深入推進“放管服”改革加快基層服務(wù)型政府建設(shè)進程

張利萍

【摘要】新形勢下，怎樣正確認識、處理好“放管服”三者之間的辯證關(guān)系，做到該放的放、該管的管、該服務(wù)的服務(wù)到位，使人民群眾有更多的獲得感，是始終擺在基層服務(wù)型政府面前的一項重要課題。如何做好“放管服”，關(guān)鍵在于做好權(quán)力的“減法”、責任的“加法”、市場的“乘法”。基層服務(wù)型政府建設(shè)迫在眉睫，離群眾的期盼還有一段距離。如何打通與群眾的最后一公里，我們期待更多更精彩的“海門探索”“海門經(jīng)驗”。

【關(guān)鍵詞】理念再認識;進程再認識;核心要點

【中圖分類號】D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-5103（2019）05-0018-04

一、對“放管服”改革理念的再認識

1.理順幾個概念提出的過程與內(nèi)涵關(guān)系

“放管服”改革一詞提出的時間是在2016年5月9日，李克強總理在全國推進簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革電視電話會議上指出：“‘放管服改革實質(zhì)是政府自我革命?！蔽覈姓徟贫雀母镩_始于2001年9月24日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組的通知》（國辦發(fā)[2001]71號），成立國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導小組，積極、穩(wěn)妥地推進行政審批制度改革。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，是我們黨在新的歷史起點上全面深化改革的科學指南和行動綱領(lǐng)。2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要深化機構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)。

幾個概念之間關(guān)系錯綜復雜，其中全面深化改革范圍最為廣泛，行政管理體制改革強調(diào)的是政府職能改革，行政體制改革的核心就是簡政放權(quán)。行政審批制度改革包含在管理體制改革內(nèi)。其中，“放管服”改革的概念很強大，由傳統(tǒng)的管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變是核心要義。

2.淺析“放管服”三者之間的辯證關(guān)系

黨的十八大以來，黨中央牢牢抓住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，著力推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合，后又將優(yōu)化服務(wù)納入其中，“放管服”三管齊下、協(xié)同推進，緊緊抓住行政體制改革和經(jīng)濟體制改革的核心，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，促進社會公平正義，提高行政辦事效率?！胺殴芊本褪呛喺艡?quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的簡稱?！胺拧奔春喺艡?quán)，降低準入門檻。“管”即公正監(jiān)管，促進公平競爭?！胺奔锤咝Х?wù)，營造便利環(huán)境?！肮芾砭褪欠?wù)”“行政就是服務(wù)”。就基層服務(wù)型政府而言，放、管、服三者并不能等量齊觀?！胺拧焙汀肮堋敝皇鞘侄?，都是為了更好地“服”，行政改革的真正目的和價值所在是優(yōu)化服務(wù)，真正讓老百姓受益。

3.明確“放管服”改革的關(guān)鍵及意義

簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，是全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是構(gòu)建科學的市場監(jiān)管體系的迫切要求，也被社會各界視作全面深化改革的“先手棋”、轉(zhuǎn)變政府職能的“當頭炮”，一直為黨和政府高度重視?！胺殴芊备母锊粩嗉ぐl(fā)市場活力，帶動改革創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的熱潮，在推進基層服務(wù)型政府的建設(shè)進程中扮演著十分重要的角色。在改革浪潮中，老百姓在其中有了更多的獲得感。黨的十八大以來，習近平總書記多次在重要場合強調(diào)，“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”。同時要深刻認識到改革與發(fā)展之間的辯證關(guān)系。面對中美經(jīng)貿(mào)摩擦等一系列風險挑戰(zhàn)，必須持續(xù)依靠深化“放管服”改革來贏得未來的發(fā)展。

二、對“放管服”改革進程的再認識

1.改革背景：行政審批“一長四多”

所謂的行政審批“一長”主要指的是“時間長”。比如，某鄉(xiāng)鎮(zhèn)某汽車配件有限公司，從2011年立項至2013年辦結(jié)施工許可，歷時2年4個月;某小區(qū)從拿地到取得施工許可耗時一年多。“四多”指的是蓋章多、收費多、材料多、中介服務(wù)多。具體體現(xiàn)在一個投資建設(shè)項目從征地到取得施工許可手續(xù)需蓋100至130次印章;以10000平方廠房為例，建安費用預計1000萬元，費用非常昂貴;一個投資建設(shè)項目從征地到取得施工許可手續(xù)不少于300份材料;創(chuàng)辦各類企業(yè)共需1300多個前置事項，其中涉及中介服務(wù)500多個。

2.改革歷程：從“摸著石頭過河”到打造“最優(yōu)版”特色樣本

2001年10月，海門市審批服務(wù)中心正式成立。2010年7月，海門市行政服務(wù)中心更名南遷。近年來，該市以市政務(wù)服務(wù)中心為載體，大力推進“三集中三到位”，實行“一門式”服務(wù)，辦事群眾“多地跑”問題得到初步解決，但單純的物理整合無法從根本上解決審批“一長四多”問題。

2015年10月27日，海門市行政審批局掛牌成立，先后在建設(shè)項目、市場準人等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)開展相對集中行政許可權(quán)改革，并分別于2015年12月1日和2016年2月1日開始對上述兩個領(lǐng)域的審批事項進行集中辦理。2016年6月，海門市政務(wù)服務(wù)中心遷入新大樓。原本由住建、環(huán)保、市監(jiān)等10個部門行使的82個審批事項劃轉(zhuǎn)至行政審批局，實行“一枚印章管審批”。至此，該市的行政審批在體制上實現(xiàn)了由“分散、重復”型舊模式向“集中、高效”型新模式的華麗轉(zhuǎn)身。

3.改革做法：多項舉措齊抓，切實保障改革效果

一是完成“五張清單”工作。制定出臺了市級行政許可事項目錄清單、市級行政權(quán)力事項目錄清單、市核準投資項目目錄清單、市級行政事業(yè)性收費目錄清單和政府性基金項目目錄清單、市政府專項資金管理清單等“五張清單”。完成政府部門責任清單編制工作，加快取消下放行政審批事項和管理權(quán)限。2014年，以授權(quán)、委托或代辦等形式，將741個許可、非許可、公共服務(wù)事項分ABC三類下放到區(qū)鎮(zhèn)辦理。區(qū)鎮(zhèn)便民服務(wù)中心針對本地區(qū)實際，將市政府下放的事項進行再梳理后，將不少于30%的事項下放至村（社區(qū)）便民服務(wù)室。全面清理規(guī)范職業(yè)資格資質(zhì)。全面清理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收費，編制海門市政府制定價格的經(jīng)營服務(wù)性收費項目目錄，該目錄共涉及16個部門、52個收費項目。完成行政權(quán)力清單標準化工作。

二是深化集中高效審批，治理“一長四多”突出問題。按照中央、省統(tǒng)一部署，海門市全面開展相對集中行政許可權(quán)改革試點工作，成立行政審批局，將原本分散在發(fā)改委、住建局等10個部門（單位）的82項行政許可、行政確認和其他事項劃轉(zhuǎn)到市行政審批局，實現(xiàn)了“進一個門，辦所有事”的目標，在全省乃至全國縣（市）級行政審批服務(wù)系統(tǒng)中產(chǎn)生了一定影響，提供了豐富的經(jīng)驗和做法。實行一張表管審批，制定出臺項目審批流程圖、市場準人服務(wù)指南，做到“表外無審批、表外無材料”。審批中介機構(gòu)服務(wù)全面提升。2015年7月，在全省率先組建不動產(chǎn)登記局，認真落實“全流程優(yōu)化審批、全區(qū)域便民服務(wù)、全業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理、全節(jié)點效能監(jiān)督”的“四全”服務(wù)模式，推動不動產(chǎn)登記提速。工商登記制度改革全面推進。

三是強化事中事后監(jiān)管，著力營造規(guī)范有序的市場環(huán)境。建立健全“3+N”監(jiān)管體系。全面推進雙隨機抽查機制。出臺《關(guān)于建立雙隨機抽查機制加強事中事后監(jiān)管的實施意見》，建立了“一表兩清單、兩庫一平臺”雙隨機抽查機制。齊抓共管綜合行政執(zhí)法改革。2014年12月，完成縣級工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”改革，通過整合職能、聚合力量、融合機制，在市場監(jiān)管領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“一個部門管市場、一支隊伍管執(zhí)法”。充分發(fā)揮信用監(jiān)管獎懲作用，出臺《關(guān)于落實我市社會信用體系建設(shè)的實施管理辦法（試行）》，對全市推進社會信用體系建設(shè)進行部署，明確列出了22項對失信被執(zhí)行人的聯(lián)合懲戒措施。

四是優(yōu)化公共服務(wù)流程，傾力創(chuàng)造高效便捷的政務(wù)環(huán)境。融合發(fā)展線上線下服務(wù)平臺。通過網(wǎng)上辦事大廳，單位和個人通過網(wǎng)絡(luò)提交各類審批資料，并完成審批業(yè)務(wù)。創(chuàng)新創(chuàng)優(yōu)公共服務(wù)發(fā)展模式。深化商事制度改革，全面實施“多證合一、一照一碼”登記制度，創(chuàng)新推出三種開辦企業(yè)“VIP套餐”：“不見面”服務(wù)套餐、“就近銀行網(wǎng)點代辦”服務(wù)套餐、“審批窗口全程包辦”服務(wù)套餐，投資商可任選一種，均可在2個工作日內(nèi)辦結(jié)。創(chuàng)新預審服務(wù)機制、并聯(lián)審批機制、幫辦代辦機制，全力實施“一枚章管審批、一張表管審批、一張網(wǎng)管審批、一套機制加速審批”的“四個一”工程，推進集中高效審批。有效推進基層便民政務(wù)服務(wù)體系。全面推進“不見面審批（服務(wù)）”“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。

4.改革成效：“放管服”改革推進海門審批邁入高效時代

近年來，海門市認真貫徹落實中央、省、市“放管服”各項決策部署，全面貫徹落實國家、省、市關(guān)于“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革的總體要求，圍繞相對集中行政許可權(quán)改革主線，堅持“服務(wù)經(jīng)濟、方便群眾”工作理念，突出信息化、規(guī)范化和便捷化三大重點，不斷優(yōu)化服務(wù)機制和管理模式，服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量不斷提升，審批服務(wù)制度改革走在全省前列。以“提速、增效、降本、惠民”為目標，圍繞“5張清單、5個平臺、6項重點改革、6大監(jiān)管體系”總體框架，大膽探索，銳意改革，取得了明顯成效，為促進全市經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展營造了良好環(huán)境。

江蘇省、南通市“放管服”專項督查領(lǐng)導均對海門市“放管服”改革工作給予充分肯定，在2016年度江蘇省市縣簡政放權(quán)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境評價中，海門市位列全省第4名。截至2018年6月底，海門市行政審批局共受理事項19141件，已辦結(jié)19141件，按（承諾）時辦結(jié)率為100%，當場辦結(jié)率為86.6%，提前辦結(jié)率為98.8%;新增市場主體12893個，其中新增企業(yè)數(shù)量2757個。一些需要多事項審批的建設(shè)項目，報建審批時間從200多個工作日縮短至30多個工作日，所需材料從150多份減少至25份左右。

5.存在的問題

一是“難點”：對上溝通協(xié)調(diào)難度較大。人隨事走，有些問題對上不好協(xié)調(diào)，現(xiàn)實中碰到難以處理的問題還是要跟南通市各部門進行溝通協(xié)調(diào)。

二是“痛點”：制度創(chuàng)新提升空間不大。對改革過程中碰到的問題環(huán)節(jié)進行梳理，但是受限于法律法規(guī)，難以進行突破，頂層設(shè)計如何更好地契合“放管服”改革是一個從上到下需要深入解決的難題，尤其是上層構(gòu)架至關(guān)重要。

三是“堵點”：部門專網(wǎng)數(shù)據(jù)壁壘未能打通。如公安專網(wǎng)、人社專網(wǎng)等，其他部門不好隨便使用，一旦涉及一些隱私就難以跨越。這樣，離江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)需要的一網(wǎng)辦理要求還有一定的差距。

四是“盲點”：政策業(yè)務(wù)培訓存在盲區(qū)。目前存在這樣一種現(xiàn)象，法律法規(guī)已經(jīng)對審批流程進行了更改，但行政審批中心業(yè)務(wù)人員卻毫不知情。

三、推進基層服務(wù)型政府“放管服”改革的幾個核心要點

1.統(tǒng)一“不見面審批（服務(wù)）”標準

因事項實施主體對于不見面審批理解的不同，導致“不見面審批（服務(wù)）”事項的界定標準不同。建議進一步明確“不見面審批（服務(wù)）”的事項標準，統(tǒng)一口徑。豐富“不見面審批（服務(wù)）”的應(yīng)用場景。建議積極探索取消審批、審批改備案、簡化優(yōu)化審批流程、實行告知承諾制等多種改革方式在不見面審批中的應(yīng)用。

2.強化相對集中行政許可權(quán)改革的保障

目前，相對集中行政許可權(quán)改革中一些做法缺乏法律法規(guī)的支撐和保障。比如，我們即使讓各區(qū)鎮(zhèn)編制完區(qū)域環(huán)評和區(qū)域能評，但是沒有對應(yīng)的審批層級或部門，評估結(jié)果無法應(yīng)用。建議加強上下結(jié)合，加強改革與法治的辯證統(tǒng)一。

3.加快促進體制創(chuàng)新與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合

公安、建設(shè)、工商、國稅、地稅等條線部門均有白建的業(yè)務(wù)系統(tǒng)，從辦件信息、證照信息、法人信息等各方面與同級部門間數(shù)據(jù)共享存在難度;審批局所涉及的信息系統(tǒng)多達18個。建議推動政府管理創(chuàng)新，打通條線白建系統(tǒng)的障礙，打破部門間的數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)大數(shù)據(jù)信息的共享共用互認。

參考文獻：

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