雄安新區(qū)綠色城市建設(shè)問題研究

朱海 張國宗 王云鋒

摘要：國外綠色城市發(fā)展過程和國內(nèi)綠色理念發(fā)展路程，為雄安新區(qū)的綠色城市發(fā)展提供了實踐經(jīng)驗和理論支撐。雄安新區(qū)的綠色城市發(fā)展要解決總體規(guī)劃和實施平臺的難落地的問題，通過統(tǒng)一政府組織機構(gòu)、改革簡化審批制度，加大對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，尤其是交通和生態(tài)建設(shè)，來解決未來的大城市病和嚴(yán)重的生態(tài)污染問題，通過完善公共服務(wù)體系來踐行綠色城市發(fā)展以人文本的根本理念。

關(guān)鍵詞：雄安新區(qū);綠色城市;城市建設(shè);對策

自從中共中央、國務(wù)院決定設(shè)立雄安新區(qū)以來，這座新的城市彰顯出了其千年大計、國家大事的重要戰(zhàn)略意義，它是繼深圳經(jīng)濟特區(qū)和上海浦東新區(qū)之后又一具有全國意義的新區(qū)。雄安新區(qū)的總體城市建設(shè)規(guī)劃是要打造綠色智慧新城，建成國際一流、綠色、現(xiàn)代、智慧城市，要保證其優(yōu)美的生態(tài)環(huán)境，綠色交通體系，構(gòu)建藍(lán)綠交織、清新明亮、水城共融的生態(tài)城市。綠色城市的建設(shè)成為雄安新區(qū)的必然趨勢，這對于推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，集中疏解北京非首都功能，探索打造適合中國特色的新型綠色新城，具有重大現(xiàn)實意義和理論價值意義。

一、國內(nèi)外綠色城市發(fā)展過程

（一）歐美國家的綠色城市發(fā)展

歐美國家的城市發(fā)展過程經(jīng)歷過幾個重要階段（如圖1），18世紀(jì)60年代英國城市化速度加快，農(nóng)村人口大量進(jìn)城，導(dǎo)致城市擁擠，英國活動學(xué)家霍華德便提出了田園城市概念，用以緩解城市的過度膨脹。“二戰(zhàn)”過后，為了應(yīng)對城市過度蔓延，提出了緊湊城市的理念，利用“分散化的集中”這一概念推動城市單中心向多個城市中心群轉(zhuǎn)變。到了20世紀(jì)60～70年代，工業(yè)革命的快速發(fā)展，導(dǎo)致城市生活與自然生態(tài)發(fā)生嚴(yán)重的矛盾，環(huán)境污染、生態(tài)破壞日益嚴(yán)重，生態(tài)城市的提出用以改變簡單粗暴的工業(yè)文明，使城市與自然生態(tài)的和諧發(fā)展，以及人類和自然的健康與活力。

從 2007 年開始，氣候變化和能源危機引起了全球關(guān)注，為了控制碳排放和人類的可持續(xù)發(fā)展，低碳城市的概念逐漸進(jìn)入國際組織、學(xué)術(shù)界和各級政府的視野。2008年以來，在 UNEP、OECD 等國際組織的倡導(dǎo)下，綠色城市相關(guān)概念受到眾多研究機構(gòu)與學(xué)者的高度關(guān)注，對于城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，打造長期健康的繁榮發(fā)展起到積極的作用。

（二）我國城市的綠色理念發(fā)展

我國綠色發(fā)展思想的形成具有明顯的中國特色，主要可以在幾個五年計劃當(dāng)中體現(xiàn)出來（如圖2）。2001年提出的第十個五年計劃中提到“綠色食品、綠色食品基地、綠色通道建設(shè)、城市綠化和推行綠色消費方式”五個關(guān)鍵詞，2006年的第十一個五年計劃中提到在上一個五年計劃的基礎(chǔ)上增加“綠色建筑和綠色工業(yè)”，2011年的第十二個五年計劃中又從“綠色建筑、綠色金融、積極應(yīng)對全球氣候變化、加強資源節(jié)約和管理、大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、加大環(huán)境保護(hù)力度和促進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)“等方面對綠色發(fā)展進(jìn)行闡述，而在2016年的第十三五計劃提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享”的發(fā)展理念，對于社會、經(jīng)濟、環(huán)境、人文等多個方面的綠色發(fā)展理念進(jìn)行了詳盡闡述，并在雄安新區(qū)的城市規(guī)劃建設(shè)上明確提出了要發(fā)展綠色城市，綠色城市的發(fā)展要兼具綠色社會經(jīng)濟和綠色人文環(huán)境。

二、雄安新區(qū)綠色城市建設(shè)面臨的問題

綠色城市的建設(shè)，經(jīng)過在國內(nèi)外不斷發(fā)展，慢慢逐漸形成了一定規(guī)模，但是不管是在原有舊城區(qū)的改造還是開發(fā)建設(shè)新城區(qū)都存在一定的瑕疵。尤其是雄安新區(qū)的建設(shè)，其高起點、高規(guī)格的定位，就決定其在城市建設(shè)過程中不可避免的存在一些急需解決問題（如圖3）。

（一）雄安總體規(guī)劃、具體措施和實施平臺的難落地

雄安新區(qū)的總體規(guī)劃正在穩(wěn)步快速的推進(jìn)，中央規(guī)劃新區(qū)突出7個重點任務(wù)，包括建設(shè)智慧新城、生態(tài)城市、發(fā)展高端新產(chǎn)業(yè)、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、打造綠色交通體系、推進(jìn)體制改革、擴大對外開放。由于總體規(guī)劃涉及的范圍很廣，牽扯的各方利益又很多，并且要求一張藍(lán)圖干到底，具體的方案就不會倉促出臺。而綠色城市的建設(shè)肯定是總體城市規(guī)劃的一部分，而且必須要與總體規(guī)劃相適宜，這就導(dǎo)致綠色發(fā)展理念的定位不明晰，綠色城市建設(shè)的具體措施難落地。

目前，國家對于綠色城市建設(shè)的相關(guān)法律法規(guī)和專門的政策處于起步階段，絕大部分還停留在原則性、說明性的指導(dǎo)層面。雖然綠色、生態(tài)、低碳等理念經(jīng)過多年宣傳，已經(jīng)被社會廣泛接受，但是綠色理念如何踐行仍然缺乏共識，由于缺乏城市總體規(guī)劃、法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等實施平臺，使具體執(zhí)行和建設(shè)方面的可操作性實施方案大打折扣。

（二）政府部門職能不協(xié)調(diào)和行政審批手續(xù)繁瑣

綠色城市的建設(shè)不僅是建造適宜的人居綠色生態(tài)環(huán)境，而且要打造綠色的社會經(jīng)濟。這包括了環(huán)境保護(hù)、能源利用、交通出行、城市建筑、財政金融等多個領(lǐng)域的建設(shè)內(nèi)容，這些城市發(fā)展內(nèi)容分別是由環(huán)保部門、能源部門、交通部門、住建部門、財政金融部門進(jìn)行管理和具體實施。綠色城市建設(shè)是一項長期有序的工作，應(yīng)該貫穿整個雄安新區(qū)建設(shè)的全過程，涉及的部門越多就會出現(xiàn)部門之間的博弈問題。在雄安建設(shè)進(jìn)程中，各部門之間就會出現(xiàn)各自為政，各自按照自己領(lǐng)域的發(fā)展方向進(jìn)行管理，部門之間的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一就可能被互相推諉扯皮而難以推進(jìn)。當(dāng)決策領(lǐng)導(dǎo)部門之間出現(xiàn)分歧后，導(dǎo)致執(zhí)行部門尤其是基層部門無法進(jìn)行高效率的落實工作，這會引起政策出臺卻無法執(zhí)行或是亂執(zhí)行的問題。

雄安新區(qū)必將成為一個創(chuàng)新改革之城，只要有創(chuàng)新有改革必將會走在現(xiàn)有制度之前，就會出現(xiàn)和現(xiàn)有的行政審批制度相矛盾的一面，快速有質(zhì)量的規(guī)劃建設(shè)會受到繁瑣的審批制度的束縛。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱

當(dāng)前由雄縣、安新縣、容城縣組成的雄安新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施相當(dāng)薄弱，尤其是在交通和生態(tài)方面急需解決。雄安交通現(xiàn)狀主要由三個縣的交通道路網(wǎng)組成，對于大城市的道路網(wǎng)絡(luò)處于十分落后的狀態(tài)，隨著新區(qū)的建設(shè)交通設(shè)施會有很大改觀，但是不能忽視現(xiàn)代大城市病的最突出特點就是交通擁堵?，F(xiàn)有的交通設(shè)施落后和未來城市道路網(wǎng)絡(luò)的擁堵隱患都成為制約城市發(fā)展的重要因素。

雄安新區(qū)選址白洋淀周邊，地處京津冀水環(huán)境和大氣環(huán)境脆弱敏感地區(qū)，生態(tài)區(qū)位十分重要。白洋淀雖然是華北最大的淡水湖，生態(tài)環(huán)境優(yōu)良、資源環(huán)境承載力較強，但是生態(tài)保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施很脆弱。由于城市的過度開發(fā)、管理缺失和當(dāng)?shù)丨h(huán)保意識淡薄，白洋淀的面積和蓄水量都出現(xiàn)了萎縮。同樣河北的大氣污染也是在全國處于嚴(yán)重污染的行列，并且雄安三縣的支柱產(chǎn)業(yè)集中在橡膠、塑料加工等高污染行業(yè)，尤其是小作坊式的粗放管理帶來了更多環(huán)境污染問題。

（四）公共服務(wù)體系不完善

我國大部分城市在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)和行政管理等方面的公共服務(wù)都出現(xiàn)了不均衡發(fā)展的問題。雄安是一座新城，并且肩負(fù)疏解北京非首都功能、京津冀協(xié)同發(fā)展、打造世界級城市群的的任務(wù)，但是其現(xiàn)在的公共服務(wù)體系處于最基礎(chǔ)的階段，各種資源開發(fā)和整合的利用率不高，各個方面的保障體系之間有信息壁壘，共享程度不高，這對于當(dāng)?shù)鼐用窈臀磥硪M(jìn)高新企業(yè)、高技術(shù)人才有很大的弊端。

三、雄安新區(qū)綠色城市建設(shè)的對策和建議

雄安新區(qū)的建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，避免在建設(shè)過程中出現(xiàn)各種問題和風(fēng)險，需要高標(biāo)準(zhǔn)高規(guī)格高質(zhì)量的去完成，由此提出了一些城市建設(shè)的建議（如圖4）。

（一）完善頂層設(shè)計和政策法規(guī)

為雄安新區(qū)合理有質(zhì)量的發(fā)展，需要總體規(guī)劃、過程規(guī)劃、具體規(guī)劃、層層落實。以嶄新的綠色城市理念來規(guī)劃城市建設(shè)，在規(guī)劃、建設(shè)實施和管理運營層面上充分體現(xiàn)綠色理念和建設(shè)思維。在總體規(guī)劃方面堅持前瞻性、協(xié)同性和約束性，改變傳統(tǒng)重建設(shè)輕管理，重經(jīng)濟效益輕社會效益的觀念。發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，積極調(diào)動全球各領(lǐng)域的專家學(xué)者進(jìn)行咨詢論證，避免在以往城市建設(shè)中出現(xiàn)的大城市病問題。在總體規(guī)劃的同時，做好各個專項方案，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)和交通規(guī)劃方面，確保城市網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)系統(tǒng)在初期就保證城市建設(shè)的綠色發(fā)展。同時完善城市的空間規(guī)劃、財政稅收、建設(shè)開發(fā)、監(jiān)督管理和公共服務(wù)，以實際的具體措施來約束和促進(jìn)城市的綠色發(fā)展。

政府要加快制定相關(guān)的法律法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對政府的行為和市場行為做好監(jiān)督。對于政府應(yīng)該拋棄粗放式管理，不以純粹的經(jīng)濟GDP為主導(dǎo)，把生態(tài)環(huán)保建設(shè)作為政績考核的重要占比，以成文的法律法規(guī)把政府的行為規(guī)范起來，為做好監(jiān)督提供有力的依據(jù)。對于市場要以法律為指導(dǎo)和標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)企業(yè)和公眾樹立起真正的綠色理念，并且通過體制創(chuàng)新來調(diào)動市場的積極性。通過政策扶持和稅率優(yōu)惠為環(huán)保綠色的企業(yè)提供便利，同時也要用規(guī)章制度為企業(yè)加壓督促其為生態(tài)環(huán)境做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（二）完善管理機制和市場作用

綠色城市的建設(shè)涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、產(chǎn)業(yè)、財政、能源和土地等領(lǐng)域，需要政府的多個管理部門共同管理和協(xié)調(diào)，但是共同管理會造成部門利益沖突，使管理效率低下，給雄安新區(qū)的發(fā)展帶來不必要的浪費。缺乏核心部門的統(tǒng)籌運作成為了雄安新區(qū)建設(shè)進(jìn)程的突出問題，這就急需設(shè)立專門的組織機構(gòu)來統(tǒng)一管理，完善專業(yè)一致的保障機制，來保證綠色雄安的建設(shè)能夠長期、有序的發(fā)展。建議雄安新區(qū)管委會成立專門的生態(tài)環(huán)境局，并且由管委會主任負(fù)總責(zé)，打破行政的條塊分割。關(guān)于雄安新區(qū)綠色城市建設(shè)的所有活動，包括經(jīng)濟、社會和環(huán)境等問題，全部由生態(tài)環(huán)境局部門負(fù)責(zé)人具體協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌，切實推進(jìn)綠色城市建設(shè)工作。

政府搭建涵蓋雄安新區(qū)建設(shè)的綠色發(fā)展體系，在規(guī)劃、建設(shè)和管理各個環(huán)節(jié)起引導(dǎo)作用，積極調(diào)動企業(yè)和社會的參與度，讓市場的社會資源配置得到高效率的發(fā)揮。因此應(yīng)通過體制創(chuàng)新來調(diào)動市場的積極性，充分發(fā)揮市場的積極作用，發(fā)展新興環(huán)保產(chǎn)業(yè)，倡導(dǎo)企業(yè)集約節(jié)能，引導(dǎo)社會消費需求，形成政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、全社會參與的良性發(fā)展態(tài)勢。

同時雄安要加緊技術(shù)創(chuàng)新，大力實施“科教興區(qū)”，吸引高層次人才和科技成果，改善城市的人才結(jié)構(gòu)，加強綠色領(lǐng)域的科技研發(fā)和創(chuàng)新，提高市場人才的流通和活躍度，讓市場發(fā)揮最優(yōu)配置作用。

（三）綠色交通生態(tài)先行

雄安新區(qū)建設(shè)的總體規(guī)劃框架基本成熟后，需要加快交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，以交通先行和生態(tài)先行來保障綠色城市的建設(shè)。京津冀的協(xié)調(diào)發(fā)展需要交通一體化來保障，雄安新區(qū)避免交通擁堵的大城市病同樣需要交通網(wǎng)絡(luò)的合理規(guī)劃來解決。在城市交通開發(fā)建設(shè)中，雄安應(yīng)該優(yōu)先發(fā)展城市公共交通和構(gòu)建綠色低碳的交通體系，以綠色公共交通導(dǎo)向（TODs）理論為基礎(chǔ)，同時把交通還給行人。通過高密度開發(fā)抑制城市蔓延發(fā)展;混合土地利用促進(jìn)非機動交通出行，減少車輛出行公里數(shù);減少地面停車場和不透水表層，增加城市綠色開放空間和社區(qū)花園;擴大可再生能源利用比例，嘗試在適當(dāng)區(qū)域安裝光伏太陽能發(fā)電裝置，為周邊社區(qū)提供電力。在城際之間發(fā)展交通樞紐中心的作用，把北京、天津和石家莊連接起來，能有效解決雄安與東北、南方和西北地區(qū)的交通問題。

白洋淀之于雄安，猶如西湖之于杭州，加強其生態(tài)基礎(chǔ)建設(shè)尤為重要。在城市綠色發(fā)展過程中，堅持環(huán)境為重點，統(tǒng)籌推進(jìn)城市建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)，解決水、大氣和土壤等污染問題。具體建設(shè)過程中增加節(jié)能建筑、綠色建筑的數(shù)量和質(zhì)量，以推廣裝配式建筑的契機來發(fā)展綠色建筑產(chǎn)業(yè)。同時加強新區(qū)和上游河道的治理，與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村相適應(yīng)，集中治理和群眾治理相結(jié)合沿河鄉(xiāng)村治理和河長制相結(jié)合，來治理水資源的污染問題，守住綠水青山。充分利用雄安的地?zé)豳Y源，把雄安打造成一個無煙城市。并且借助國家供給側(cè)改革之勢，將當(dāng)?shù)亍吧?、亂、污”等污染型企業(yè)淘汰掉，逐漸引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，打造科技園區(qū)，調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，帶動雄安新區(qū)的第三產(chǎn)業(yè)的占比，推進(jìn)綠色城市建設(shè)。

（四）智慧和數(shù)字技術(shù)支撐公共服務(wù)

雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)要充分重視公共服務(wù)配套與發(fā)展，建設(shè)水平一流、便捷完善的教育、醫(yī)療公共服務(wù)體系，并且充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算等高新技術(shù)，以數(shù)字城市和智慧城市的發(fā)展來助力雄安的優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)功能，打造綠色智慧城市。

智慧醫(yī)療、智慧交通、智慧社區(qū)、等公共基本服務(wù)領(lǐng)域的提高，才能把整座城市的吸引力、競爭力提升。搭建信息共享平臺、信息服務(wù)平臺、跨行業(yè)共享服務(wù)平臺、公共安全服務(wù)平臺、社會生態(tài)與污染平臺，實現(xiàn)對城市的交通、環(huán)境、人口、醫(yī)療衛(wèi)生、公共安全等領(lǐng)域的立體感知網(wǎng)，為城市的未來規(guī)劃和城市管理提供支持，實現(xiàn)決策者對城市的高效、科學(xué)的治理。新區(qū)建設(shè)以人為本，把公共服務(wù)基礎(chǔ)體系打造好，讓城市真正的為人服務(wù)。

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