是現(xiàn)今的種子市場法律監(jiān)管主體在其定位、執(zhí)法和能力等方面的規(guī)范上還存在很多不足，應(yīng)當(dāng)盡快從轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、創(chuàng)新監(jiān)管方式、加強(qiáng)監(jiān)管力度、優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍這幾個(gè)角度進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞：種子市場；監(jiān)管主體；完善對策

國以農(nóng)為本，農(nóng)以種為先，種子是農(nóng)作物經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可替代的生產(chǎn)資料。隨著世界多極化發(fā)展趨勢的加快和國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮，種子以其鮮明獨(dú)特的商品特性成為提升我國經(jīng)濟(jì)競爭力的關(guān)鍵。盡管在嚴(yán)峻的國際經(jīng)濟(jì)形勢和激烈的國際市場博弈背景下，我國的種子市場發(fā)展迎來了難得的機(jī)遇，但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識到我國的種子產(chǎn)業(yè)和市場環(huán)境還處于初級階段，在實(shí)踐中還存在很多新情況、新問題。

一、種子市場發(fā)展的實(shí)際情況

我國種子市場肩負(fù)著新的重任?！笆糯蟆闭ぷ鲌?bào)告強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，而這就迫切需要首先優(yōu)化農(nóng)作物種子品種結(jié)構(gòu)。種子是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技的集中載體，在這個(gè)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)生產(chǎn)力的市場經(jīng)濟(jì)社會，必須把加快培育種子市場發(fā)展新動(dòng)能擺在優(yōu)先位置。

（1）種子企業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和品種管理情況

總數(shù)呈減少趨勢，大致呈每年6%-7%的比例減少，其中，注冊資本在500萬以下的小型企業(yè)減少得最多，育繁推企業(yè)和進(jìn)出口企業(yè)的增長數(shù)量明顯，企業(yè)對高學(xué)歷人才的需求也逐年增多，大型特別是國有種子企業(yè)的凈資產(chǎn)也在逐年增多，但是種子企業(yè)的科研投入占種子商品銷售額的比重卻在減少，近年來種子市場的經(jīng)營效應(yīng)也不好，主導(dǎo)企業(yè)商品種子的銷售情況也都有不同程度的大幅下滑。

在品種保護(hù)層面，越來越多的種子企業(yè)開始重視品種保護(hù)問題，申請數(shù)量在逐年增長，由于申請保護(hù)的渠道不同，外資企業(yè)的申請卻在減少，體現(xiàn)的品種保護(hù)申請的分流。至于主要農(nóng)作物的品種推廣，根據(jù)地區(qū)和氣候的不同，玉米、水稻和棉花都有不同程度的減少。

（2）種子管理與服務(wù)

在種子的管理與服務(wù)體系當(dāng)中，最重要的環(huán)節(jié)就是種子質(zhì)量檢驗(yàn)。最新的數(shù)據(jù)表明，全國經(jīng)農(nóng)業(yè)部和省級考核通過的種子質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)共338家。其中，9家具備轉(zhuǎn)基因檢測能力，11家具備稻品種真實(shí)性檢測能力，17家具備玉米品種真實(shí)性檢測能力，3家具備馬鈴薯種薯質(zhì)量檢測能力，具備常規(guī)四項(xiàng)（水份、凈度、發(fā)芽率、純度）檢驗(yàn)?zāi)芰Φ姆N子管理機(jī)構(gòu)1440家，實(shí)驗(yàn)室面積23.87萬平方米。但是，全國各級種子管理機(jī)構(gòu)每年的種子檢驗(yàn)總份數(shù)約20萬余份，平均下來各省地縣級種子管理機(jī)構(gòu)每年的種子檢測負(fù)擔(dān)還是很重，人才、資金和技術(shù)資源的分配還是存在很大問題，再加上新的《種子法》頒布以來，種子檢測的重心逐漸向品種的真實(shí)性轉(zhuǎn)移，對于能夠進(jìn)行品種真實(shí)性檢測的機(jī)構(gòu)的需求很是迫切。

受諸多自然及人文因素影響，我國各省市種子管理機(jī)構(gòu)所獲財(cái)政支持的金額差異很大，以江蘇省和天津市為例，江蘇省獲得的財(cái)政支持金額排全國第7位，天津市所獲得的財(cái)政支持金額僅排全國第28位。但是反觀各省市種子管理機(jī)構(gòu)的人均業(yè)務(wù)費(fèi)情況，天津市和江蘇省分別位居全國第2和第3位。江蘇是農(nóng)業(yè)大省，主要農(nóng)作物品種繁多，種子檢驗(yàn)的任務(wù)很重，國家在財(cái)政資金上的支持能夠很有效地推動(dòng)其種子管理機(jī)構(gòu)履行自己的職責(zé)，更好地發(fā)揮監(jiān)督促進(jìn)的作用。和江蘇相比，天津的種子產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達(dá)，但是由于其特殊的地理位置和港口條件，使得天津的種子市場管理成為一大難點(diǎn)，適度合理的財(cái)政支持能夠提高種子管理從業(yè)人員的積極性，鼓勵(lì)更多高學(xué)歷高素質(zhì)的人才參與到種子管理領(lǐng)域的工作中來，為營造良好的種子市場運(yùn)行環(huán)境奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（3）種子市場監(jiān)管工作

近年來，我國的市場監(jiān)管工作進(jìn)展主要體現(xiàn)在行政許可管理、市場秩序規(guī)范和種子質(zhì)量控制與檢驗(yàn)三各方面。2016年8月15日，《農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可管理辦法》施行。新辦法施行后，農(nóng)作物種子生產(chǎn)經(jīng)營許可二合一，農(nóng)業(yè)部及各級農(nóng)業(yè)行政主管部門核發(fā)種作物種子經(jīng)營許可證724個(gè)，其中部級15個(gè)（包括進(jìn)出口種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證7個(gè)，外商投資企業(yè)種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證2個(gè)，轉(zhuǎn)基因棉花種子生產(chǎn)經(jīng)營許可證6個(gè)），省級237個(gè)，市級176個(gè)，縣級296個(gè)，自2016年開始，農(nóng)業(yè)部在全國組織開展打擊侵犯品種權(quán)和制售假劣種子行為的專項(xiàng)行動(dòng)，并啟動(dòng)了區(qū)域性制假售假專項(xiàng)治理打擊行動(dòng)，取得了顯著成效。

二、種子市場監(jiān)管主題存在的問題

（1）種子行政管理機(jī)關(guān)的定位不明確

為了更加注重發(fā)揮市場作用，簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，法律及行政法規(guī)在種子行政管理機(jī)關(guān)的角色定位上做了諸多調(diào)整。種子市場的平穩(wěn)運(yùn)行離不開種子行政管理機(jī)構(gòu)的作用，并且從自上而下的種子行政管理結(jié)構(gòu)上可以看出政府簡政放權(quán)，政企分開的趨勢在加強(qiáng)，大部分機(jī)構(gòu)都是以工程項(xiàng)目為開端，政府資金扶持作后盾的事業(yè)單位，單純的行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的種子管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)越來越少了，雖然在縣一級的管理機(jī)構(gòu)中自收自支的單位還寥寥無幾，但是這種單位的出現(xiàn)已經(jīng)表明種子管理機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生和運(yùn)作開始遵循市場規(guī)律，有自己的“經(jīng)營”模式了。

農(nóng)業(yè)主管部門所屬的種子管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量行政管理和市場監(jiān)管職能，但“權(quán)責(zé)不匹配”和“有名無實(shí)”的問題長期存在。種子管理機(jī)構(gòu)大都缺乏管理經(jīng)費(fèi)，越是基層種子機(jī)構(gòu)越是明顯，基本的人員工資和事業(yè)經(jīng)費(fèi)不足，既要完成各項(xiàng)繁重的監(jiān)管工作，又要花費(fèi)大量精力搞創(chuàng)收以維持正常的工作運(yùn)轉(zhuǎn)，身兼數(shù)職當(dāng)然無法集中精力做好本職工作，一方面弱化了種子市場監(jiān)管工作力度，一方面成為了不公平市場環(huán)境的間接推手。種子管理機(jī)構(gòu)法律地位的不明確使得其在工作過程中處于被動(dòng)地位，種子管理機(jī)構(gòu)的工作量和得到的撥款經(jīng)費(fèi)支持成反比。

（2）種子執(zhí)法結(jié)構(gòu)不順暢

以2008年為節(jié)點(diǎn)，之前種子執(zhí)法基本上都是由種子行政管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，之后農(nóng)業(yè)部大力推行綜合執(zhí)法，將種子執(zhí)法納入綜合執(zhí)法的范疇。中國的國情特殊，人多地廣資源少，在綜合執(zhí)法介入種子市場執(zhí)法活動(dòng)的過程中，很多地方雖然經(jīng)過了很多年的實(shí)踐，但仍然存在著新模式里套著舊模式的現(xiàn)象，各地的改革進(jìn)度差異很大，種子行政管理機(jī)構(gòu)仍然無法從種子執(zhí)法中抽身出來，造成了“兩塊牌子，一隊(duì)人馬”的執(zhí)法現(xiàn)象。種子管理機(jī)構(gòu)和綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職能出現(xiàn)了交叉混亂，權(quán)責(zé)不明，互相推諉責(zé)任“甩鍋”的情形屢見不鮮。種子執(zhí)法工作的專業(yè)性較強(qiáng)，很多地方的做法是“分段化”，前期交給種子行政管理機(jī)構(gòu)處理，后期再交給綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)來執(zhí)行，這也側(cè)面反映出種子市場活動(dòng)的監(jiān)管過程中人才資源的嚴(yán)重不足和執(zhí)法隊(duì)伍組成人員的基本素質(zhì)十分欠缺。

（3）種子執(zhí)法監(jiān)管能力不足

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國僅有17家省級農(nóng)作物測試機(jī)構(gòu)具備測試品種真實(shí)性的資質(zhì)條件，并且種子市場監(jiān)督管理工作的重心主要是在縣一級?！斗N子法》修訂以來，農(nóng)作物種子的品種測試將品種的真實(shí)性測試擺在突出位置，除了種子自身的品質(zhì)過硬以外，還要從根本上減少種子生產(chǎn)經(jīng)營者等市場主體對種子市場的干擾，特別是制假造假的行為?？h級的種子市場受環(huán)境較為封閉、消費(fèi)者范圍狹窄、市場主體素質(zhì)不高等等因素的影響，是假、劣種子出現(xiàn)的重災(zāi)區(qū)，將種子行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政監(jiān)管和打擊對象較多地集中于基層有利于行政強(qiáng)制措施發(fā)揮作用，有效打擊種子違法行為，凈化市場環(huán)境。但是，我們也應(yīng)該看到的是，縣級市種子管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)普遍不足，且大都設(shè)施設(shè)備老化，缺乏必要的儀器設(shè)備以及交通、通訊工具等，不能滿足日常繁重的監(jiān)管工作的需要。

三、種子市場法律監(jiān)管主體的完善對策

種子的市場監(jiān)管一開始被認(rèn)為是宏觀調(diào)控層面政府對種子市場的規(guī)制，因此相關(guān)種子管理部門的行政管理和執(zhí)法行為是市場監(jiān)管體系中不可或缺的一部分。種子市場的行政監(jiān)管范圍廣泛，涉及多個(gè)運(yùn)行原理不同的環(huán)節(jié)，提高行政行為的效率和管理水平。

（1）加快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念

行政管理和執(zhí)法體系是將監(jiān)管設(shè)想實(shí)際落實(shí)到日常的具體行為中，要從根本上作出改變和完善就要從理念開始，做到與時(shí)俱進(jìn)，在市場經(jīng)濟(jì)相關(guān)理論的基礎(chǔ)上與市場發(fā)展規(guī)律相匹配。首先要建立有限監(jiān)管的概念。市場資源的稀缺會導(dǎo)致生產(chǎn)過剩和供求關(guān)系失衡，這是市場秩序混亂的源頭，政府的行政監(jiān)管就顯得尤為重要。但是政府的監(jiān)管途徑和手段也是有限的，政府不可能事無巨細(xì)全部監(jiān)管，這也是市場規(guī)律的客觀要求。政府相關(guān)部門在執(zhí)法過程中要牢牢樹立有限監(jiān)管的意識，這樣有利于避免瀆職失職行為的出現(xiàn)，對于體制內(nèi)的權(quán)力濫用行為也能起到很好地遏制作用。在選拔培訓(xùn)執(zhí)法工作人員的時(shí)候也應(yīng)該將科學(xué)合理的執(zhí)法理念作為首要內(nèi)容。

其次，要堅(jiān)定服務(wù)監(jiān)管的目標(biāo)。政府實(shí)行監(jiān)管措施的目的是維護(hù)公平、有序的市場環(huán)境，不能為了監(jiān)管而監(jiān)管，政府的存在是為了服務(wù)人民，如果種子市場監(jiān)管人員只是為了完成任務(wù)，獲得表彰，甚至是從中撈取好處而進(jìn)行管理執(zhí)法行為的話就會脫離現(xiàn)代種業(yè)發(fā)展的潮流，將監(jiān)管作為政府服務(wù)的一種表現(xiàn)形式才是正確的、有效的監(jiān)管。

（2）創(chuàng)新種子市場監(jiān)管方式，完善信息系統(tǒng)

行政監(jiān)管行為的作用不僅僅是制約與規(guī)范，很多時(shí)候的重要作用體現(xiàn)在對市場主體行為的引導(dǎo)上，選擇新的監(jiān)管模式和方法有利于消除市場主體對監(jiān)管行為的抵觸，激發(fā)其生產(chǎn)經(jīng)營的積極性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)有其自身的特點(diǎn)，區(qū)域性和針對性較強(qiáng)，加強(qiáng)對重點(diǎn)領(lǐng)域的巡查和抽查能夠以最小的成本投入取得最大的監(jiān)管效果。同時(shí)，增強(qiáng)科技觀念，不僅是種子生產(chǎn)經(jīng)營，行政監(jiān)管也要注重與時(shí)俱進(jìn)，減少人工勞動(dòng)的消耗?，F(xiàn)在的種子市場監(jiān)管模式在縱向的中央、省、市、縣的結(jié)構(gòu)上已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了互相聯(lián)動(dòng)，相互配合，但是許可監(jiān)管以及行政處罰的信息還沒有實(shí)現(xiàn)完全的整合共享，助長了地方保護(hù)主義的氣焰，表面上風(fēng)平浪靜，實(shí)際上各種種子市場違法行為屢禁不止。統(tǒng)一的信息發(fā)布平臺有利于樣品標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，建立種子全程可追溯體系，打擊品種侵權(quán)，保護(hù)用種人合法利益以及實(shí)現(xiàn)有效的輿論監(jiān)督。

（3）加強(qiáng)種子市場監(jiān)管力度，優(yōu)化監(jiān)管隊(duì)伍

嚴(yán)格執(zhí)行種子生產(chǎn)經(jīng)營、標(biāo)簽管理和侵權(quán)案件的相關(guān)規(guī)定，明確企業(yè)責(zé)任范圍，強(qiáng)化基礎(chǔ)管理，加大處罰力度，。強(qiáng)化品種執(zhí)法，健全農(nóng)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)服務(wù)系統(tǒng)，切實(shí)保障品種權(quán)人和農(nóng)民的合法權(quán)利。指導(dǎo)推動(dòng)建立企業(yè)信息公開平臺，對于嚴(yán)重?cái)_亂種子市場經(jīng)營秩序的主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)取締。加大抽查和巡檢的力度，加強(qiáng)對品種真實(shí)性的重視程度，嚴(yán)厲打擊套牌掛牌、生產(chǎn)銷售假劣種子等侵權(quán)行為，推行以集中行政處罰為主要內(nèi)容的縣級農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法。重視工作人員的全程培訓(xùn)和素質(zhì)培養(yǎng)，努力建設(shè)一支廉潔、公正、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)好的種子市場管理團(tuán)隊(duì)。改善基層種子行政管理?xiàng)l件，加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施的配備和完善，及時(shí)更新質(zhì)量快速檢測、信息管理等新型儀器的配置，為種子市場監(jiān)管工作做好技術(shù)支持。

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