論我國行政問責(zé)制度的不足與完善

林步朗

【摘要】2003年“非典”疫情發(fā)生后，我國行政問責(zé)制度才逐步建立起來，到生態(tài)環(huán)境追責(zé)，行政問責(zé)制度日臻完善，對于建設(shè)政治文明、推進(jìn)法治政府、預(yù)防和懲治、懶政腐敗方面有著重大的意義。但實踐中仍然存在許多不足，由于制度的不完整，往往會遇到諸如問責(zé)主體單一、問責(zé)對象模糊不清、問責(zé)程序不完善等阻力，應(yīng)加快以問責(zé)立法為基礎(chǔ)，強化問責(zé)主體，明確問責(zé)對象，擴(kuò)大問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，健全中國特色社會主義行政問責(zé)制度。

【關(guān)鍵詞】行政責(zé)任;責(zé)任追究;行政問責(zé)制

一、行政問責(zé)的概述

行政問責(zé)的本質(zhì)是監(jiān)督與規(guī)制國家公權(quán)力以及對于不正當(dāng)行使公權(quán)力的行為進(jìn)行法定的責(zé)任追究，以責(zé)任倒逼的形式預(yù)防與懲治違法腐敗行為，不斷強化行政主體及工作人員的責(zé)任意識和憂患意識，全面履行行政職責(zé)，防止行政肆意。

從“非典”問責(zé)到近年來環(huán)境問責(zé)的全面展開，如2017年祁連山環(huán)境問責(zé)涉及官員行政級別之高、人數(shù)之多實屬罕見。短短十?dāng)?shù)年，我國針對行政問責(zé)制度的長時間實踐已經(jīng)積累了一定的實踐經(jīng)驗，并逐漸形成一套理論體系。然而，有關(guān)行政問責(zé)的界定，在法律與學(xué)界中并沒有達(dá)成一致共識。但是其界定的依據(jù)都是通過對行政問責(zé)的構(gòu)成要素進(jìn)行篩選和排列組合。

行政問責(zé)是一個系統(tǒng)，由主體、范圍、客體、程序、結(jié)果以及救濟(jì)等系統(tǒng)要素組成。行政問責(zé)主體是問責(zé)法律關(guān)系中一方當(dāng)事人，即對客體發(fā)起問責(zé)的單位或個人。目前有同體問責(zé)和異體問責(zé)兩類。行政問責(zé)的范圍是問責(zé)的具體內(nèi)容，即問責(zé)客體需要被追究行政責(zé)任的各種違法違紀(jì)情形，涵蓋了國家機關(guān)及工作人員的行政決策、執(zhí)行和審查監(jiān)督全過程。如重大決策失誤、濫用行政職權(quán)、違約行為等各種情形。行政問責(zé)客體是責(zé)任追究的當(dāng)事人，是需要對自身行為承擔(dān)不利后果的對象。行政問責(zé)的程序需要涵蓋問責(zé)方式、方法、步驟和時限，包括問責(zé)程序的啟動、行進(jìn)以及作出結(jié)論等整個過程。行政問責(zé)的結(jié)果是指行政問責(zé)客體依法所應(yīng)承擔(dān)的各類責(zé)任，涉及責(zé)任的種類范圍和責(zé)任的承擔(dān)方式。行政問責(zé)的救濟(jì)是行政問責(zé)客體在受到問責(zé)后，也應(yīng)享有與其他程序中同樣的救濟(jì)權(quán)利，其合法權(quán)益同樣應(yīng)得到尊重和保護(hù)，不可任意剝奪。

筆者認(rèn)為行政問責(zé)是指具有問責(zé)職權(quán)的主體依照法定的程序?qū)Ω骷壵畽C關(guān)及其工作人員的履職情況進(jìn)行法定的監(jiān)督和審查，對拒絕履行、違法履行、不當(dāng)履行行政職責(zé)的行為，導(dǎo)致國家利益、公共利益和公民個人的合法權(quán)益遭受損害，或者造成不良影響，所依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的否定性結(jié)果。

二、我國行政問責(zé)制度的不足

（一）行政問責(zé)主體單一

從地方行政問責(zé)立法及問責(zé)實踐，發(fā)起行政問責(zé)的主體包括各級政府、政府工作部門、行政首長、紀(jì)檢監(jiān)察、審計機關(guān)等，各主體在各自的管理權(quán)限范圍內(nèi)負(fù)責(zé)問責(zé)工作。顯而易見的是這些問責(zé)主體的類型均為同體問責(zé)。由上述行政問責(zé)的理論基礎(chǔ)分析可知，行政問責(zé)權(quán)力源自公民，代理公民行使權(quán)利的機構(gòu)為各級人大及其常委會。而事實上，各級人大及常委會的問責(zé)主體地位并沒有在立法中得以確立，反而卻被排除在問責(zé)主體之外。同時，按照行政問責(zé)的人民契約和委托代理的立論，人民將權(quán)利委托政府后，仍然保留監(jiān)督權(quán)和問責(zé)權(quán)，除各級人大及其常委會外，新聞媒體及社會公共組織是公民將權(quán)利整體委托后僅保留的維護(hù)其自身合法權(quán)益的具體機構(gòu)，但恰恰是這類仍然保留有問責(zé)能力的機構(gòu)也不在問責(zé)主體之列。缺乏社會公共組織、新聞媒體等第三方主體的異體問責(zé)說明我國行政問責(zé)主體的片面性和同體化現(xiàn)象嚴(yán)重，也表明人民監(jiān)督政府的思想以及用人民權(quán)利來制約政府權(quán)力的制度設(shè)計還沒有很好得以實現(xiàn)。

（二）行政問責(zé)客體不明確

要解決行政問責(zé)客體首先必須明確行政責(zé)任的界定，即弄清楚問責(zé)對象的范圍。根據(jù)行政法學(xué)界的觀點，對行政責(zé)任的認(rèn)識概括為三種觀點：一是認(rèn)為行政責(zé)任即為行政職權(quán)。這一觀點背后的理論為權(quán)利義務(wù)一致原理，有權(quán)必有責(zé)，行政機關(guān)行使的行政職權(quán)就是行政機關(guān)依法所應(yīng)承擔(dān)的行政職責(zé)和義務(wù)。二是認(rèn)為行政責(zé)任就是行政處罰。認(rèn)為行政責(zé)任被適用在對行政相對人的追究層面，把行政主體排除在外。因行政相對人違反行政法律規(guī)定而受到警告、罰款、拘留等懲戒措施。

基于制度安排背后的理論支撐不同，導(dǎo)致行政責(zé)任的不同認(rèn)識。受有關(guān)行政法性質(zhì)傳統(tǒng)觀念的束縛，認(rèn)為行政問責(zé)對象主要是行政相對人，認(rèn)為行政法是管理行政相對人的法律，行政主體享有各種法律上的特權(quán)，對行政主體違法行為實行放任和寬囿。受西方行政法性質(zhì)認(rèn)識的影響，認(rèn)為行政問責(zé)對象為行政主體，認(rèn)為行政法是控制行政主體的法律，該種觀點將問責(zé)客體局限在行政主體內(nèi)承擔(dān)公權(quán)的人員的行政法律責(zé)任，甚至僅限于行政賠償責(zé)任。國內(nèi)行政法學(xué)家將行政責(zé)任定義為“政府責(zé)任”“國家責(zé)任”等。正是存在這些矛盾，就更需要通過修正完善行政問責(zé)理論來解決。

（三）行政問責(zé)程序不完善

1.行政問責(zé)的啟動程序不具體

行政問責(zé)的啟動程序是指哪個行政主體有權(quán)采取何種方式來發(fā)起行政問責(zé)。盡管2018年修改的《監(jiān)察法》專章設(shè)置了行政監(jiān)察程序，第35條也明確規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)對于報案或者舉報，應(yīng)當(dāng)接受并按照有關(guān)規(guī)定處理;經(jīng)過審查認(rèn)為案件的管轄權(quán)不在本行政機關(guān)權(quán)限范圍的，要及時將案件移送給有管轄權(quán)的問責(zé)機關(guān)立案查處。但是具體到啟動程序的設(shè)計上，對與被問責(zé)人所在單位的關(guān)系以及案件的移送、時間等方面沒有具體規(guī)定。

2.行政問責(zé)的處理程序不明確

問責(zé)的調(diào)查處理是為最終責(zé)任的追究提供證據(jù)保障，決定著問責(zé)的最終結(jié)果，決定著問責(zé)客觀公正與否。由于我國干部任用體制和干部管理權(quán)限的復(fù)雜性，不同類型的干部有不同的問責(zé)機關(guān)。但目前的相關(guān)立法基本上只規(guī)定按照干部管理權(quán)限進(jìn)行問責(zé)，造成監(jiān)察委與有管理權(quán)限部門之間在處理案件上的交叉，具體處理程序上兩者的關(guān)系缺乏具體規(guī)定。同時，在具體處理程序上規(guī)定不夠明確，尤其是缺乏對追究對象的法律保護(hù)。如《監(jiān)察法》專章規(guī)定的監(jiān)察程序里明確了監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)察權(quán)限，但對監(jiān)察對象的權(quán)利保護(hù)缺乏程序規(guī)定，比如尚未建立起類似于行政處理程序中行政相對人的陳述和申辯權(quán)等。

三、我國行政問責(zé)制度的完善

（一）同體問責(zé)與異體問責(zé)共同發(fā)展

異體問責(zé)是踐行代議制民主，實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的一種行之有效的問責(zé)形式。各級人大及其常委會作為我國的權(quán)力機關(guān)，根據(jù)《憲法》和《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》享有特定的監(jiān)督權(quán)。但人大的監(jiān)督功能需要進(jìn)一步強化，明確人大行政問責(zé)的主體地位。完善和強化人大關(guān)于質(zhì)詢、罷免方面制度的規(guī)定，借鑒吸收西方第三方監(jiān)督的成熟理論和實踐經(jīng)驗，提高異體問責(zé)的權(quán)威性。對于重大行政責(zé)任，人大可以成立特定的調(diào)查委員會對特定問題實施調(diào)查并進(jìn)行問責(zé)。建立公民問責(zé)機制，對公民提出的問責(zé)申訴、控告、檢舉等，有關(guān)機關(guān)及時受理，并在規(guī)定時間內(nèi)予以答復(fù)，認(rèn)為公民的問責(zé)不符合問責(zé)條件的，需要向公民書面反饋。支持和鼓勵社會公共組織和新聞媒體積極參與問責(zé)活動，尤其要發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)公眾的問責(zé)作用，對該類組織的行政問責(zé)活動提供方便和制度上的保障。言論自由是《憲法》賦予我國公民的政治權(quán)利和自由，是公民最重要的基本權(quán)利之一。政府應(yīng)當(dāng)支持與保障新聞媒體的話語權(quán)和監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步提高網(wǎng)絡(luò)傳播和輿論力量的監(jiān)督地位，充分發(fā)揮輿論在行政問責(zé)中的線索提供作用，在保證其公正客觀的同時，開辟更多的參與途徑?？傊陟柟毯吞嵘w問責(zé)的基礎(chǔ)上，強化發(fā)展異體問責(zé)，健全同體問責(zé)和異體問責(zé)相結(jié)合的多元化問責(zé)機制。

（二）準(zhǔn)確界定行政問責(zé)客體

由于行政法律關(guān)系中雙方主體都有可能承擔(dān)法律后果，所以從法理上看，不可否認(rèn)的是雙方主體均由可能被認(rèn)定為行政問責(zé)客體。那么行政相對人自然也成為行政問責(zé)客體之一，只不過雙方當(dāng)事人所承擔(dān)的法律責(zé)任的種類和方式不同。但從行政問責(zé)的社會契約或委托代理理論看，行政相對人作為授權(quán)方或委托方應(yīng)該作為行政問責(zé)的主體而非客體。而且，行政相對人的法律責(zé)任無論是責(zé)任的性質(zhì)還是責(zé)任的類型均與行政主體責(zé)任存在顯著差異。所以，在行政問責(zé)中的行政責(zé)任應(yīng)當(dāng)明確為行政主體在其職權(quán)范圍內(nèi)的活動中，對拒絕履行、違法履行、不當(dāng)履行行政職責(zé)、行政違約等行為承擔(dān)不利的法律后果。行政問責(zé)的制度完善首先要解決行政問責(zé)的界定問題，關(guān)鍵是大膽突破行政問責(zé)傳統(tǒng)的固化理論，根據(jù)問責(zé)實踐發(fā)展需要進(jìn)行理論修正。

在對行政責(zé)任界定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步界定行政責(zé)任追究范圍。行政責(zé)任追究的是問責(zé)客體否定性的法律后果，明確行政問責(zé)客體為執(zhí)行公務(wù)的人員，具體包括中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人大及其常務(wù)委員會機關(guān)、政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、政協(xié)各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商聯(lián)機關(guān)的工作人員以及參公管理人員;法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理人員;國有企業(yè)管理人員;公辦的文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等單位中從事管理的人員;村居委員會、社區(qū)委員會中從事管理的人員;其他依法履行公職的人員。

（三）完善行政問責(zé)程序

1.行政問責(zé)啟動

探索建立多元行政問責(zé)，除體制內(nèi)各種法定的問責(zé)渠道外，重點是鼓勵和支持媒體等第三方主體介入問責(zé)程序，第三方主體可以通過向相關(guān)有管轄權(quán)的問責(zé)主體提供線索和材料，有關(guān)行政問責(zé)主體對線索和材料經(jīng)過初查后，認(rèn)為符合立案條件的問責(zé)案件應(yīng)當(dāng)依法立案，及時啟動查處程序。同時，有關(guān)行政問責(zé)主體可以通過公開舉報電話和舉報信箱，充分發(fā)動社會公眾通過各種渠道反映各種違法違紀(jì)行為，對提供有效的問責(zé)案件線索的，給予物質(zhì)獎勵。

2.調(diào)查取證

對于立案的行政案件啟動正式全面的調(diào)查核實。調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)遵循行政法律的一般規(guī)則，調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)持證上崗、亮證執(zhí)法，調(diào)查人員不得少于二人。建立健全回避制度，實行依申請回避和主動回避相結(jié)合的回避模式，保障調(diào)查取證的公正性。全面客觀收集違法違紀(jì)事實的相關(guān)證據(jù)，有責(zé)證據(jù)與無責(zé)證據(jù)均應(yīng)得到同樣重視，不可偏廢。在調(diào)查取證的基礎(chǔ)上，以事實為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，按照法定程序權(quán)限對問責(zé)客體作出問責(zé)決定。問責(zé)決定可以由黨委、人大、政府、政府主管機關(guān)、行政監(jiān)察機關(guān)等行政問責(zé)主體按照人事管理權(quán)限依法作出。

3.落實正當(dāng)程序

在行政問責(zé)的調(diào)查取證過程中，應(yīng)當(dāng)尊重問責(zé)客體的合法權(quán)益。告知被問責(zé)對象享有陳述權(quán)、申辯權(quán)和委托律師的權(quán)利，告知問責(zé)不會因其自行辯護(hù)和委托律師而加重問責(zé)結(jié)果。在問責(zé)過程中，如需要對問責(zé)客體的人身和場所進(jìn)行搜查的，應(yīng)當(dāng)要出示執(zhí)法證件和搜查決定。如需要查封扣押有關(guān)場所和財物的，要制作強制措施決定書。在對行政問責(zé)客體作出問責(zé)決定前，應(yīng)當(dāng)向被問責(zé)對象送達(dá)擬問責(zé)處理決定，聽取問責(zé)對象的意見。問責(zé)對象的辯護(hù)意見成立的，應(yīng)當(dāng)采納;申辯理由不正當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)說明不予采納的理由。在整個問責(zé)過程，要十分注意保護(hù)問責(zé)對象的合法權(quán)益，絕不允許以違法手段問責(zé)客體進(jìn)行體罰恐嚇。