大學(xué)章程在治理結(jié)構(gòu)上的機制創(chuàng)新

熊倬

摘 要：基于江西公辦高校的視角，對大學(xué)章程在治理結(jié)構(gòu)上的四個方面——黨委與校長分工協(xié)作、高校學(xué)術(shù)治理、民主管理和監(jiān)督、社會參與高校治理進行剖析，提出機制創(chuàng)新和突破的建議。

關(guān)鍵詞：大學(xué)章程;治理結(jié)構(gòu);機制創(chuàng)新

【中圖分類號】G【文獻標(biāo)識碼】B【文章編號】1008-1216（2019）02B-0118-03

一、黨委與校長分工協(xié)作機制

校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制是公辦高校的領(lǐng)導(dǎo)體制，也是當(dāng)前高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的框架基礎(chǔ)。在實踐中，這一領(lǐng)導(dǎo)體制也會出現(xiàn)一些問題，比較突出的問題是黨委與校長容易產(chǎn)生權(quán)力沖突的問題。這就需要高校在大學(xué)章程的制定中明確規(guī)定黨委與校長各自的職權(quán)和職責(zé)，把沖突的潛在可能性降到最低。

（一）實踐中的探索

從江西各高校大學(xué)章程制定的實踐可以看出，不同高校對黨委與校長的權(quán)力分配作了積極的探索。高校普遍采用了黨委決策、校長擬定方案并組織實施的模式，保障校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制有效運行。對于黨委職權(quán)和職責(zé)，除了政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)，各高校普遍規(guī)定黨委掌握包括重大事項決策權(quán)與組織人事權(quán)在內(nèi)的高校核心權(quán)力。對于校長職權(quán)和職責(zé)，高校的一般規(guī)定為校長具有重大事項的組織擬訂與實施權(quán)?？傮w來說，高校校長的權(quán)力體現(xiàn)在行政執(zhí)行權(quán)方面，是高校的法定代表人，但是不具備對重大辦學(xué)事項的決策權(quán)。

江西財經(jīng)大學(xué)對黨委與校長分工負責(zé)進行了有益的嘗試，賦予校長辦公會辦學(xué)事項的最高決策權(quán)，對以校長辦公會為承載的學(xué)校行政系統(tǒng)的職權(quán)作了較大突破。江西財經(jīng)大學(xué)規(guī)定，在辦學(xué)事項上，黨委的職權(quán)為確定實施意見、指導(dǎo)思想或工作原則，而校長具有決定權(quán)，改變了多數(shù)高校校長及行政系統(tǒng)在辦學(xué)事項上權(quán)力較弱、不具備決策權(quán)的局面。

大學(xué)章程中的黨委與校長分工協(xié)作機制的實現(xiàn)方式主要可分為兩種。第一種為黨政系統(tǒng)互邀出席會議或列席會議。例如，南昌航空大學(xué)規(guī)定包括黨委領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的全體校領(lǐng)導(dǎo)可以出席校長辦公會議，江西財經(jīng)大學(xué)、南昌航空大學(xué)規(guī)定非黨員校領(lǐng)導(dǎo)可以列席黨委委員會議。第二種方式為召開黨政聯(lián)席會議。目前黨委與校長分工協(xié)作的實現(xiàn)途徑，仍然以第一種為主。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

簡單地劃分決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)界定校黨委與校長的職權(quán)存在著不足之處，這種劃分方式容易導(dǎo)致校黨委對辦學(xué)事項決策的包攬，繼而影響校長職權(quán)的發(fā)揮。很有必要在保障校黨委政治核心地位的同時，科學(xué)地界定校黨委的決策權(quán)。

當(dāng)前，有些高校在大學(xué)章程的制定過程中，對校黨委的職責(zé)定位主要為對學(xué)校發(fā)展中觀層面事項及辦學(xué)事項進行決策，而對例如確定學(xué)校長期發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀層面事項等職權(quán)關(guān)注不多。校黨委過于介入辦學(xué)事項，而校長在辦學(xué)事項上卻沒有決策權(quán)。

建議對校黨委與校長在決策事項上的定位應(yīng)該科學(xué)地區(qū)分，校黨委應(yīng)定位為對學(xué)校發(fā)展宏觀層面問題的決策上，例如：確定學(xué)校的發(fā)展方向，明確學(xué)校的辦學(xué)性質(zhì)等。而將確定教學(xué)規(guī)劃、科研規(guī)劃等中觀層面的問題及辦學(xué)事項（包括學(xué)?；竟芾碇贫?、重要行政規(guī)章制度、重大教學(xué)科研改革措施、重要辦學(xué)資源配置方案、重大基本建設(shè)、年度經(jīng)費預(yù)算等事項）的決策權(quán)移交給校長及其行政系統(tǒng)。這樣，既可使校黨委擺脫學(xué)校日常事務(wù)的干擾，專心于學(xué)校的重大事項，又可使校長獲得對辦學(xué)事項的決策權(quán)，彌補因決策權(quán)與行政執(zhí)行權(quán)完全分離而產(chǎn)生的不足之處。

二、高校學(xué)術(shù)治理機制

當(dāng)下公辦高校存在著較為嚴(yán)重的行政化現(xiàn)象，學(xué)術(shù)事務(wù)的決策由學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)控制的問題較為嚴(yán)重。造成這種現(xiàn)象的原因，主要是學(xué)術(shù)組織中行政人員所占比例較高。因此調(diào)整學(xué)術(shù)委員會委員的結(jié)構(gòu)比例，成為公辦高校去行政化的關(guān)鍵所在。

（一）實踐中的探索

多數(shù)高校對學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)及職能部門負責(zé)人進入學(xué)術(shù)委員會做出了限制，規(guī)定了學(xué)術(shù)委員會組成人員中學(xué)校黨政領(lǐng)導(dǎo)的比例。例如，東華理工大學(xué)、南昌工程學(xué)院規(guī)定擔(dān)任學(xué)校及各職能部門黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的委員，不得超過校學(xué)術(shù)委員會委員總數(shù)的1/4。

少數(shù)髙校對校黨委與校行政領(lǐng)導(dǎo)能否擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)做出了規(guī)定。東華理工大學(xué)規(guī)定，學(xué)術(shù)委員會主任一般由不擔(dān)任校級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的資深教授擔(dān)任。

高校在大學(xué)章程制定中，對黨政領(lǐng)導(dǎo)能否參與學(xué)術(shù)委員會決策的規(guī)定存在較大爭議，學(xué)者們普遍反對黨政領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)術(shù)委員會的過度介入;然而，也有學(xué)者注意到了黨政領(lǐng)導(dǎo)不得參加學(xué)術(shù)委員會存在的不足。

部分高校規(guī)定了學(xué)術(shù)權(quán)力保障機制，規(guī)定學(xué)術(shù)事務(wù)決策前必須征得學(xué)術(shù)委員會同意;有的高校甚至明確規(guī)定對學(xué)術(shù)委員會予以否定的事項，學(xué)校不得做出否定決定。這意味著學(xué)術(shù)事務(wù)必須經(jīng)學(xué)術(shù)委員會同意方可做出決策，有利于形成對處于強勢地位的行政權(quán)力的制衡機制，避免公辦高校的行政化現(xiàn)象。

學(xué)術(shù)委員會參與高校治理的方式總體上可以分為兩種類型。第一種為“教授治學(xué)”。多數(shù)高校采取了這一模式，規(guī)定學(xué)術(shù)委員會具有對學(xué)術(shù)事務(wù)的評議、評定、審議、審定或決定權(quán)，將學(xué)術(shù)委員會的職權(quán)限定在對學(xué)術(shù)事務(wù)的管理中。第二類為“教授治?！?。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

公辦高校對校黨委與校行政負責(zé)人是否應(yīng)退出學(xué)術(shù)委員會的爭議，有兩種認識。一方面，高校黨政領(lǐng)導(dǎo)對學(xué)術(shù)委員會的過度介入，會影響學(xué)術(shù)問題的獨立決策，因此學(xué)界普遍呼吁高校黨政領(lǐng)導(dǎo)退出學(xué)術(shù)委員會。而另一方面，由于高校目前的學(xué)術(shù)資源配置仍以政府主導(dǎo)，政府又通過高校行政部門及行政人員將資源逐級下?lián)艿綄W(xué)者手中，高校與學(xué)術(shù)相關(guān)的關(guān)鍵資源仍掌握在行政人員手中。這樣，就意味著高校黨政領(lǐng)導(dǎo)在與學(xué)術(shù)相關(guān)的資源分配中具有更大的話語權(quán)，而高校學(xué)術(shù)委員會難以取得較大的權(quán)力突破。

如果高校黨政領(lǐng)導(dǎo)完全退出學(xué)術(shù)委員會，將勢必造成服務(wù)學(xué)術(shù)的行政權(quán)力與作為其服務(wù)對象的學(xué)術(shù)權(quán)力的完全脫節(jié)。為此高校黨政負責(zé)人是否應(yīng)退出學(xué)術(shù)委員會，便成為兩難困境。因此建議，要從深層次上解決這個問題，必然要求政府從宏觀管理體制上入手，繼續(xù)深入推進政府與高校關(guān)系的調(diào)整，改變高等教育資源配置模式，破解體制機制的障礙。只有這樣，高校才能在治理結(jié)構(gòu)改革上取得實質(zhì)性突破。

三、民主管理及監(jiān)督機制

教師和學(xué)生參與高校治理的途徑，主要為通過教職工代表大會與學(xué)生代表大會?？傮w來說，教職工代表大會仍然不具備參與高校決策的實質(zhì)性權(quán)利，只有個別高校進行了突破，賦予教職工代表大會相關(guān)事項的審議權(quán)或決策權(quán)。學(xué)生代表大會的職權(quán)主要為參與學(xué)生利益相關(guān)事務(wù)的管理，除此之外，部分高校規(guī)定學(xué)生具有參與高校重大問題決策的權(quán)利。

（一）實踐中的探索

江西師范大學(xué)對學(xué)生參與大學(xué)管理進行了有益的嘗試，規(guī)定學(xué)校學(xué)生代表大會在學(xué)校黨委的領(lǐng)導(dǎo)和校團委的指導(dǎo)下依據(jù)其章程開展活動，行使民主權(quán)利，參與學(xué)校民主管理，維護學(xué)生的利益，這樣有利于落實學(xué)生對大學(xué)的監(jiān)督權(quán)。

南昌大學(xué)除了通過學(xué)生代表大會、研究生代表大會保障學(xué)生權(quán)利，還規(guī)定學(xué)生代表可以參加學(xué)校理事會，進入支持學(xué)校發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機構(gòu)，對學(xué)校實現(xiàn)民主監(jiān)督。南昌大學(xué)吸納學(xué)生進入學(xué)校理事會，通過多種途徑保障了學(xué)生參與大學(xué)治理的權(quán)利。

江西公辦高校在大學(xué)章程制定中，對議事規(guī)則的重視程度較高。多數(shù)高校規(guī)定了黨委會、校長辦公會、學(xué)術(shù)委員會等的會議召開頻次、召開條件、表決通過條件與決策方式，有利于保證各機構(gòu)的有效運行。然而，只有個別高校對決策程序與爭議處理機制做了規(guī)定，說明高校對議事規(guī)則的規(guī)定仍然比較籠統(tǒng)，不夠具體，操作性較低。在今后的大學(xué)章程制定和修訂中，應(yīng)該加強對決策程序與爭議處理機制的規(guī)定。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)需要構(gòu)建科學(xué)決策機制與民主管理機制，處理好決策權(quán)在各權(quán)力主體間的分配，同時需要構(gòu)建決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的制衡機制。當(dāng)前公辦高校的治理結(jié)構(gòu)存在著比較嚴(yán)重的權(quán)力沖突與不平衡問題，政治權(quán)力與行政權(quán)力較為強勢，而學(xué)術(shù)權(quán)力與民主權(quán)利較為弱勢。

在大學(xué)章程制定中，少數(shù)高校規(guī)定了處于弱勢地位的學(xué)術(shù)委員會與教職工代表大會的權(quán)利保障機制，構(gòu)建了權(quán)力的制衡機制，這既有利于保障學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)利的有效落實，也有利于實現(xiàn)對政治權(quán)力、行政權(quán)力的監(jiān)督，對治理結(jié)構(gòu)改革進行了有益探索。

可是，多數(shù)高校仍沒有對此做出規(guī)定。建議公辦高校的大學(xué)章程建設(shè)應(yīng)強化對學(xué)術(shù)委員會與教職工代表大會、學(xué)生代表大會權(quán)利保障機制的規(guī)定，使學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力在大學(xué)治理中切實發(fā)揮作用。

四、社會參與高校治理機制

公辦高校對理（董）事會的各項職權(quán)，強調(diào)最多的分別是為學(xué)校決策提供咨詢或參與審議，籌措辦學(xué)資金、擴大辦學(xué)資源，促進社會合作與交流。

（一）實踐中的探索

江西公辦高校在社會參與高校治理的組織機構(gòu)設(shè)置上存在較大差異。其中，南昌大學(xué)、江西師范大學(xué)、南昌航空大學(xué)、南昌工程學(xué)院等高校設(shè)置理事會作為社會參與高校治理的載體，江西財經(jīng)大學(xué)、江西理工大學(xué)、東華理工大學(xué)等高校設(shè)置董事會作為社會參與高校治理的載體，而江西農(nóng)業(yè)大學(xué)、華東交通大學(xué)、景德鎮(zhèn)陶瓷大學(xué)、贛南師范大學(xué)等高校尚未明確社會參與高校治理的載體。

江西財經(jīng)大學(xué)還設(shè)立了學(xué)校教育發(fā)展基金會，致力于加強江西財經(jīng)大學(xué)與社會各界的聯(lián)系和合作，募集辦學(xué)資金，獎勵、資助學(xué)校師生，促進學(xué)校各項事業(yè)發(fā)展。

公辦高校規(guī)定，理（董）事會有權(quán)參與高校決策的制定，而其權(quán)利又可以分為兩大類型。第一種為提供咨詢，第二種為審議或參與審議。

（二）創(chuàng)新和突破的建議

公辦高校的管理體制中，政府權(quán)力相對較為強勢，髙校權(quán)力相對較為弱勢。改革開放以來，經(jīng)過近40年的高等教育管理體制改革，公辦高校成為依法獨立自主辦學(xué)的法人實體，同時高校的辦學(xué)自主權(quán)得到了相當(dāng)大的擴展。然而，沒有從根本上改變政府對公辦高校的直接干預(yù);這就進一步造成高校難以主動回應(yīng)其他相關(guān)方的利益訴求，這是當(dāng)前大學(xué)章程制定中對理（董）事會等社會參與治理機制相對忽視的主要原因。

為了獲取社會資源，面向社會融資，回應(yīng)技術(shù)環(huán)境的要求，高校又成立了理（董）事會或?qū)W校教育發(fā)展基金會等組織。但是由于公辦高校已有黨委作為決策機構(gòu)存在，這種借鑒西方高校決策機構(gòu)而來的理（董）事會是否能適應(yīng)國內(nèi)本土的環(huán)境，學(xué)界目前仍然持觀察的態(tài)度。

制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境的雙重要求，使公辦高校的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出了復(fù)雜化的特征，同時使各類機構(gòu)之間的關(guān)系難協(xié)調(diào)，甚至出現(xiàn)相互沖突的現(xiàn)象。為了解決這些問題，建議政府為公辦高校松綁，除了為保證公辦高校領(lǐng)導(dǎo)體制而必設(shè)的組織機構(gòu)，其余的哪些機構(gòu)應(yīng)該保留，哪些機構(gòu)需要撤銷，應(yīng)該為高校留出自主抉擇的空間。

同時，建議公辦高校在大學(xué)章程制定和修訂時，仔細思考治理結(jié)構(gòu)中各個機構(gòu)的存在價值及各個機構(gòu)之間的相互關(guān)系，力求將大學(xué)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部不必要的內(nèi)耗降低到最小程度。

基金項目：江西省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃2016年度課題項目 “大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)研究——基于江西高校視角”（16YB154）。

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