建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題審計(jì)方法探究

王錚

近年來，筆者參與了多個大中型建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)并擔(dān)任主審，發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題多發(fā)，相關(guān)單位管理存在諸多不足和問題，需要認(rèn)真研究解決。本文對招投標(biāo)領(lǐng)域常見的六大類違法問題進(jìn)行概括，分析了問題產(chǎn)生的原因，提出了投資審計(jì)的三大應(yīng)對做法，并對加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管提出四條建議，為建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題的審計(jì)提供了思路和參考。

近年來，筆者參與了多個大中型建設(shè)項(xiàng)目投資審計(jì)并擔(dān)任主審，通過實(shí)踐證明，投資審計(jì)在揭示和反映體制性、制度性問題和重大管理漏洞，保障和改善民生、促進(jìn)反腐倡廉、保障國家重大政策措施貫徹落實(shí)等方面作出了積極努力，挽回?fù)p失和核減投資額數(shù)十億元。在審計(jì)過程中發(fā)現(xiàn)，招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題多發(fā)，相關(guān)單位管理存在諸多不足和問題，需要認(rèn)真研究解決。

一、招投標(biāo)領(lǐng)域的六類常見問題

招投標(biāo)領(lǐng)域主要問題有：一是依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目采取“化整為零”的方式，故意規(guī)避招投標(biāo)。建設(shè)單位將造價大的工程人為拆分為各種標(biāo)段，造成各子工程造價均低于招標(biāo)限額，從而規(guī)避招標(biāo)。比如某大樓裝修工程，區(qū)區(qū)十幾層，劃分成每層一個標(biāo)段。每個標(biāo)段采用議標(biāo)形式采購，規(guī)避招投標(biāo)法的招標(biāo)限額。以達(dá)到規(guī)避公開招標(biāo)的目的;二是搞“明招暗定”的虛假招標(biāo)。如部分工程建設(shè)單位在公開招標(biāo)前就與中標(biāo)單位簽訂了施工合同且已部分付款。招標(biāo)人與特定投標(biāo)人商定，投標(biāo)時壓低或者抬高投標(biāo)報價，中標(biāo)后再給予招標(biāo)人或者投標(biāo)人額外補(bǔ)償;以脅迫、勸退、補(bǔ)償?shù)确绞剑固囟ㄍ稑?biāo)人以外的其他投標(biāo)人放棄投標(biāo)或者使中標(biāo)人放棄中標(biāo)的等等;三是規(guī)避工程量清單招標(biāo)。違反《建設(shè)工程工程量清單編制與計(jì)價規(guī)程》（河北省工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)DB13（J）/T85——2009）1.0.3款關(guān)于“下列建設(shè)工程必須執(zhí)行本規(guī)程：1使用各級財政預(yù)算資金的建設(shè)項(xiàng)目。3使用國有企業(yè)事業(yè)單位自有資金，并且國有資產(chǎn)投資者實(shí)際擁有控股權(quán)的建設(shè)項(xiàng)目?！钡囊?guī)定，采取系數(shù)招標(biāo)方式，給項(xiàng)目成本管理和結(jié)算帶來一系列問題;四是一些招標(biāo)投標(biāo)當(dāng)事人相互串通，圍標(biāo)串標(biāo)，嚴(yán)重擾亂招投標(biāo)活動的正常秩序，破壞了市場經(jīng)濟(jì)公平競爭的規(guī)則。如協(xié)商約定投標(biāo)報價的，采取聯(lián)合行動或者不正當(dāng)競爭手段排擠其他投標(biāo)人，由同一單位或者同一人持不同投標(biāo)人的資格預(yù)審文件、投標(biāo)文件投標(biāo)，不同投標(biāo)人投標(biāo)文件雷同的，或者投標(biāo)報價呈規(guī)律性差異，不同投標(biāo)人使用同一單位或者同一個人的資金繳納投標(biāo)保證金等;五是存在施工掛靠和借用資質(zhì)現(xiàn)象。如一些低資質(zhì)等級的施工企業(yè)通過借用他人資質(zhì)或掛靠高級別企業(yè)參與競標(biāo)，為項(xiàng)目埋下了質(zhì)量隱患?！督ㄖā访髁罱菇栌觅Y質(zhì)承攬工程的違法行為?！蹲罡咴核痉ń忉尅芬裁鞔_規(guī)定“沒有資質(zhì)的實(shí)際施工人借用有資質(zhì)的建筑施工企業(yè)名義與他人簽訂建設(shè)工程施工合同的行為無效?！?六是一些市政基礎(chǔ)公共服務(wù)地位利用行業(yè)壟斷優(yōu)勢，不履行公開招投標(biāo)程序。

二、問題產(chǎn)生的原因

審計(jì)在發(fā)現(xiàn)問題的同時，通過調(diào)查、訪談、數(shù)據(jù)分析，得出了招投標(biāo)領(lǐng)域問題產(chǎn)生的原因：

（一）招投標(biāo)程序沒有真正落實(shí)到位，存在形式主義。主要反映在招投標(biāo)管理不規(guī)范，中介機(jī)構(gòu)的不健康發(fā)展，在利益的驅(qū)動下，招投標(biāo)文件編制過于簡單粗糙、不科學(xué)，甚至存在“依據(jù)金額編清單、最高限價和標(biāo)底”的現(xiàn)象。有的項(xiàng)目招標(biāo)僅限于工程主體部分，而附屬工程均未進(jìn)行招標(biāo)。工程用料不明確規(guī)格、型號，背離招標(biāo)文件簽訂合同，施工合同條款簽訂不嚴(yán)密，其報審的合同帶有很大的隨意性，大部分工程數(shù)量和內(nèi)容不詳。中標(biāo)單位與建設(shè)單位簽訂可調(diào)價合同和工程變更，調(diào)增材料價格獲取更多利潤。

（二）部分項(xiàng)目沒有詳細(xì)、科學(xué)的論證，設(shè)計(jì)不規(guī)范，特別是附屬工程根本沒有施工圖紙，屬“三邊（邊勘察、邊設(shè)計(jì)、邊施工）”工程。甚至有的工程根本就沒有施工圖紙，不遵守招標(biāo)圖紙的約束性，在施工中想改就改，想變就變，隨意簽訂違反中標(biāo)合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的補(bǔ)充協(xié)議，使工程概算控制失效。具體追究責(zé)任制度少，甚至沒有建立這方面的規(guī)章制度，成為管理的盲區(qū)。

（三）一些建設(shè)單位項(xiàng)目管理人員對政府投資項(xiàng)目的招投標(biāo)過程管理等流程不清楚，缺乏基本的工程技術(shù)專業(yè)素質(zhì)，導(dǎo)致無法在招投標(biāo)關(guān)鍵環(huán)節(jié)發(fā)揮建設(shè)單位的監(jiān)督作用。建設(shè)單位項(xiàng)目管理隊(duì)伍存在“一次性”的問題，造成管理和人員上的浪費(fèi)?！敖ㄒ粋€項(xiàng)目，抽一批人員，完一個項(xiàng)目，撤一個管理隊(duì)伍”，付出很多時間和資金的代價鍛煉出一批管理人員，總結(jié)出一批經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，項(xiàng)目結(jié)束又流失了。這不僅極大浪費(fèi)了資源，也造成投資項(xiàng)目管理隊(duì)伍欠專業(yè)化的問題。

（四）對政府投資項(xiàng)目的監(jiān)督不足。一是由于政府投資審計(jì)力量嚴(yán)重不足，審計(jì)覆蓋面還較低，雖然各級審計(jì)機(jī)關(guān)積極引入社會中介力量參與政府審計(jì)，緩解了部分矛盾，但諸如中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)質(zhì)量監(jiān)督、審計(jì)風(fēng)險和審計(jì)經(jīng)費(fèi)由誰承擔(dān)等問題，仍舊影響和制約著投資審計(jì)的全面覆蓋。二是《審計(jì)法》規(guī)定審計(jì)監(jiān)督的主體是國有投資或融資的項(xiàng)目建設(shè)單位，對施工單位的違法行為不能直接處理處罰，導(dǎo)致一些問題屢審屢犯。 三是政府投資責(zé)任追究制度不健全、責(zé)任追究執(zhí)行不力。當(dāng)前我市還未出臺政府投資建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任追究制度，對政府投資活動中各參與方都還未建立相應(yīng)完備的責(zé)任約束，導(dǎo)致違規(guī)的成本過低、風(fēng)險過小，收益卻很高，增加了違法違紀(jì)者的僥幸心理，使得個別招投標(biāo)領(lǐng)域建設(shè)秩序混亂。

三、投資審計(jì)的應(yīng)對做法

鑒于以上的情況和原因，審計(jì)有的放矢，針對性的改進(jìn)審計(jì)工作方法，采取一系列手段加強(qiáng)招投標(biāo)領(lǐng)域違法問題的審計(jì)。

（一）根據(jù)每個項(xiàng)目工程的特點(diǎn)和實(shí)際情況，進(jìn)行審前調(diào)查，到被審計(jì)單位張貼審計(jì)公告，搜集報審資料以外的信息，找出審計(jì)的重點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)，編制詳細(xì)的審計(jì)實(shí)施方案，把工程項(xiàng)目的每一項(xiàng)內(nèi)容及其可能發(fā)生的情況進(jìn)一步細(xì)化，詳細(xì)分工，分配到每個具體人員負(fù)責(zé)。

（二）堅(jiān)持資料審計(jì)結(jié)合實(shí)地審查。加大對工程量清單、最高限價和標(biāo)底的審計(jì)力度。對編制工程量清單、最高限價和標(biāo)底的合理性、合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)，對工程量清單、最高限價和標(biāo)底編制粗糙，暫定價項(xiàng)目較多，材料標(biāo)示不明確，以及不符合實(shí)際情況的工程量清單、最高限價和標(biāo)底進(jìn)行調(diào)整，確保工程量清單、最高限價和標(biāo)底的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（三）加大監(jiān)督力度，審計(jì)、紀(jì)委、財政、建設(shè)和發(fā)改部門要分工負(fù)責(zé)，共同加強(qiáng)對招投標(biāo)全過程的監(jiān)督，防止建設(shè)單位按照投標(biāo)程序內(nèi)定施工單位和投標(biāo)單位圍標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象，確保招投標(biāo)活動依法進(jìn)行。三是依法簽訂施工合同。建設(shè)單位和施工單位必須按照招標(biāo)文件簽訂施工合同，不得訂立違背合同實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的其他協(xié)議，對中標(biāo)材料價格，必須按照招標(biāo)文件規(guī)定，采用固定價格結(jié)算。

四、加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)領(lǐng)域監(jiān)管的建議

建議依照國家相關(guān)法律法規(guī)，出臺符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的政府投資建設(shè)項(xiàng)目管理辦法，促進(jìn)政府投資建設(shè)項(xiàng)目決策更加科學(xué)、投向更加合理、運(yùn)作更加規(guī)范、監(jiān)管更加嚴(yán)格，提高投資效益，提升管理水平。

（一）加強(qiáng)投資決策管理，強(qiáng)化政府投資建設(shè)項(xiàng)目的前期研究和項(xiàng)目儲備，完善提前謀劃、分級統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)、歸口管理等工作機(jī)制。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目前期管理，嚴(yán)格履行立項(xiàng)審批、規(guī)劃、用地、環(huán)評、可研、設(shè)計(jì)概算、施工圖審查等基本建設(shè)程序。三是加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)管理，明確建設(shè)、施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等相關(guān)責(zé)任職責(zé)范圍，對項(xiàng)目招投標(biāo)、簽證變更、物資采購、合同管理、竣工驗(yàn)收、產(chǎn)權(quán)登記等重要環(huán)節(jié)的責(zé)權(quán)嚴(yán)格劃分，嚴(yán)把質(zhì)量，嚴(yán)控成本。四是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，加大責(zé)任追究。通過強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管、項(xiàng)目稽查、信息公開等多種手段，加大對政府投資建設(shè)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查力度，加大對項(xiàng)目建設(shè)單位、相關(guān)行政管理部門、中介機(jī)構(gòu)及所有參建單位責(zé)任追究力度，整治工程建設(shè)領(lǐng)域亂象，促進(jìn)懲治貪污腐敗。（作者單位：邯鄲市審計(jì)局）