從“鄰避”到“迎臂”：鄰避沖突的困境及治理途徑研究

張策 鄭長(zhǎng)明

摘 要：鄰避沖突作為困擾當(dāng)前社會(huì)治理的難題之一，使政府和公眾陷入合作困境。其前提是公眾的風(fēng)險(xiǎn)建構(gòu)，直接原因是利益受損和溝通不暢。眾多學(xué)者的研究證明，化解該問題的重點(diǎn)是鄰避情結(jié)的疏導(dǎo)。通過集體行動(dòng)、囚徒困境、心理情緒三個(gè)因素揭示鄰避情結(jié)處理的一般困境，結(jié)合國(guó)情探究當(dāng)下政民選擇與鄰避情結(jié)的互構(gòu)，為化解鄰避沖突提供可供選擇的治理途徑。

關(guān)鍵詞：鄰避沖突;社會(huì)治理;困境分析;路徑選擇

一、問題的提出

改革開放以來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，社會(huì)管理面臨著復(fù)雜化和多樣化局面，利益的分化也極易引發(fā)社會(huì)問題。以環(huán)境污染問題為例，十八大以來接連提出“實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)”、“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”，將治理理念提高到新的層面。而興建處理廠是治理當(dāng)下污染現(xiàn)狀的路徑之一，但是該路徑本身存在的“鄰避情結(jié)”也是亟需解決的問題。

二、鄰避沖突的困境分析

（一）集體行動(dòng)困境。鄰避情結(jié)具有鄰避設(shè)施所產(chǎn)生的效益為全體社會(huì)共享，但負(fù)外部效果卻由附近居民承擔(dān)，這種成本與收益分布的不均衡性造成了大集團(tuán)與小集團(tuán)之間的博弈。在小集團(tuán)中，利益的增減對(duì)個(gè)人的影響是顯著而直接的，在成本與收益的衡量中，收益是遠(yuǎn)超過成本的，這就決定了理性個(gè)人更容易為集團(tuán)利益采取行動(dòng)。由于受益公眾沒有得到顯著激勵(lì)，同時(shí)因地理上的分散而導(dǎo)致組織成本很高，加之目前中國(guó)社會(huì)組織不完善，造成了公眾很難自發(fā)形成有效力量支持政府的公共政策。博弈的差距性直接導(dǎo)致了我國(guó)政府在處理鄰避沖突上的困境局面。

（二）囚徒困境。在鄰避設(shè)施興建的過程中，民眾普遍對(duì)政府缺乏信任。經(jīng)驗(yàn)研究只會(huì)回到某些地區(qū)的人的劣根性問題而忽視背后的真正動(dòng)因，因?yàn)槭澜绺鲊?guó)的鄰避設(shè)施的修建幾乎無(wú)一例外都呈現(xiàn)了這種信任危機(jī)。從博弈論的理性經(jīng)濟(jì)人角度出發(fā)，認(rèn)為政府和民眾都只關(guān)注自身利益。當(dāng)雙方同時(shí)退讓時(shí)，鄰避設(shè)施可能能夠修建，取得一個(gè)對(duì)社會(huì)、政府、公眾三者而言較好的結(jié)果;同時(shí)強(qiáng)硬時(shí)，鄰避設(shè)施難以修建，但于雙方而言并無(wú)太大虧損，個(gè)體的理性選擇最終導(dǎo)致納什均衡僅落在非合作點(diǎn)上。

（三）心理情緒困境。根據(jù)維特斯的看法，鄰避情結(jié)是一項(xiàng)情緒性的反應(yīng)。在鄰避情結(jié)中關(guān)心財(cái)產(chǎn)價(jià)值和環(huán)境質(zhì)量的比例甚低，認(rèn)為鄰避情結(jié)包含非理性內(nèi)涵的結(jié)論。在非理性情緒主導(dǎo)又缺乏正確疏導(dǎo)溝通的情況下，居民的預(yù)期收益會(huì)低于實(shí)際收益，加之“受害”群體分布相對(duì)集中，此時(shí)若受煽動(dòng)，極易引發(fā)惡性環(huán)境群體性事件。倘若心理情緒困境、居民預(yù)期收益差得不到妥善處理，該困境所帶來的另一個(gè)問題將會(huì)是地方政府陷入塔西佗陷阱，進(jìn)而引致非鄰避設(shè)施的鄰避化。

三、當(dāng)下中國(guó)政民選擇與三重困境的互構(gòu)

（一）政府處置模式的選擇。根據(jù)社會(huì)主體參與社會(huì)治理的程度，可將社會(huì)管理模式分為四種類型：一元式管理、改良式管理、分散式協(xié)商以及整體性治理。而當(dāng)下地方政府管理模式仍主要集中一元式管理和改良式管理兩種方式。

（1） 一元式管理模式與困境的互構(gòu)。一元式管理模式下，通過自上而下發(fā)布行政命令，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度管理，排斥其他權(quán)力核心的出現(xiàn)。當(dāng)下地方政府仍實(shí)行一元管理模式，專斷單向管理下，培育的是消極接受的臣民，極大減少了受益民眾采取援助政府的概率;信息不對(duì)稱下，雙方的信任關(guān)系岌岌可危，“受害”民眾的預(yù)期收益和實(shí)際收益之差進(jìn)一步拉大;缺乏監(jiān)督下，在政績(jī)與民生的博弈中，政府本身能否兼顧社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益值得考量。

（2）改良式管理（善政）與困境的互構(gòu)。在中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，善政的意涵是嚴(yán)法、清廉、高效等要素。當(dāng)政府從一元式管理提升到“善政”模式，做出最優(yōu)選擇，鄰避設(shè)施是否就能真正“安家”？答案是否定的。在鄰避問題中，“預(yù)期收益”才是更為核心的存在。理性選擇是所有人類行為的基本準(zhǔn)則，作為行動(dòng)者，其行動(dòng)必然是理性選擇的結(jié)果，即使其選擇是錯(cuò)誤的。政府應(yīng)該在雙向情緒互動(dòng)中傾注更多心血，但這是單向管理的“善政”模式先天欠缺，該模式下鄰避情結(jié)的處理必然走向失敗。

（二）公民的選擇。在多種因素的作用下，我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展仍然緩慢，社會(huì)事務(wù)的管理容易出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的兩難境地，在鄰避效應(yīng)中，目前中國(guó)居民的選擇分化成以原子化個(gè)體為主的消極參與和以集體但非理性化、非法化為主的積極抗?fàn)巸蓚€(gè)極端。

（1）以原子化個(gè)體為主的消極參與。在這一階段中，居民對(duì)政府鄰避設(shè)施修建計(jì)劃意向表達(dá)上展示出分散原子化、消極被動(dòng)的特征，這種特征是政府一元管理模式的后遺癥。消極接受的公民使地方政府陷入孤立無(wú)援的境地;由于欠缺組織化，居民在政民囚徒困境的博弈中很難獲得對(duì)等的博弈地位，難以形成有效反對(duì)。

（2）以正式集體但非理性化、非法化為主的積極抗?fàn)?。隨著環(huán)境污染加劇，居民政治參與意識(shí)的提升，其行為取向可能轉(zhuǎn)向?yàn)榉e極抗?fàn)帯＿@一階段下，居民受情緒主導(dǎo)，缺乏合法化的組織載體，集體無(wú)意識(shí)的集群易造成動(dòng)員能力不恰當(dāng)生產(chǎn)，可能促成惡性事件。

四、鄰避情結(jié)處理可行性路徑

鄰避情結(jié)的妥善解決，既要處理好鄰避問題的一般困境，又要針對(duì)當(dāng)前我國(guó)國(guó)情給出特殊性治理方案，最終在理論和現(xiàn)實(shí)的互動(dòng)中，走向迎臂效益的良性循環(huán)。

（一）社會(huì)組織的引入。社會(huì)組織在公共事務(wù)的治理中發(fā)揮著重要作用，在鄰避情結(jié)的化解上也同樣發(fā)揮著獨(dú)特作用，這主要體現(xiàn)在：第一，社會(huì)組織作為國(guó)家和公民的“中間地帶”，一方面起到了社會(huì)意見、社會(huì)力量整合的重要作用，另一方面它成為了國(guó)家和公民聯(lián)系溝通的橋梁;第二，社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府和公民的第三方，更易獲得雙方認(rèn)同;第三，社會(huì)組織類型的多元化決定了它可以避免“一刀切”的情況;第四，具備較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)于預(yù)防和消減社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)有著重要意義。

（二）政府處置模式轉(zhuǎn)變：從“善政”到“善治”，還政于民。政府是處理社會(huì)公共事務(wù)的核心，但是在鄰避事件的處理中不能僅依靠公共權(quán)力，治理能力現(xiàn)代化不是面面俱到，而是追求“圣人執(zhí)要，四方來效”的理想狀態(tài)。

首先，在態(tài)度認(rèn)知方面，政府首要目標(biāo)是轉(zhuǎn)變態(tài)度認(rèn)知，從消極禁止變?yōu)榉e極培育，為我國(guó)社會(huì)組織的成長(zhǎng)“松綁”，同時(shí)借助社會(huì)組織增強(qiáng)公共政策的合法性，提升治理質(zhì)量，最終提高政府形象。其次，要謹(jǐn)防“一放就亂”的困局，借力社會(huì)組織，將政民置于信息完全博弈中，以政府主導(dǎo)的整體性治理為出發(fā)點(diǎn)，使政治博弈平衡點(diǎn)與社會(huì)最優(yōu)選址點(diǎn)不斷趨近，達(dá)到公共利益最大化的目的。

（三）公民選擇轉(zhuǎn)變：從消極參與、積極抗?fàn)幍椒e極參與。當(dāng)前公民的選擇對(duì)于鄰避事件的處理少有助益，公民應(yīng)從消極參與、積極抗?fàn)庌D(zhuǎn)向積極參與，尋求自身利益訴求與社會(huì)公共利益的更好結(jié)合。積極參與由以下幾個(gè)特征：第一，首先居民認(rèn)知應(yīng)由環(huán)保意識(shí)轉(zhuǎn)向?yàn)榄h(huán)保知識(shí)，增強(qiáng)理性認(rèn)知;第二，充分利用社會(huì)組織，從原子化或集群非法化轉(zhuǎn)向合法組織化;第三，核心訴求從關(guān)注從環(huán)?；仞伒交貧w社區(qū)自身發(fā)展。

（四）鄰避情結(jié)處理的時(shí)機(jī)選擇問題。在多起鄰避事件中，沖擊強(qiáng)度與時(shí)間呈現(xiàn)出了某種共性，這為政府引導(dǎo)居民從鄰避情結(jié)到迎臂效應(yīng)的積極轉(zhuǎn)換提供了有益思路。居民在缺乏合理引導(dǎo)的情況下，大多數(shù)鄰避運(yùn)動(dòng)會(huì)轉(zhuǎn)化成環(huán)境群體性事件，最終鄰避事件會(huì)隨著雙方動(dòng)員能力生產(chǎn)與反動(dòng)員能力生產(chǎn)不對(duì)等而表面消解，鄰避設(shè)施得不到修建，環(huán)境污染問題并未得到實(shí)質(zhì)上的解決，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本的付出讓理性人重新審視鄰避事件，謀求鄰避設(shè)施與社區(qū)居民的雙贏關(guān)系，如果政府部門能夠把握居民沖擊的規(guī)律性，合理引導(dǎo)，則能為鄰避事件的處理尋找到合理路徑。

五、結(jié)語(yǔ)

鄰避問題不僅是當(dāng)下中國(guó)社會(huì)治理危機(jī)的體現(xiàn)，也是目前推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的良好契機(jī)。當(dāng)下中國(guó)嚴(yán)重的環(huán)境問題無(wú)法回避，在強(qiáng)調(diào)依靠科技手段解決的同時(shí)，作為政府部門更要針對(duì)此種問題不斷反思，提升自身社會(huì)治理能力，為其他條件的發(fā)揮創(chuàng)造良好的環(huán)境，最終形成本土化的“善治”體系。

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基金項(xiàng)目：參與河南省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2019年度重大招標(biāo)課題，名稱：河南“雙一流”大學(xué)高層次人才隊(duì)伍建設(shè)研究，項(xiàng)目編號(hào)：〔2019〕-JKGHZDZB-05。

作者簡(jiǎn)介：張策（1995.01- ），男，河南周口人，中共黨員，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)在讀研究生;鄭長(zhǎng)明（1999.06- ），男，湖南藍(lán)山人，學(xué)生，共青團(tuán)員，鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院公共事業(yè)管理系。