科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題研究

和丹丹

摘要：隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，我國(guó)科研事業(yè)也飛速成長(zhǎng)，各級(jí)政府不斷加大對(duì)科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)的投入力度，科學(xué)事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問(wèn)題也逐漸突顯，如何改進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的預(yù)算管理現(xiàn)狀就成了重中之重。預(yù)算管理工作質(zhì)量直接關(guān)系到財(cái)務(wù)管理工作的質(zhì)量和資金運(yùn)作質(zhì)量。為保證預(yù)算管理工作的進(jìn)一步發(fā)展，國(guó)家出臺(tái)了相應(yīng)的制度來(lái)規(guī)范科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理工作，總體上看，我國(guó)科學(xué)事業(yè)單位的預(yù)算管理工作逐步走向規(guī)范化、制度化，綜合管理水平有所提升，但由于預(yù)算編制工作的主觀性和預(yù)算執(zhí)行工作的不確定性，我國(guó)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理工作仍存在一些問(wèn)題。文章從我國(guó)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理特點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合工作中遇到的預(yù)算管理實(shí)際情況，分析我國(guó)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題，從健全完善科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理制度、建立全面預(yù)算管理體系、科學(xué)編制單位預(yù)算、構(gòu)建信息平臺(tái)、實(shí)現(xiàn)預(yù)算動(dòng)態(tài)管理、建立健全預(yù)算機(jī)構(gòu)、配備專(zhuān)業(yè)預(yù)算人員、完善全績(jī)效評(píng)價(jià)體系、建立健全反饋機(jī)制等方面提出了相應(yīng)措施，從而為科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理保駕護(hù)航。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位;預(yù)算管理;解決措施

近年來(lái)，隨著國(guó)家科技強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施，科學(xué)事業(yè)單位科研經(jīng)費(fèi)逐年增長(zhǎng)，有效促進(jìn)了科學(xué)事業(yè)單位的蓬勃發(fā)展。但是一部分科學(xué)事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)營(yíng)中存在著資源浪費(fèi)和閑置的情況，未能充分實(shí)現(xiàn)公共資源優(yōu)化配置。有效控制資源使用和防范舞弊情況發(fā)生成了科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理急迫需要解決的問(wèn)題，因此科學(xué)事業(yè)單位如何加強(qiáng)預(yù)算管理、提高資金使用效益具有重要意義。

一、科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理概述

（一）預(yù)算管理的概念

預(yù)算管理是指企業(yè)在戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，對(duì)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和相應(yīng)財(cái)務(wù)結(jié)果進(jìn)行充分、全面預(yù)測(cè)和籌劃，并通過(guò)對(duì)執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)控，將實(shí)際完成情況與預(yù)算目標(biāo)不斷對(duì)照和分析，從而及時(shí)指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的改善和調(diào)整，以幫助管理者更加有效地管理企業(yè)和最大程度地實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。

預(yù)算管理一般由預(yù)算編制、預(yù)算控制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效管理四大模塊構(gòu)成。預(yù)算編制是指各級(jí)政府、各部門(mén)、各預(yù)算單位制定籌集和分配預(yù)算資金年度計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，是預(yù)算法必須規(guī)范的主要內(nèi)容。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家編制預(yù)算的原則，按照編制辦法和程序進(jìn)行。預(yù)算控制是企業(yè)根據(jù)預(yù)算規(guī)定的收入與支出標(biāo)準(zhǔn)檢查和監(jiān)督各個(gè)部門(mén)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的控制。其作用是保證各種活動(dòng)或各個(gè)部門(mén)在充分達(dá)成既定目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的過(guò)程中對(duì)經(jīng)營(yíng)資源的利用，使費(fèi)用支出受到嚴(yán)格有效的約束。其預(yù)算內(nèi)容包括收入預(yù)算、支出預(yù)算、現(xiàn)金預(yù)算、資金支出預(yù)算和生產(chǎn)負(fù)債預(yù)算等方面。預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算的具體實(shí)施過(guò)程，是把預(yù)算由計(jì)劃變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的具體實(shí)施步驟。預(yù)算執(zhí)行工作是實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的關(guān)鍵步驟，也是整個(gè)預(yù)算管理工作的中心環(huán)節(jié)。所謂績(jī)效管理，是指各級(jí)管理者和員工為了達(dá)到組織目標(biāo)共同參與的績(jī)效計(jì)劃制定、績(jī)效輔導(dǎo)溝通、績(jī)效考核評(píng)價(jià)、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用、績(jī)效目標(biāo)提升的持續(xù)循環(huán)過(guò)程，績(jī)效管理的目的是持續(xù)提升個(gè)人、部門(mén)和組織的績(jī)效。

（二）科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理的主要內(nèi)容

科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算一般由財(cái)政補(bǔ)助收入、上級(jí)補(bǔ)助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營(yíng)收入、附屬單位上繳收入和其他收入組成;支出預(yù)算由事業(yè)支出、經(jīng)營(yíng)支出、自籌基本建設(shè)支出、對(duì)附屬單位補(bǔ)助支出和上繳上級(jí)支出組成。收入預(yù)算和支出預(yù)算共同構(gòu)成科學(xué)事業(yè)單位的預(yù)算整體。

國(guó)家對(duì)科學(xué)事業(yè)單位實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用的預(yù)算管理辦法。核定收支，即單位要將全部收入與各項(xiàng)支出統(tǒng)一編列預(yù)算，報(bào)經(jīng)財(cái)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)核定;財(cái)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)根據(jù)單位的特點(diǎn)、事業(yè)發(fā)展計(jì)劃、單位收支狀況及國(guó)家財(cái)政政策和財(cái)力可能，核定單位年度預(yù)算收支規(guī)模。定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助，即對(duì)非財(cái)政補(bǔ)助收入不能滿(mǎn)足支出的單位實(shí)行的辦法，其中，定額補(bǔ)助就是根據(jù)單位收支情況，并按相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)確定一個(gè)總的財(cái)政補(bǔ)助數(shù)額;定項(xiàng)補(bǔ)助則根據(jù)單位收支情況，定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助的程度也各有不同。對(duì)非財(cái)政補(bǔ)助收入可以滿(mǎn)足經(jīng)常性支出需要的單位，定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助的程度也各有不同。對(duì)非財(cái)政補(bǔ)助收入可以滿(mǎn)足經(jīng)常性支出需要的單位，定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助可以為零。超支不補(bǔ)、結(jié)余留用，即單位預(yù)算在經(jīng)財(cái)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)核定以后，由單位自求平衡。除特殊原因外，單位增加的支出，財(cái)務(wù)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)不再追加經(jīng)費(fèi)，因增收節(jié)支形成的結(jié)余，可留歸單位繼續(xù)使用。

科學(xué)事業(yè)單位是國(guó)家以社會(huì)公益為目的，專(zhuān)門(mén)從事科學(xué)技術(shù)研究活動(dòng)的單位?？茖W(xué)事業(yè)單位在科研領(lǐng)域起著重要作用，我國(guó)高度重視科學(xué)事業(yè)單位的發(fā)展，近些年，隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步增長(zhǎng)，國(guó)家也加大了科研資金的投入力度，但預(yù)算管理相對(duì)落后，無(wú)法滿(mǎn)足發(fā)展中的科學(xué)事業(yè)單位的管理需求，這就需要科學(xué)事業(yè)單位不斷創(chuàng)新預(yù)算管理體制。

二、科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

目前，大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位缺乏全面預(yù)算觀念，僅僅將預(yù)算看成是一種簡(jiǎn)單的上級(jí)任務(wù)或者內(nèi)部簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)計(jì)劃，用來(lái)獲取外資資金支持或簡(jiǎn)單平衡內(nèi)部資金。盡管?chē)?guó)家不斷出臺(tái)更新預(yù)算管理制度，以確?？蒲薪?jīng)費(fèi)有序執(zhí)行，但隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和科技創(chuàng)新的推進(jìn)，科研環(huán)境的不確定因素不斷增加，預(yù)算管理仍舊存在一些問(wèn)題。

（一）預(yù)算管理制度不健全，缺乏統(tǒng)一有效的管理

科學(xué)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理近幾年發(fā)展變化較大，預(yù)算管理方面也有所加強(qiáng)，但受過(guò)去重核算輕預(yù)算思想的影響，預(yù)算管理在科學(xué)事業(yè)單位中還相對(duì)薄弱。盡管有些單位根據(jù)《預(yù)算法》及相關(guān)文件制定了單位內(nèi)部相適應(yīng)的預(yù)算管理制度，但還不夠健全，存在制度更新不及時(shí)、規(guī)定有偏差和遺漏的現(xiàn)象，且缺乏統(tǒng)一有效的管理，有待進(jìn)一步完善。

（二）全面預(yù)算管理嚴(yán)重缺位，資金使用缺乏計(jì)劃性

全面預(yù)算管理是以科學(xué)事業(yè)單位的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為導(dǎo)向，以預(yù)算管理流程為線索，通過(guò)對(duì)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算結(jié)果、預(yù)算反饋、經(jīng)費(fèi)分配各環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)調(diào)、控制，使整個(gè)過(guò)程形成周而復(fù)始的良性循環(huán)，作用于科學(xué)研究、科研管理、經(jīng)費(fèi)管理各方面，從而達(dá)到提升整體能力的一種管理機(jī)制。目前，大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位的預(yù)算管理范圍相對(duì)狹窄，僅限于部門(mén)預(yù)算中財(cái)政撥款的基本支出和項(xiàng)目的管理，其他資金來(lái)源的撥款未能通盤(pán)考慮。時(shí)常會(huì)有項(xiàng)目該結(jié)題了，但間接經(jīng)費(fèi)還未支出，或者是直接經(jīng)費(fèi)擠占了間接經(jīng)費(fèi)的支出等情況，資金使用缺乏計(jì)劃性。

（三）預(yù)算編制不科學(xué)，編制質(zhì)量低

預(yù)算編制是整個(gè)預(yù)算過(guò)程的起點(diǎn)，是開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行工作的基礎(chǔ)，也是單位內(nèi)部資金宏觀調(diào)配的重要基石。

目前，我國(guó)的科研項(xiàng)目工作一般是以項(xiàng)目組為單位進(jìn)行管理的，項(xiàng)目資金管理由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)，不同項(xiàng)目組管理水平參差不齊，這也造成了部分項(xiàng)目預(yù)算編制不科學(xué)，與項(xiàng)目技術(shù)方案部分相脫節(jié)，預(yù)算編制時(shí)未能全面考慮，存在漏編、多編預(yù)算現(xiàn)象，造成預(yù)算執(zhí)行不暢的情況。

同時(shí)，在實(shí)際工作中預(yù)算編制從布置到上報(bào)往往時(shí)間較緊，留給項(xiàng)目人員編制預(yù)算的過(guò)程較短，準(zhǔn)備可能不充分，加之項(xiàng)目預(yù)算經(jīng)費(fèi)在最終上報(bào)財(cái)政部之前要經(jīng)過(guò)多次調(diào)整，項(xiàng)目人員還要在短時(shí)間內(nèi)完成項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整工作，通常需要加班甚至通宵修改，這些情況都可能會(huì)導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低。

（四）部門(mén)間溝通不足，存在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程管理不善現(xiàn)象

近年來(lái)，國(guó)家對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況愈加重視，制定了相應(yīng)的預(yù)算執(zhí)行考核辦法，從財(cái)政撥款當(dāng)月起，每月都有考核指標(biāo)，而預(yù)算編制的好壞，直接影響預(yù)算執(zhí)行的難易程度。

由于項(xiàng)目組人員和單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理人員缺少溝通，單位財(cái)務(wù)人員對(duì)項(xiàng)目主要工作內(nèi)容和業(yè)務(wù)工作不清楚，對(duì)項(xiàng)目實(shí)際情況缺乏動(dòng)態(tài)跟蹤，往往不能很好地對(duì)項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行工作提供支持，這也給預(yù)算管理帶了一些問(wèn)題。

同時(shí)，財(cái)務(wù)部門(mén)與其他職能部門(mén)之間缺乏有效溝通，如管技術(shù)的不懂財(cái)務(wù)，管財(cái)務(wù)的不懂技術(shù)，如果再少了部門(mén)間的有效溝通，可能導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行，預(yù)算管理與資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫節(jié)。

（五）重視程度不夠，缺少專(zhuān)業(yè)的預(yù)算編制人員

科學(xué)事業(yè)單位實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)人制，項(xiàng)目預(yù)算編制一般由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人指定成員負(fù)責(zé)，由于有些項(xiàng)目組只重視技術(shù)方案部分編制，對(duì)預(yù)算編制部分重視程度不夠，會(huì)出現(xiàn)讓新人來(lái)編制預(yù)算的情況，新人往往對(duì)項(xiàng)目基本情況了解不足，對(duì)預(yù)算編制方法和標(biāo)準(zhǔn)不熟悉。同時(shí)，單位財(cái)務(wù)人員一般都接受過(guò)專(zhuān)業(yè)的預(yù)算編制培訓(xùn)，有預(yù)算編制證書(shū)，但實(shí)際工作中由于人員編制原因，財(cái)務(wù)人員人數(shù)相對(duì)較少，無(wú)法滿(mǎn)足單位內(nèi)部的預(yù)算編制需求，加上對(duì)項(xiàng)目情況不了解，也很難做到實(shí)質(zhì)性的審核。

（六）未建立有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，反饋機(jī)制不健全

科學(xué)事業(yè)單位具有其特殊性質(zhì)，受環(huán)境與體制的制約，部分科學(xué)事業(yè)單位仍然是吃大鍋飯的分配模式，未建立行之有效的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，從指標(biāo)設(shè)置到考核結(jié)果缺少相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)和考核流于形式，不具有激勵(lì)性。

同時(shí)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未能合理加以利用，部分單位績(jī)效評(píng)價(jià)重制定和實(shí)施，輕結(jié)果與反饋，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果反映出的預(yù)算管理存在的問(wèn)題未做深層次挖掘和分析，不利于預(yù)算管理工作的改進(jìn)和提升。

三、完善科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理的建議

為了提高科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理水平，充分發(fā)揮預(yù)算管理作用，保證科研項(xiàng)目順利開(kāi)展和實(shí)施，筆者結(jié)合工作實(shí)踐，提出相應(yīng)的解決措施及建議。

（一）健全科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理制度

預(yù)算管理制度是預(yù)算管理的依據(jù)和支撐，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)在國(guó)家制定的預(yù)算管理法的大環(huán)境下，結(jié)合本單位實(shí)際工作情況，制定適用于本單位的科學(xué)、合理、有效、可執(zhí)行的預(yù)算管理制度。目前，大多數(shù)科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理制度歸屬在財(cái)務(wù)管理制度中，無(wú)獨(dú)立的預(yù)算管理辦法，存在制度規(guī)定不全面、不合理、可操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象，因此有必要制定全面、合理、可操作性強(qiáng)的預(yù)算管理制度，以提高科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

（二）建立全面預(yù)算管理體系

實(shí)施全面預(yù)算管理，鼓勵(lì)和調(diào)動(dòng)全體職工參與到預(yù)算管理中來(lái)，將預(yù)算管理從目前的財(cái)務(wù)部門(mén)擴(kuò)展到全所范圍，實(shí)現(xiàn)全員參與、預(yù)算全覆蓋、流程環(huán)環(huán)相扣的預(yù)算管理模式;將預(yù)算管理從只是財(cái)政項(xiàng)目涵括到所有業(yè)務(wù)，一并納入預(yù)算管理中，整體規(guī)劃和有計(jì)劃地執(zhí)行，形成良性循環(huán)，有序開(kāi)展工作，逐步建立全面預(yù)算管理體系。

（三）科學(xué)編制單位預(yù)算

科學(xué)事業(yè)單位要加強(qiáng)科研人員和財(cái)務(wù)人員預(yù)算編制的培訓(xùn)機(jī)制，及時(shí)更新并傳達(dá)預(yù)算編制要求以及注意事項(xiàng);加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員與科研人員的互動(dòng)，避免技術(shù)方案和預(yù)算編制相脫節(jié)現(xiàn)象，從而保證預(yù)算執(zhí)行的合理性和可行性。

細(xì)化預(yù)算指標(biāo)，可由財(cái)務(wù)處牽頭，將預(yù)算指標(biāo)細(xì)化到其他各個(gè)管理部門(mén)，促使各部門(mén)加強(qiáng)對(duì)預(yù)算編制工作的重視程度，同時(shí)要求各預(yù)算歸口部門(mén)在上年決算支出數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，合理預(yù)估下一年度的費(fèi)用支出，共同參與到項(xiàng)目預(yù)算編制中，也為后期考核各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況提供原始依據(jù)。

（四）構(gòu)建信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算動(dòng)態(tài)管理

“互聯(lián)網(wǎng)+”的時(shí)代，可充分借助信息網(wǎng)絡(luò)來(lái)構(gòu)建科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理的信息平臺(tái)，建立全面預(yù)算管理信息系統(tǒng)，將預(yù)算申報(bào)、落實(shí)、調(diào)整、執(zhí)行等信息都納入到信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，建立財(cái)務(wù)人員與科研項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間的平臺(tái)溝通機(jī)制，一方面方便財(cái)務(wù)人員動(dòng)態(tài)監(jiān)督和管理，另一方面方面科研項(xiàng)目人員實(shí)時(shí)了解項(xiàng)目預(yù)算和執(zhí)行情況，及時(shí)解決相關(guān)問(wèn)題。

（五）建立健全預(yù)算機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)業(yè)預(yù)算人員

近年來(lái)，隨著科學(xué)事業(yè)單位科研資金的增長(zhǎng)，財(cái)務(wù)工作量日益增加，人員卻少有增加，加之科學(xué)事業(yè)單位無(wú)獨(dú)立的預(yù)算管理部門(mén)，預(yù)算管理由財(cái)務(wù)內(nèi)部指定1～2名人員負(fù)責(zé)，一般都是兼做預(yù)算工作，未形成統(tǒng)一的工作思路和流程，專(zhuān)業(yè)性、延續(xù)性相對(duì)欠缺。同時(shí)，科學(xué)事業(yè)單位項(xiàng)目預(yù)算編制由各項(xiàng)目組指定人員來(lái)完成，編制人員的預(yù)算編制技術(shù)水平無(wú)法考量和保證。因此，科學(xué)事業(yè)單位有必要建立健全預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)業(yè)預(yù)算人員。

（六）完善全績(jī)效評(píng)價(jià)體系，建立健全反饋機(jī)制

根據(jù)科學(xué)事業(yè)單位的實(shí)際情況，從預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行，再到執(zhí)行結(jié)果的全過(guò)程分析，建立健全科學(xué)有效的績(jī)效評(píng)價(jià)制度，將定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合，將經(jīng)費(fèi)投入和效益分析相結(jié)合，按照投入產(chǎn)出原理，科學(xué)評(píng)估其績(jī)效目標(biāo)，將其作為項(xiàng)目驗(yàn)收和考核一項(xiàng)指標(biāo)。

同時(shí)，科學(xué)事業(yè)單位還應(yīng)建立健全反饋機(jī)制，明確反饋時(shí)間和程序，使相關(guān)人員在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)問(wèn)題能第一時(shí)間反饋給上級(jí)部門(mén)，方便上級(jí)部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)偏差，作出適宜調(diào)整，并為預(yù)算編制提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，形成良好的“預(yù)算-執(zhí)行-預(yù)算”的循環(huán)模式。

綜上所述，通過(guò)完善預(yù)算制度、建立全面預(yù)算管理體系、提高預(yù)算編制質(zhì)量、構(gòu)建信息化平臺(tái)、配備專(zhuān)業(yè)人員、完善績(jī)效評(píng)價(jià)等措施，全面提高科研項(xiàng)目資金使用效率，提升科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算管理水平，促進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位長(zhǎng)期穩(wěn)定、和諧有序地發(fā)展。

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（作者單位：中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所）