從全球稅收治理視域看我國稅制改革

司樹雄

摘要：2017年12月召開的全國財政工作會議已為2018年及其之后幾年的稅制改革定出基調，那就是：深化稅收制度改革，形成稅法統(tǒng)一、稅負公平、調節(jié)有度的稅收制度體系。同時，應當以中國的國情為基礎，從實際出發(fā)，設計一套“專屬”的房地產稅制度，以使我國的房地產稅制度更加合理，讓老百姓更加容易接受，在保證地方財政收入的同時，也能調節(jié)收入分配不均的問題，最終達到促進社會公平的作用。

關鍵詞：房地產稅? 稅制改革? 我國國情

一、我國稅制改革的時代背景

縱觀我國自1994年提出的稅制改革方案，我國的稅制改革呈穩(wěn)步推進的狀態(tài)。每個階段都有不同的目標和方法，這背后主要是因為每個階段的經(jīng)濟因素、歷史背景等的差異。黨的十九大提出中國特色社會主義進入到了一個嶄新的時代，在這個時代背景下，我們也要敢于創(chuàng)新，提出具有創(chuàng)新意識的財稅治理思想和財稅治理方法，同時我們的稅制改革也要同經(jīng)濟建設一樣，從高速增長向高質量發(fā)展轉變。在如今經(jīng)濟全球化的大背景下，我們的眼光不能僅僅停留在自身的問題上，也要緊跟世界的發(fā)展趨勢，無論是在稅制改革措施上還是在稅制改革的思路上都不能停步不前。

目前在改革浪潮中問題最為凸顯的就是房地產稅改革了，房地產稅改革要解決的問題是最為深入最為直接關系千千萬萬老百姓的不動產住房持有環(huán)節(jié)上的稅收問題。而在之前的一段時間，我國上海、重慶兩地已經(jīng)在這方面進行了試點改革，試點改革的結果也具有重要的實踐意義。目前來說，房地產稅于中國來說不論在共享發(fā)展還是收入再分配方面都有著極其深遠的影響，其影響的覆蓋面之廣、程度之深也前所未有。

房地產稅在分類上是直接稅的一種，除了籌集政府收入之外，房地產稅極為重要的一個作用便是起到按照支付能力的原則在稅收上讓那些手中持有多套房和豪宅的群體多在稅收收入方面為地方財政做一些貢獻，從而使得這些稅收收入不僅僅可以起到救助弱勢群體、加強保障房建設的作用，還可以起到促進社會福利、維持社會穩(wěn)定的作用。這種稅收方式和稅收制度并非造成對先富起來的人傷筋動骨，而是讓他們在已經(jīng)得到的基礎之上適當讓渡一部分已經(jīng)取得的物質利益，本質上屬于一種促進社會和諧的稅收政策。 同時，在十三屆全國人大一次會議就“財稅改革和財政工作”舉行的財政部專場新聞發(fā)布會上，財政部副部長史耀斌也在答記者問時明確了房產稅的稅收歸屬，那就是房產稅是地方稅的一種，其收入應當歸屬于地方政府。

在上海和重慶兩地的房地產稅改革試點取得了一系列的經(jīng)驗之后，放眼全國，我國房地產稅改革的任務應當盡快得到推進，在“稅收法定”的原則框架內，盡快落實十八屆三中全會關于 “加快房地產稅立法”的指導意見，因為一旦立法方案得到完善，就可以在房價相對較高的城市普遍進行開征。 當然，在收取房地產稅的同時，也要注意如下的幾個方面：首先，必須堅持立法先行，在依法治國的框架下將有關部門制定多年的法律草案進行公示并征求全社會的意見，其次，在稅率的設置上，應該根據(jù)房產的價值等多個因素來共同確定稅基和稅率。對用以滿足基本生活需求的房屋面積實行零稅率，對超過基本生活住房標準的房屋面積實行不同的稅率，讓高收入群體在享有大面積住房的同時也相應地承擔更多稅負和社會責任。再次，要注重和房地產相關的所有稅費的整合和配套改革，要循序漸進，努力克服稅制改革過程中出現(xiàn)的阻礙。 最后，要對地方充分授權，保障地方收受主體及執(zhí)法力度，穩(wěn)步推進改革過程。

如果開征房產稅，相信很多人都會基于現(xiàn)在的環(huán)境下提出一個共同的疑問： 房價會降嗎？

影響房價的因素有很多，房產稅也確實會對房價產生一定的影響，但是這種影響并非主要因素。征稅本身，并不創(chuàng)造任何額外的價值，它僅僅是財富的再分配，房地產稅也不會例外。房地產稅說到底就是財產稅，誰持有這個財產誰就應該交稅，稅收的目的是解決地方政府資金不足的問題，并不是通過房地產稅來調節(jié)收入，解決收入問題，也不是為了降房價。據(jù)此，房地產稅只是影響房價的一個因素而已，并不是決定性的因素。房地產稅是國家財稅制度改革很重要的一方面內容，其目標是成為地方政府穩(wěn)定持久的財政收入來源，而不是用來調控房地產市場。房地產稅除了主要的功能以外，也有一些附帶的效果，比如可能會影響房價。但房地產稅的征收，不能過分影響房價、不能過分影響人們對擁有住房的想法，畢竟房子是剛需，是每個人、每個家庭都需要的東西。

就我國目前的情況來看，房產稅在各個地方的地方財政收入中所占比重是遠遠低于發(fā)達國家的。在具有代表性的幾個國家中，房地產稅的稅收收入所占比重都遠遠高于中國，在美國，房地產稅的稅收收入占到了地方政府財政收入的15%左右;在韓國，這個數(shù)字是20%;在日本，其比重已經(jīng)達到了40%。目光轉回到國內，2011年上海和重慶兩地改革試點以來，單就稅收收入在地方政府財政所占比重來看，上海和重慶的比重分別為2.5%和3.5%，這還是增長后的數(shù)據(jù)。如果僅僅從所占比重這項內容來看，我國需要學習借鑒的經(jīng)驗還有很多，房地產稅如果要擔當起地方政府財政收入的大旗之路還有很長一段距離。

那么，房產稅減免和稅率該如何設置呢？從房地產稅的分類并結合我國的實際情況來看，我國應當采取的措施很有可能是對用于基本生活的首套房屋和滿足基本生活用途的一定房屋的面積采取稅收優(yōu)惠政策，因為即使在社會福利保障條件較好的發(fā)達國家，對用于基本生活的首套房和收入較低者在稅收上優(yōu)惠會有一定程度的傾斜。因此，首套或一定面積減免、低稅率，將是一二線重點城市房產稅征收的主要思路。

此外，房地產稅給人們在各個方面都帶來的巨大的影響。社會穩(wěn)定是政府管理的第一要義。人們對房地產稅的關注度之所以這么高，是因為它涉及到了每個人的切身利益。因此，大多數(shù)低收入和中等收入家庭并不會受到房產稅帶來的過大影響。換句話說，如果僅僅是為了改善住房條件，并非將房子用來炒作的話，即使房地產稅再怎么修改，他們也不會受到太大影響。

二、其他國家關于房地產稅征收的規(guī)則

（一）美國：房產稅收支透明

作為經(jīng)濟最發(fā)達的國家，歷經(jīng)200多年的發(fā)展和實踐過后，美國房地產稅收管理制度一直是西方發(fā)達國家中最具代表性的。在美國，作為財產稅的房地產稅的征收對象是土地和住房，在進行征稅時，要對房屋本身的價值和土地的價值兩部分來對房屋的價值進行評估。每個州的稅收法律由各州制定，房地產稅率因州而異。約1%至3%。然而，即便美國的房地產稅稅收制度較為完善，但它也被歸列為“最不受歡迎”的稅收之一，并且因為人們的不滿，一再出現(xiàn)了“抗稅”事件。目前，美國許多州都通過立法對房地產稅的稅率、增幅和用于地方財政支出進行限制。主要是為了確保房地產稅收入的穩(wěn)定，并將大部分財政收入用于可以提高土地價值的公共產品。

（二）英國：細分征稅級次

與我國的情況不同，英國實行的是土地私有化的制度，居民在購買房屋的同時也一并購買了房屋所在的土地。所以在收取稅收的時候就包括了兩部分的課稅對象，一是這部分的房屋，另一部分就是房屋所在的土地，二者共同構成了英國房地產稅的課稅對象。而且對納稅人的課稅依據(jù)是對其所擁有的所有住房進行課稅，其中包括了自用住宅和租用住宅。

（三）香港：三種分類

目光再轉回到我國香港，在香港，房地產稅分為差餉、地租和物業(yè)稅三類。差餉的征稅對象是土地及建筑物的出租市值，由于香港稅收制度的完善，近些年稅率穩(wěn)定在5%左右，占香港稅收收入總體的3%左右。

和中國大陸一樣，香港的土地制度是公有制。土地歸政府所有，但土地的使用權可以在法律規(guī)定的范圍內自由轉讓。在出讓時，政府的土地要繳納相應的土地出讓金，以此來補償相應的征地費和土地開發(fā)費。 此外，每年還要為土地繳納一定的地租，地租的稅率為3%。

（四）日本：計稅標準3年一變

日本國內的房產稅包括兩種：一是都市規(guī)劃稅，二是固定資產稅，二者的稅收方式都是對土地和附著在土地上的房屋分別進行征收。征收的計稅依據(jù)為征稅時該土地和房屋的市價，一般每3年評估一次。

日本房產稅采取的是普通的征收方式，稅收的征收主體是地方政府，這是一種地方性稅收。房產稅的標準稅率和最高上限由中央政府統(tǒng)一規(guī)定，同時地方政府被賦予一定的自主裁量權，可以在法律規(guī)定的范圍內自主進行修改。日本的房產稅稅收收入大約占地方稅收總數(shù)的40%，是地方政府極為重要的一個財政收入來源，但對房屋價格變化的影響不顯著。

在日本，政府壟斷并且有計劃地供應土地，這樣導致了一個很嚴重的問題，那就是政府在土地上的配置完全錯位。而且歷史上也發(fā)生過多次由于土地而造成的房屋價格波動。通過對人口遷徙和土地配置的研究就可以看出，如果人口大規(guī)模向城市尤其是向大中城市轉移，往往會伴隨著土地錯位的問題，因為大城市往往也需要相應的土地，這樣就會出現(xiàn)供不應求的情況，這個問題至今仍然沒有解決，究其原因，主要還是因為政府對土地的控制上有所欠缺。同樣我們把目光轉移到中國，在中國房地產市場，政府這只看得見的手對于市場的調控已達到足以影響市場價格的程度，使得現(xiàn)實中行政命令的作用明顯大于市場自由競爭的作用。

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的2018年1-6月份的數(shù)據(jù)分析，2018年上半年的基本情況是，房地產是投資的主要來源，除此之外，稅收和稅外的其他財政收入的主要來源也是房地產市場。在總共十幾萬億的中央和地方的財政收入當中，有3萬多億的財政收入來自于房地產和房地產相關的收入，所占比例非常之大。很明顯可以看出，房地產在當前甚至之后的一段時間內都將是我國經(jīng)濟的支柱型產業(yè)，這個地位是難以動搖的。雖然統(tǒng)計局也進行了特別強調，希望通過采取相應的房產稅稅收管理的辦法來改變地方的財政收入結構，但本人并不看好。究其原因，不僅僅因為其至今還沒有被列入到立法的范圍之內，再者從中國房地產市場的長期發(fā)展情況來看，大概只有30%的房屋是商品房，剩余70%是非商品房，如果統(tǒng)一標準之后都按商品房來進行估價，那么也存在著不小的問題。

同時，在其他領域中，房地產及其相關產業(yè)所帶來的收入也占了相當大的比例，所以我們不得不相信，政府的行政決定可能會影響之后市場的發(fā)展變化，尤其是在我國這樣一個沒有完全市場化的情況之下。但政府要進行博弈的對象是來自與百姓的消費理念和消費能力。

三、我國應該結合當前情況怎么做

在我國穩(wěn)步推進房地產稅的稅收制度改革進程中，我們可以適當參考、借鑒國際社會值得學習的制度、方法，在稅收法定的原則之下，打造一套具有中國特色的房地產稅收征收管理體系。以中國的國情為基礎，從實際出發(fā)，設計一套“專屬”的房地產稅制度，使我國的房地產稅制度更加合理，讓老百姓更加容易接受，在保證地方財政收入的同時，也能同時調節(jié)收入分配不均問題，最終達到促進社會公平的作用。

在立足于中國的國情的同時，我們有哪些方法在深化稅制改革的同時凸顯稅制競爭力呢？

（一）稅收法治化

稅收治理不能和稅收管理混為一談，稅收治理主要強調的是征納雙方在取得信任之后的合作，而稅收管理則是更突出管理二字，在管理過程中強調征稅主體的主要作用，二者的法律關系不平等。如果要實現(xiàn)稅收治理的良性發(fā)展，則須嚴格遵循稅收法定的原則，將依法治理的理念貫穿于稅收治理的整個過程當中，只有這樣才能實現(xiàn)稅收治理現(xiàn)代化。

（二）稅收現(xiàn)代化

2013年，國家稅務總局制定了一系列的政策和目標，其中就包括在2020年之前實現(xiàn)稅收現(xiàn)代化，而在這當中最主要的一個就是形成一套“成熟定型的稅制體系”。到目前為止，在我國實行的稅種還達不到“成熟定型”這個目標。而營改增后的增值稅已經(jīng)初步具有“現(xiàn)代型”稅收的特點，但還存在進步的空間。 今年政府工作報告已明確指出“按照三檔并兩檔方向調整稅率水平，重點降低制造業(yè)、交通運輸?shù)刃袠I(yè)稅率” ，這無疑為今后的稅制改革奠定了基調。

（三）稅收國際化

到目前為止，我國的經(jīng)濟總量已躍居世界第二，跨境交易導致的跨國納稅人也越來越多?！耙粠б宦贰闭叩膶嵤﹦t帶來了更高的要求，我國的企業(yè)在走出去的同時也要遵循相應的稅收制度。除此之外，也要將我國在稅制改革過程中汲取的優(yōu)良經(jīng)驗傳播出去，使我們走在世界稅制改革前列，擔起大國應有的責任。

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（作者單位：山西財經(jīng)大學）